银行业金融机构市场化退出机制研究 (1).docx

1、2015年2月第1期总第129期哈尔滨金融学院学报JournalofHarbinFinanceUniversity银行业金融机构市场化退出机制研究程璞，鲁玉祥（人民银行合肥中心支行，安徽合肥230091）摘要：国际范围内银行业金融机构的市场退出已不是偶然现象，银行破产倒闭成为本轮国际金融危机最为直接和严重的后果。危机以来，各国纷纷推进金融监管体制改革，完善银行业金融机构市场退出机制，其中存款保险机构在银行风险处置和市场退出中发挥了不可替代的作用。基于国际视角对银行业金融机构市场退出的实践经验与制度安排进行了比较研究，从法律制度、组织机构、处置手段、救援资金来源与损失分担等方面深度剖析了我国银行

2、业金融机构市场退出机制存在的缺陷，最后就建立完善契合我国金融发展特征、法律体系、金融监管体制的市场化退出机制提出了相关建议。关键词:金融稳定;银行业金融机构；市场退出；存款保险中图分类号:F832.1文献标识码：A文章编号：1004-9487（2015）01-0020-04收稿日期：2014-12-12作者简介：程璞（1981-），男，安徽寿县人，经济师,现供职于人民银行合肥中心支行;鲁玉祥（1983-），男，安微庐江人，经济师,现供职于人民银行合肥中心支行。一、国外银行业金融机构市场退出机制的比较分析（一）问题银行市场退出的法律框架基于法律传统、金融监管体制等不同国情，国际上问题银行市场退出

3、的法律制度主要有三种模式:第一种模式是以普通破产法为一般适用，同时以存款保险法律制度来保护存款人利益，解决商业银行破产规则的特殊需要。典型代表包括大多数欧盟成员国、加拿大、日本、韩国、台湾地区等。如日本银行破产在一般程序上适用于普通破产法，有关银行市场退出的法律法规主要见于破产法、存款保险法、金融再生关联法案、金融早期健全化法案和银行法等;第二种模式是以普通破产法为一般适用，但在商业银行法中对存款人保护、银行破产做出特别规定。该模式立法体例的国家多未制定专门的存款保险法，由商业银行法对存款人保护做出特别规定。典型代表包括英国、法国、瑞士、澳大利亚等。如英国没有专门的存款保险法律,而是在2009

4、年银行法中引入商业银行破产的“特别处置机制”，并针对存款保险问题作了专门规定；第三种模式是考虑银行破产区别于普通企业破产的特殊性，为规范银行市场退出而制定专门法律。典型代表是美国，美国的存款保险法实质上是银行破产法，联邦存款保险公司（FDIC）实际上发挥着银行破产法庭作用。根据美国破产法典109条规定,FDIC的参保机构不适用破产法。FDIC参保机构的倒闭适用联邦存款保险法有关规定，通常由注册审批机构将其关闭，并交给FDIC处置。总体来看，多数国家是在存款保险法、商业银行法中规定了银行市场退出的特殊规则。特殊规则主要包括建立官方接管程序,财务合约、未决付款、证券交易、金融抵押的特殊处理规定，指

5、定破产管理人或资产清算人，明确存款保险机构的作用，确立存款保险机构在支付存款人的存款损失之后的代位求偿权。（二）问题银行市场退出的处置机构多数国家由监管当局（存款保险机构、银行监管部门或中央银行）负责对问题银行进行接管，破产清算过程由法院主导。为了最小化银行风险处置成本，多数国家法律授权存款保险机构为问题馄行提供有限的金融援助，帮助问题银行实现重组。美国问题银行市场退出的处置机构包括货币监理署.FDIC和美联储，关闭银行的命令由监管机构签发，宣布倒闭后交由FDIC进行接管处置。危机后美国通过的多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法进一步拓展FDIC功能，明确赋予其有序清算和系统性风险处置的职能。

