积极推进中国特色的城市化进程行政区划

1、积极推进中国特色的城市化进程-访民政部区划地名司司长戴均良本报记者  谢松林党的十六大报告在论述我国今后二十年全面建设小康社会的奋斗目标时，把提高城市化水平作为一项重要内容，明确指出：“城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”。因此，贯彻落实十六大精神，必须积极推进城市化，加快城市化进程，这是全面建设小康社会的一项战略任务。为此,本报记者本月18日采访了对中国城市问题颇有研究并著有中国城市发展史、中国市制等专著的民政部区划地名司司长戴均良,就如何加快我国的城市化进程等问题进行访谈。    问：党的“十六”大报告提出 ，

2、“大中小城市与小城镇协调发展”，这与过去的城市发展方针有何不同，如何去协调发展大中小城市与小城镇？    答：国家“十五”计划中对中国城市发展道路指导思想进行了调整，由过去的“控制发展大城市，合理发展中小城市”改为大中小城市与小城镇协调发展，这一思想在“十六”大报告中得到了进一步体现和完善，这是城市发展指导方针的一个大调整，是中国特色城市化的必然要求。所谓“协调发展”，既要发展大中城市,也要发展小城市，包括小城镇相，从根本上讲这是中国国情的要求。    什么是城市化？城市化就是农村人口向城镇转移的过程，本质上是一个国家经济发展的非农化

3、过程。一般而言。在城市化水平在30%以前为缓慢发展阶段，超过30%以后进入快速发展阶段，达到75%以后进入平稳发展阶段。中国的城市化水平迟早要达到70%左右的水平，要实现这个目标，全国总计大约要转移7到8个亿的农村人口进城，这就必须要大中小城市和小城镇一块来承接。    大中小城市和小城镇都有各自不同的特色，各有不同的功能和作用，可以特色互补。我1997年在新华社的瞭望杂志发表文章，首次提出了大中小城市协调发展，现在看来，不仅是大中小城市要协调发展，而且还要注意与小城镇的协调发展。    如何协调发展？首先是坚持和完善市场机制，不能象

4、过去那样完全依靠行政手段，而是要尊重市场经济发展的规律，宜大则大，能大则大，宜小则小；其次，要体现出中国社会主义市场经济特色，在尊重市场经济自然发展基础上，采用政策手段对大中小城市规模进行适度调控，一个地区应有大城市、中心骨干城市、小城市、小城镇。对于骨干城市奇缺的西部地区，应有目的地通过一些倾斜政策，培育一些骨干城市。小城镇的发展是以大中城市为依托的，没有区域中心城市的辐射带动，小城镇很难发展得好。现在的珠三角、长三角地区小城镇星罗棋布，就是以大中城市为依托，否则，它们是发展不起来的。    同时，小城镇的发展也特别要强调规模效益。我国有2万多个小城镇，但规模都

5、不大，效益不如大中城市，也不如设市小城市。小城市的发展成本要低于小城镇，效益要好于小城镇。    问：工业化、城市化、信息化是构建一个国家现代化的三根支柱，而我国目前的城市化水平明显低于工业化水平，加快城市化步伐已成为里论界、学术界及实际工作部门的共识，请您谈谈如何加快我国的城市化步伐？    答：中国城市化水平目前是40%，比世界平均城市化水平（50%）低，工业化水平也落后于世界的平均水平。造成这种情况的原因有两个方面，一是历史原因，建国后改革开放前，是“逆城市化”发展。在1958年底前我国的城镇发展是合理的，58年后“大跃进”，“

6、人民公社”运动，大量农村人口涌入城镇，再加上三年自然灾害，因此60年代进行了整顿，之后，城镇发展停滞不前，出现逆城镇化。数据显示，1960年底我国城市化水平为19.6%，而1977年底为17.9%，近20年时间里，不仅没有提升，反而降了。另一方面原因，在20年中，虽然是在计划经济的条件下，我国工业化却取得了巨大的进展。改革开放后，中国工业化步伐加快，相应的农村人口转移加快，但由于户籍管理的滞后等原因，使得农村人口向城市转移的速度仍然慢于工业化的速度。    如何加快城市化进程？城市化是工业化的产物，又是工业化发展的平台。城市是先进文化的载体，也是先进生产力的基地，

