陕西农户退出宅基地进城落户的政策评价.docx

1、文章编号J1001-3601(2014)02-0116-0219-05陕西农户退出宅基地进城落户的政策评价毕影，赵凯*(西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌712100)摘要为了完善农户退出宅基地进城落户政策，在现有相关研究的基础上，以陕西省出台的农户退出宅基地进城落户政策为研究对象，具体分析现有农户退出宅基地进城落户政策的制度缺陷及其原因。结果表明：陕西省农户退出宅基地进城落户政策主要存在宅基地退出的界定不明确、没有充分考虑进城落户农户退出宅基地的意愿、退出宅基地的补偿机制不完善、对退出宅基地农户的社会保障规定不健全、退出宅基地的利用及收益分配不明确、退出过程监管不足等问题。针对政策存在的

2、问题，提出明确界定宅基地退出、尊重农户退出宅基地的意愿、完善宅基地退出补偿机制、完善退出宅基地进城落户农户的社会保障体系、建立合理的宅基地增值收益分配机制、明确相关部门职责等对策建议。关键词农户宅基地退出；进城落户；政策评价；陕西中图分类号F301.0文献标识码AAppraisalonthePolicyofFarmerHomesteadExitandMovinginCitytoLiveinShaaxiProvinceBIYing,ZHAOKai*(CollegeofEconomicsandManagement9NorthwestA&FUniversity,Yangling,Shaanx

3、i712100,China)Abstract：Toperfectthepolicyoffarmerhomesteadexitandmovingincitytolive,basedonreviewingtheexistingrelatedliteratures,takingthepolicyoffarmerhomesteadexitandmovingincitytolive(PFHEMCL)inShaaxiprovinceasresearchobject,anappraisalonPFHEMCLinShaaxiprovincewasdone.Theresultsshowedthatsomesho

4、rtcomingsonPFHEMCLinShaaxiprovinceexisted,includingtheuncleardefinitionoffarmerhomesteadexit(FHE),notfullyconsideringthefarmers'willingofexitingtheirhomesteads,theimperfectionoftheFHEmechanismandofsocialsecuritysystem,theindeterminacyofexitinghomesteaduseandbenefitdistributionandtheimperfectiono

5、fsupervisingtheFHE,andsomesuggestionswereputforwardincludingdefiningclearlytheFHE,respectingfullythefarmers'exitingwillings,improvingtheFHEmechanismandtheirsocialsecuritysystem,establishingthereasonablebenefitdistributionmechanismtotheaddedvalueofexitingfarmershomesteadsandclearingthedutyandresp

6、onsibilityofrelatedgovernmentorgans.Keywords:farmershomesteadsexit；moveincitytolive；policyappraisal；Shaanxi随着我国城市化进程的加快，农户收入稳步增加，加之长期以来我国城乡二元结构的现实，农户进城落户改善生活条件的愿望日益迫切。“十八大”指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径,要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。全国农村经济发展“十二五”规划强调，加快推进农村宅基地使用权的确权、登记、颁证工作，完善农村宅基地管理制度，严格宅基地管理,在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，

7、依法盘活和利用好农村现有宅基地，探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制；同时还指出农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。因此，加快完善农户退出农村宅基地进城落户制度，对保护农民的合法权益、构建和谐社会具有重大的现实意义。收稿日期2013-07-13；2013-12-10修网基金项目国家自然科学基金“基于农户收入和社会资本异质性双重视角的村社区小型水利设施合作供给研究一以陕西省为例”(71173174)；2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于粮食安全视角F我国新型耕地保护利益补偿模

8、式的构建及其运行机制研究"(13YJA630141)；陕西省社会科学界联合会2013年重大理论与现实问题研究项目“陕西农村宅基地退出补偿标准研究M(2013Z031)；2012年度陕西省社科基金项目“基于农户分层视角的陕西农村宅基地退出补偿机制研究”(12D253)；西北农林科技大学2011年第二批基本科研业务费科技创新专项一般项目“西部地区农民专业合作社融资模式及其运行机制研究"(QN2011166)作者简介毕影(1989)，女.硕士研究生，研究方向：区域经济。E-mail：bying89通讯作者：赵凯(1971),男，副教授，硕士生导师，博士，从事土地经济与管理方面的研