6、英国<2009年银行法明确由中央银行负责问题银行处置，金融服务补偿计划（存款保险）负责存款赔付，法院负责司法审查和破产清算。日本的存款保险机构在处理问题银行市场退出中扮演重要角色，公共资金都是通过存款保险机构投入,而且其本身也有稳定的资金来源。总体来看，本轮国际金融危机中许多经济体的存款保险机构通过对银行风险的早期发现、及时纠正，以及对存款人的快速赔付，在间题银行风险处置方面发挥关键作用，有效维护了公众信心和金融稳定，避免了大范围银行挤兑。（三）问题银行市场退出的主要方式国际上问题银行市场退出方式主要有三类:一是收购与承接，由处置机构促成有支付能力的健康银行收购即将倒闭的问题银行的部分或

7、全部资产,并承接其全部的受保存款或者所有债务;二是设立过桥银行，多用于处置资产规模较大或业务较为复杂的倒闭银行，由存款保险机构新设立一家过桥银行承接倒闭银行的所有负债和资产,在找到合适的收购方之前，由过桥银行填补过渡期间的业务空白；三是破产清算，采取这种方式一般是因倒闭银行资产规模较小，旦短时间内没有健康银行愿意对其收购与承接，问题银行进入破产清算程序，由存款保险机构对受保存款进行直接赔付，未受保存款和其他债权从该银行清算资产中受偿。多数国家法律规定，在银行资本充足率低于某一监管阈值（如低于2%）时，监管机构应采取强制合并、收购或关闭等措施。但考虑到银行破产倒闭对金融体系系统性威胁和信用崩溃风

8、险,多数国家在银行进入破产清算程序前会对其采取收购与承接、过桥银行等重组措施,并遵循三个原则:一是确保银行重组的受益方承担大部分成本；二是采取行动防止问题银行向高风险借款人提供信贷;三是通过将公共资金重新配置实现银行重组，同时应防止通货膨胀。如美国在问题银行宣布倒闭后,FDIC作为接管人负责管理倒闭银行的所有资产,负责对问题银行监督、检查，对发生支付风险的银行提供资金援助，选择其他健康银行对濒临倒闭银行进行并购和对退出市场的银行清算处置等;英国2009年银行法明确中央银行可以不经股东和债权人同意就出售问题银行的全部或部分业务，设立“过桥”机构维持业务的持续运营。（四）问题银行处置的资金来源与损

9、失分担多数国家对问题银行业金融机构提供援助资金时,首先判定是否有必要向问题机构提供援助资金,一个量化的划分标准是判断问题机构是强大的不需要政府注资，还是政府注资后就可以活下来,或者是大量的援助也不可能挽救;其次，中央银行一般不直接向问题银行业金融机构注入纯信用的资金,通常由存款保险机构负责对银行的注资。美国对问题银行业金融机构的援助都是通过FDIC进行,存款保险基金是救助资金的主要部分;美联储通过窗口贴现、抵押贷款的方式提供资金给FDIC用于救助问题银行业金融机构,但公共资金发生损失，首先由股东、无担保债权人承担,然后可考虑对资产大于或等于500亿美元的银行收费。日本在银行倒闭损失和处理成本的

10、负担上，采取公共资金和行业负担相结合的办法，但对动用财政资金处理银行业金融机构市场退出态度谨慎;公共资金投入主要来自存款保险机构，资金一般提供给接受倒闭银行业务转让的救援金融机构。值得关注的是，日本中央银行作为最后贷款人，尽管有责任向问题银行发放贷款，但日本中央银行提供资金是有原则、有限度的，并且注重资金安全性。日本中央银行不对濒临破产的银行业金融机构发放贷款，对存款保险机构的贷款需要政府提供担保。二、我国银行业金融机构市场退出机制存在的缺陷1997年亚洲金融危机后，我国金融业长期积累的风险集中显现，在处置银行业金融机构市场退出方面主要经历了两个阶段：一是1997年到2001年，采取撤销、关闭