9、究。E-mail：xinongzhaokai©许多学者对农村宅基地退出机制进行了研究,并取得了一定的成果口。如欧阳安蛟等提出了基于引力机制、压力机制、推力机制三力协同的宅基地退出机制；罗伟玲等将宅基地退出的经济补偿分为货币补偿、产权置换2个方面;卢艳霞等通过对浙江省农村宅基地退出模式的调查，认为应赋予农民多样化的选择权利，因地制宜、分步推进宅基地退出，严格控制宅基地退出后节余建设用地指标的使用和分配；黎孔清分析认为，凡在城镇购买房产且愿意放弃宅基地进城定居的农民，只要自愿退地还耕且以后不申请宅基地，政府可以按照退出的宅基地面积对其给予一定的补偿。现有研究大多是从宏观理论层面对农村宅基

10、地退出问题进行的研究,而从农村宅基地退出实施政策层面的分析相对不足。笔者主要以陕西省出台的关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见（以下简称意见）和关于举家进城落户农村居民退出宅基地、承包地实施办法（以下简称实施办法）为依据，具体分析陕西省现有农户退出宅基地进城落户政策的制度缺陷及其原因，并提出相应的完善建议，以期为政府部门完善农户退出宅基地进城落户政策，并为其他省份建立农村宅基地退出政策提供参考和借鉴。1 陕西农户退出宅基地进城落户政策的主要内容陕西省位于西北地区东部，地理位置承东启西、连通南北，是西部大开发的“桥头堡”和“第一阶梯”。根据陕西省出台的农户退出宅基地进城落户工作意见和实

11、施办法，现有的政策主要可以概括为农民退出宅基地进城落户的原则与条件、退出宅基地的补偿规定、补偿资金利用、鼓励政策及退出监管6个方面。1. 1农户退出宅基地进城落户的原则具体包括：1）农村居民可以自愿选择是否进城落户；2）选择享受城市政策待遇的实行城市居民制度，本人和随迁人员享受城镇居民待遇；3）选择享受农村政策待遇实际已居住生活在城镇的农村居民实行城市居住制度;4）鼓励其在中小城镇落户。1.2 农户退出宅基地进城落户的条件农户退出宅基地进城落户必须同时具备以下3个条件：1）具有连续的工作且已签订了劳动合同或自己在工商、税务部门注册开办各类经济实体；2）在城镇具有经常居住地;3）参加城镇基本医疗

12、保险（由统筹地区具体规定年限），连续参加城镇企业职工基本养老保险达到规定年限，西安市需满8年，其他各设区市需满5年，县城、中心镇只要首次缴纳城镇企业职工基本养老保险即可办理落户手续。L3退出宅基地的补偿规定3.1补偿方式对举家进城落户农村居民自愿退出的宅基地，经当地国土资源部门核准，签订退出合同并办理公证后给予一次性经济补助。1.3.2补偿标准综合考虑退出宅基地和地上建筑物、附着物等情况，确定的每667m2补助价格分别为西安22万25万元、关中其他地区14万16万元、陕南10万12万元、陕北16万18万元。1.3.3 利用形式实施办法规定退出的宅基地原则上应转为耕地，经批准也可以调剂给本集体经

13、济组织内符合宅基地申请条件的农村居民。转为耕地后的宅基地建设用地指标可由市、县政府统一使用，也可以在省内进行有偿流转。1.4补偿资金的来源及使用方式对举家进城落户农村居民退出宅基地的补助资金，由市、县政府在收取的土地出让收入中统筹安排，建设用地指标有偿流转收益主要用于解决进城落户农村居民退出宅基地补助资金的不足。退出承包地的补助资金由市、县政府用土地出让收入暂付周转，土地继续流转产生收益后，其收益首先应当用于归还市、县政府垫支。补助资金的市、县分担比例按原土地出让收入的市县分成比例承担。L5农户退出宅基地进城落户的鼓励政策政策规定对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的给予一次性经济补助，

14、对接收具有本省户籍的农村居民落户的市、县、镇政府给予资金补贴。对核准落户的农村居民，除国家规定的收费项目外，迁入地和迁出地不得收取其他费用；可享受城市保障性住房、教育、卫生以及现行规定执行城镇居民的各类社会保险政策待遇；享受城镇相关的就业扶持和就业优惠政策。1.6农户退出宅基地退出工作的监管各设区市财政、国土资源、农业、林业部门要依据实施办法制定相应的政策和对接落实措施。明确规定各级财政、监察、审计部门要加强监督检查，任何地区和部门不得弄虚作假，不得空转，更不得克扣补助资金，确保进城落户农村居民的切身利益得到保障。2 陕西农户退出宅基地进城落户政策评价总体来讲,在农户退出宅基地进城落户制度建设

15、方面，陕西省在整个西部地区属于起步较早的省份，这对于引领经济相对落后的西部地区其他省份出台宅基地退出政策具有参考和借鉴作用。尽管陕西省关于农户退出宅基地进城落户工作的政策从农民退出宅基地进城落户的原则、条件、退出宅基地的补偿规定、补偿资金利用、鼓励政策及退出监管等凡个方面进行了比较全面的规定，但该政策也存在一些不足，具体表现在以下几个方面。2.1 宅基地退出的界定不明确目前学术界并没有产生能够被多数学者普遍接受的关于宅基地及宅基地退出定义，意见和实施办法中均没有对宅基地退出的相关概念做出具体的界定，这会对农户深入理解退出政策及政府部门对政策的宣传造成一定的阻碍。2.2 未充分考虑进城落户农户退

16、出宅基地的意愿实施办法规定农户可以自愿选择是否进城落户及进城后是否享受城镇居民待遇，然而农民进城落户退出农村宅基地是农民在职业、居住方式、社会角色、行为模式等多方面转变的过程，不应该与放弃农村的宅基地联系起来。不允许农民自由、自愿地处置宅基地，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失房、失地”的绝境,但实质是对农民宅基地权益的侵犯。2.3 退出宅基地的补偿机制不完善1补偿区域划分有待细化实施办法在确定补偿标准时将陕西省划分为西安、关中其他地区、陕南、陕北4个区域，然而这种划分过于粗略，并没有根据宅基地利用形式的不同对各区域内部的宅基地进行更详细的划分。2.3.2补偿依据有待完善由于我国的物权法

17、和土地管理法等法律对征收农村宅基地及房屋的补偿规定并不明确，无法给予权利人以合理的补偿和充分的保护。虽然实施办法规定在综合考虑退出宅基地和地上建筑物、附着物具体情况的前提下，确定补偿标准。但在目前制度安排下，宅基地使用权不能进入市场，农民的房屋也就很难真正进入市场，只能按照成本估值作价，交易价格必然大打折扣。这种没有明确定义的补偿标准很可能导致集体对宅基地土地价值估算带有极大的随意性，导致宅基地补偿政策比较混乱,损害农民利益，增加很多社会不稳定因素，直接影响宅基地退出的进程和效率。实施办法确定的陕西省各区域的每667m2补助价格在10万25万元。政府按照宅基地面积计算补偿价格，一般农户宅基地面

18、积为0.02hn?左右，按照最高补助标准25万元计算，补助最多为8万元，而很多农户的住房都是2层楼房，建房成本价一般在15万元以上，政府的补偿资金还不能弥补农户建房的成本，更不必说在城市落户购买自有产权房了。另外，农户进城之后衣食住行各方面的生活成本会大大增加，农户进城后的生活势必受到很大影响。1. 3.3补偿方式单一实施办法规定对举家进城落户的农村居民自愿退出的宅基地，经当地国土资源部门核准，签订退出合同并办理公证后给予一次性经济补助。这里仅规定了对农户予以经济补助，并没有对补偿资金的发放形式进行具体的规定，而且补偿方式仅有这一种形式，农户并没有任何可以选择的余地。2.3.4 补偿资金来源无

19、保障实施办法规定，对举家进城落户农村居民退出宅基地的补助资金，由市、县政府在收取的土地出让收入中统筹安排，建设用地指标有偿流转收益主要用于解决进城落户农村居民退出宅基地补助资金的不足。这里并没有具体规定市、县政府在补偿中各自应承担的比例，这就容易造成两级政府在工作中出现相互扯皮的现象。从现实情况来看，宅基地转为耕地或调剂给本集体经济组织内村民的土地出让收入有限，市、县政府依靠这部分土地出让收入很可能并不能满足对退出宅基地农户的补偿需要，而政策并没有规定出现这种补偿资金不足时的处理意见。2.4 退出宅基地农户的社会保障规定不健全实施办法规定进城落户居民可享受城市保障性住房、教育、卫生以及按现行规