11、、破产等办法对427家高风险金融机构实施了市场退出；通过更名、合并重组、撤销等方式处置城市信用社2481家。二是2003年以来，采取撤销和停业整顿等方式处置28家高风险中小银行业机构;完成16家历史遗留的高风险机构和德隆系风险处置工作。总体上看,我国在处置银行业金融机构市场退出风险方面积累了一些实践经验，但存在诸多缺陷和不足。（一）银行业金融机构市场退出的相关法律体系不健全目前，我国银行业金融机构市场退出的法律依据主要有企业破产法、中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法和金融机构撤销条例等,银行破产适用企业破产法设定的一般程序规则。但是与这些法律、法规相配套的市场处置和保障机制尚未建立，

12、银行业金融机构市场退出的方式、标准、范围、程序等都没有做出具体规定，缺乏可操作性。一是风险处置与破产程序的法律衔接不足。商业银行法、银行业监督管理法对问题银行进入破产程序的风险处置均有相关规定，但风险处置与破产程序的衔接方面存在诸多不足:对风险暴露后有关股东注资、重组、和解、阻隔对手方提前终止合同等方面缺乏具体制度；紧急情况下的风险处置措施，如信贷资产应急处置、公司治理权限限制、特殊债务的个别清偿或和解等行政性处置行为，难以获得终局性效力；二是存款人保护的法律制度缺失。金融机构撤销条例和商业银行法均规定，被撤销（破产）的金融机构清算财产应优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。但在银行资产不足以

13、支付个人储蓄存款本息时如何处理、对其他存款客户和债权人权益的不公正待遇如何予以救济等问题，现有法律规定和有关操作性措施尚不完善。2004年个人债权及客户证券交易结算资金收购意见规定，储蓄存款本息全额收购，其他个人债权打折收购,对公债权不予收购。此外，个人债权要先登记、甄别确认,90天后才给予兑付,易引发众多债权人情绪波动，影响经济社会稳定。实际处置中，大多采取“一事一议”的方式，存款人事先没有形成稳定的政策预期，一有风吹草动便去挤兑。近年来发生的衡阳市商业银行挤兑、盐城射阳农村商业银行挤兑事件便是典型例证。（二）银行业金融机构市场退出处置的相关机构定位职责模糊从我国银行业金融机构市场退出实践看

14、，由于缺乏市场化处置手段，缺乏其他市场主体的有效参与，政府同时作为最大的债权人和退出工作的具体组织者，存在着不同程度的角色冲突和道德风险。政府从维护社会稳定的角度出发，清算过程往往带有浓厚的行政色彩，行政清算中债权债务双方利益冲突和矛盾纠纷突出，清算组更多关注的是地方利益，对中央银行贷款等公众资金安全的重视程度不够。由于缺乏对问题机构的早期纠正机制，中央银行无法及时获取银行业金融机构风险情况，甚至在风险发生后需资金救助时,中央银行才介入风险处置工作。如哈密四家城市信用社撤销时，人民银行在银监部门已组织实施撤销前的培训等准备工作之后，才获得机构撤销信息。中央银行的最后贷款人变成“第一贷款人”，由

15、于“出钱的人不主事，花钱的人难问责”，权、责、利不对等，再贷款的使用和回收缺乏保障，人民银行只能被动接受巨额损失。（三）银行业金融机构市场退出处置手段的有限性和行政局限性特征明显目前，我国银行业金融机构市场退出方式主要包括两种：一是政府指定一家健康金融机构托管或者合并问题银行，将风险直接转嫁给健康金融机构;二是关闭问题银行，由中央银行提供再贷款用于兑付自然人存款，相关部门组织对关闭银行进行行政清算。政府指定下的合并，可能没有达到切断或消除风险的目的，而是传导风险,致使接管方陷入支付危机。海南发展银行的倒闭便是典型例子，为解决信用社支付危机,将已发生大面积支付危机的22家城市信用社合并到海南发展