20、定执行城镇居民的各类社会保险政策待遇并享受城镇相关的就业扶持和就业优惠政策，然而享受这些政策需要满足一定的条件。为进城的农民提供社会保障等公共服务，是任何一个政府应尽的责任，进城农民社会保障的获得并非必须以宅基地的退出为前提。社会保障、养老、医疗等福利的获得以农民放弃农村宅基地为前提，是对政府自身的不负责任，是对农民宅基地权益的剥夺。2.5 退出宅基地的利用及收益分配不明确2.5.1退出宅基地利用的规定不完善为了更大程度地满足补偿资金可能存在的不足，政府在一定程度上更倾向于在满足政策规定的条件下将退出后的宅基地转为建设用地，增加土地出让收入，取得更多有偿流转收益，更好地解决进城落户农村居民退出

21、宅基地补助资金问题，这可能不利于耕地的保护。2. 5.2退出宅基地的收益分配不明确实施办法只是提出了宅基地退出要按当地规定的标准补偿，并未具体规定退出宅基地转为集体建设用地农民的收益问题。通过农村宅基地退出将使节省出来的农村宅基地一定程度上转为建设用地，用于工业建设和城市发展，这部分建设用地产生的巨额收益被政府和开发商获取，农民仅能就其自身退出的宅基地获得补偿，其享有的集体土地利益绝大部分被剥夺。2.6 退出过程监管不足实施办法规定各设区市财政、国土资源、农业、林业部门要依据实施办法制定相应的政策和对接落实措施，确保进城落户农村居民的切身利益得到保障。这些规定并没有对各部门在宅基地退出工作中应

22、承担的具体职责进行规定，很可能出现部门之间重复征管或出现管理的空白，出现各部门之间互相推诿责任等问题。3 完善陕西省农户退出宅基地进城落户制度的建议明确界定宅基地退出宅基地是指农村集体经济组织为了保障集体内农户生活需要而拨给农户建造房舍的土地，包括住房、小庭院用地、房前屋后的少量非耕种空白地以及依法取得使用权但未开工建设房屋的土地。个人认为宅基地退出指农民彻底放弃和退出其所拥有的农村宅基地使用权利，包括农村宅基地使用权人主动退出、有偿转让或移交其宅基地使用权、放弃其依法拥有的获取农村宅基地土地使用权的权利以及有偿申请和使用宅基地等。3.1 尊重农户退出宅基地的意愿我国各地的情况千差万别，农村不

23、同阶层对于宅基地有不同的态度及依附程度，不能不顾农民的意愿一刀切，一味地强调进城落户必须退出农村宅基地。建立宅基地退出制度的基本思路应是在坚持农户自愿原则的基础上，建立农户退出宅基地的激励和约束机制。3. 3完善宅基地退出补偿机制3.3.1明确宅基地补偿的范围根据我国法律规定，宅基地属于农村集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权，不得买卖、出租和非法转让;农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯，宅基地所有权始终为集体所有。所以对退出宅基地农户的补偿主要是对其宅基地使用权及地上附着物的补偿。2. 3.2划分补偿区域应依据区位理论、极差地租理论和宅基地空间分布特征，并

24、与经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，进一步将不同区域的宅基地区分为城区内的宅基地、城乡结合部（郊区）宅基地和城市规划以外的农村宅基地。所以在对陕西农户退出宅基地进行补偿时应首先将陕西省划分为西安、关中其他地区、陕南、陕北4个区域，在此基础上对各区域内的宅基地划分为城区内、城乡结合部（郊区）和城市规划以外的农村宅基地3种类型。3.3.3确定补偿标准合理的补偿标准应当是基于宅基地的住房保障特点，以宅基地使用权人放弃宅基地在城镇或社区新村获得相当住房保障为标准，对于放弃宅基地的土地使用者在城镇已有住房可以按换房的市场价格进行补偿。理论上基于市场原则，按市场价格制