16、银行,接管后原存款人大量取款而新的存款人很少，直接导致海南发展银行自身陷入支付危机。此外，中央银行直接向濒临倒闭的银行业金融机构提供再贷款，巨额损失由国家承担，易引发金融体系的严重道德风险。（四）银行业金融机构市场退出处置缺乏市场化资金筹资和损失分担机制我国银行业金融机构市场退出的资金援助主要来源于中央银行再贷款，援助资金单一有限，缺乏市场化损失分担机制。中央银行对问题银行的救助性再贷款，发放出去后往往很难回收，成为中央银行的不良再贷款，增加了基础货币投放，给全社会造成沉重且不公平的负担。如吉林四平市金信城市信用社风险处置案例。由于信贷管理混乱、内控制度不全,造成连年亏损,1999年12月吉林

17、四平金信城市信用社发生严重支付危机，人民银行对金信城市信用社提供紧急贷款救助，支付风险得到暂时化解。金信城市信用社支付风险虽得到化解,但其经营状况没有得到改善，完全依靠吸收存款和对外欠款维持经营，潜在支付危机随时可能触发。2005年10月银监会决定撤销金信城市信用社。为避免金信城市信用社撤销引发区域性金融风险事件，经国务院批准,人民银行及时发放再贷款,用于收购金信城市信用社的个人储蓄存款合法本息。三、建立完善我国银行业金融机构市场退出机制的路径选择（一）完善银行业金融机构市场退出的相关法律法规从立法原则看，一是保障存款人合法权益原则，将存款人保护放在首位；二是市场化原则，由于处置银行业金融机构

18、市场退出存在较强的外部性，需要借助政府力量，但政府的介入应适度，须以市场和法律为基础，处置过程要体现市场手段与行政手段的有效结合。从立法模式看，无须进行专门的银行破产立法,以企业破产法和存款保险条例共同构成我国银行业金融机构市场退出的法律制度。企业破产法规定的相关原则和程序可以满足银行业金融机构破产处置的需要,当务之急是尽快出台存款保险条例，对银行业金融机构市场退出过程中的存款人保护，以及进入破产程序之前的风险防范和处置机制等提供更有力的法律保障。从立法内容看，要充分考虑我国现有法律体系、金融监管体制、银行业金融机构市场退出的特殊性等，在存款保险条例中对以下几个方面做出明确规定:存款人保护的范

19、围和限额，存款赔付的启动条件,赋予存款保险机构代位求偿权;赋予存款保险机构早期纠正和风险处置职能，明确早期纠正和风险处置的启动条件、标准和程序；明确存款保险机构为法定接管人和清算人,赋予接管人和清算人以充分的法律权力;风险处置机构与监管部门、司法机关的配合衔接等。（二）建立适合我国国情的存款保险制度建立存款保险制度是“防风险、守底线”的重要抓手，是有效防止银行挤兑的“对症良药二当前，我国建立存款保险制度的各方面条件已基本具备,也是推出存款保险制度的好时机。我国存款保险制度应覆盖所有存款类金融机构，实行有限赔付和基于风险的差别费率机制，建立事前积累的基金，具备必要的信息与核查、早期纠正及风险处置

20、等基本职责。一是加强存款人保护，有效防止银行挤兑。建立存款保险制度，通过宣布明确的法律保障和及时赔付政策，加强对包含个人和企业在内的存款人保护,有效切断恐慌情绪和风险传染链条，防止个案风险演化为系统性、区域性风险;二是加强对银行业金融机构的市场约束，促使其审慎经营。建立存款保险制度，实施风险差别费率，通过市场化的经济手段加强对银行业金融机构盲目扩张和冒险经营行为的约束;加强对问题机构风险的识别和预警，及时采取早期纠正措施，实现风险的“早发现”、“早处置”和“少发生”，防范金融体系风险的积累；三是建立市场化、专业化处置平台，快速有序处置风险,降低风险处置成本。建立存款保险制度，综合运用收购与承接、过桥银行、经营中救助、直接赔付等处置方式,及时化解不同类型的金融风险，实现快速有序的市场退出和灵活的专业化处置，降低风险处置成本。（三）发挥现有金融稳定机制在银行业金融机构市场退出中的重要作用一是在存款保险制度建立前，若出现银行业金融机构进入市