25、定补偿标准最具合理性，但由于我国现行法规限制宅基地流转，其市场价值难以显现，市场价格严重偏低，农户不可能接受在限制流转市场条件下的市场价格。所以，应在充分考虑农民的基本生活条件和需求的情况下，确定宅基地的区位补偿价，即综合考虑宅基地面积、区位等因素对宅基地使用权进行补偿，并将补偿费用支付给退出宅基地本人。在对农户宅基地使用权进行补偿的同时，还需对退出宅基地农户进行安置补偿,安置补偿应包括房屋建筑物自身价值、安置补助、其他经济损失3个方面，其中，房屋价值的确定方法是按用途将农户的房屋分为住宅房屋和非住宅房屋，对其进行评估确定其补偿价格，主要采取货币补偿方式，确保农民生活水平不会下降；安置补助是指

26、退出宅基地农户进城落户势必会产生一定的搬迁费用，同时也会产生过渡期间的临时安置费用问题，对农户家庭的财产所有权造成损害，因此给予退出农户一定的搬迁补助费和临时安置补助费；其他经济损失是指由于围墙、水井、菜窖、果树、仓房等附属设施，很大程度上是农民在生产、生活中的必需条件或辅助条件,在退出宅基地过程中，应根据当时的市场价值给予补偿。3.3.4 补偿方式多元化改变现行单一的一次性经济补助方式，在进行货币补偿的同时引入产权置换，实现“宅基地换资金”、“宅基地换住房”、“宅基地换保险”、“宅基地换社保”等多种形式。在保护和尊重宅基地使用者合法权益的基础上，采取土地换社保、提供就业培训、廉租房或给予住房

27、补贴、享受城镇最低生活保障等多种政策措施。3.3.5 明确补偿资金来源明确规定省、市、县、乡各级政府对退出农村宅基地农户的补偿责任，明确其各自应承担的比例，避免各级政府在具体工作中出现相互扯皮的现象。对于宅基地转为耕地或调剂给本集体经济组织内村民的土地出让收入无法满足退出宅基地农户补偿需要的，规定应急处理办法，确保农户权益的实现。3.4完善退出宅基地进城落户农户的社会保障体系1将退出宅基地人员纳入城镇社会保障体系健全的社会保障体系，直接关系到进城农民的切身利益，是影响进城农民对城市归属感的重要因素，是实现宅基地退出的基本前提，也是构建和谐社会、实现经济社会协调发展的必然要求。尽管退出宅基地农户

28、因为得到退出补偿而财产性收益增加、生活质量有所提升，但在进城落户之后，农民水、电、气、物业服务等生活成本将会增加，部分家庭可能会出现收入不增反降的情况。要加大对全部退出宅基地、承包地农户的扶持力度，将进城落户农户全部纳入城镇社会保障体系，保障其生活的稳定性和可持续性，解除进城落户农民的后顾之忧，使他们安心落户。3.4.2 建立促进退出宅基地人员的就业机制大力发展城镇二、三产业，创造良好的创业及就业环境，将退出宅基地农户纳入城镇就业体系，且优先保障，搭建农民进城就业平台，通过加强对退出宅基地农民的就业培训、提供招聘信息咨询服务，更好地促进农民进城稳定就业并安家落户。出台针对退出宅基地人员的优惠政

29、策，为退出农村宅基地进城落户的农民提供高于农业收入的稳定就业岗位，使其拥有比农村更舒适的居住环境，农民才会放心、安心地退出农村宅基地而在城镇落户。3.4. 3完善进城落户农户家庭子女的教育保障对于退出农村宅基地进城落户家庭的子女，给予城镇入学与教育的补贴，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面均享受与城镇居民同等的权利。提高进城落户农民的经济收入并增强其在城镇工作和生活的稳定性，减少农户退出宅基地后的生活不确定性风险，形成退出宅基地的引力8。3.4.4完善退出宅基地人员的养老、失业、医疗等保障现在有相当部分农民不愿退出农村宅基地进城落户，主要是因为安置难，农民普遍担心无稳定职业，生活无保障，因此应建立和完善养老、失业、医疗等社会保障制度刃。应规定凡退出农村宅基地进城落户的人员在城镇各类企业就业和个体劳动者，均能享受养老、失业和工伤医疗等保险。这样，不仅可以解除脱离土地进城落户农民的后顾之忧，还可以吸引越来越多农民退出农村宅基地向城镇集中，加快农村城市化步伐。3.5 建立合理的宅基地增值收益分配机制