7、加城市化进程不容置疑。首先要加快城镇二、三产业的发展步伐，创造更多的“饭碗”，加大城镇就业力度，开发人力资源。现在很多人对农民进城很犹豫，害怕夺城里人的饭碗。我们要辩证地分析这个问题，一方面，城市里富余劳动力存在，失业人口存在，但与此同时城里也有很多工作岗位，城里人不愿意干或干不好，所以农村劳动力来，能找到相应的岗位；另一方面人口增加和创造新的就业岗位的关系是相辅相成的，人多了，衣食住行需求增加，相应的服务岗位需求也增加了。    其次，要调整、完善农民进城的政策。今年元月5日，国务院发布了农民进城的有关规定，这些规定对加快城市化进程是很有利的。 

8、60;  第三，在行政体制上要进行改革。城市化发展要以市镇作为载体，设市设镇不等于城市化，但城市化发展必然要求增设新的城市，新的城市又会进一步促进城市化的发展。这是社会发展的客观规律要求，西方工业化国家在城市化快速发展阶段都大量地增设新的城市，如，英国十八世纪中叶初级城市化阶段只有几十个市，到二十世纪初期基本实现城市化时增加到300多个市；美国二十世纪初期市镇数量只有五千多个，到五十年代突破一万个，到九十年代达到一万九千多个；日本在明治维新刚建立市制时，全国只设9个市，二十世纪五十年代增加到二百多个，到八十年代城市化水平达到70%时全国设市城市增加到600多个。中国目前只有656个城

9、市，远远不够。    第四，要因地制宜，实施区域城市化政策。中国东中西部地区发展不平衡，同一地区内部各省发展也不平衡，特别是西部地区地广人稀，更应注重“点”，而不是“面”，更要依托城市和小城镇进行发展。这样才能降低发展成本而提高发展效益。就全国而言，各省区都要从本省区实际情况出发，实行区域性城镇发展战略。    问：目前对县改市和县改区有不同看法，你如何评价这个问题？    答：这两个问题是当前和今后一个时期城市行政区划体制改革调整的两个主要问题，县改市好不好实质是设市模式问题，县改区利弊如何关键取决于改

10、得是否合理。    传统的设市模式是切块设市，国外是这种模式，我国改革开放前也主要是这种模式，改革开放以后逐步变成整县改市模式。两种设市模式各有利弊，切块设市模式的城市化程度高，更能体现市的本质特征。但切块设市一般有两个突出问题，一是增加一套县级建制，如果过去二十年我国都是切块设市，那就要多出400多个县级建制，多出一大笔财政支出；二是市县矛盾很大，块切大了，县里发展困难，块切小了市里没有发展的空间。而整个县改市正好解决了这两个问题，既不增加机构，又没有市县矛盾，而且有利于统筹城乡协调发展。所以两种设市模式有利有弊，利弊比较，整县改市利大于弊。当然，中国国情复杂，

11、区域经济发展水平极不平衡，无论是单一的切块设市还是单一的整县改市模式都不能适应需要，而应因地制宜、多模式并存。    至于大中城市郊县改区，不能一概而论，有的确实应该改，也有的确实是可改可不改。县改区从根上说是切块设市模式造成的，特别是那些市县同城、县包围市的地方，县改区是有必要的，因为这些地方市县矛盾非常突出，重复建设、浪费资源的问题日益突出，不改不利于发展。一些大中城市的主要领导同志，包括省、自治区、直辖市的主要领导同志之所以赞成大中城市郊县改区，因为他们在一线工作，对市县矛盾体会最深。    对县改市和县改区的认识和评价关键是要

12、把概念问题和体制问题区别开来，体制变革带来的经济社会效益远远大于概念误差造成的负面影响。当然，无论县改市还是县改区，都有个“度”的问题，根本要求是科学合理。    问：我国城市化进程中出现了“拒城市化”、“反城市化”现象，你如何看待这个问题？    答：据我了解，所谓“拒城市化”是指城市近郊农民不愿“农转非”。这个现象出现的原因是多方面的，首先是城乡政策不平衡；其次，土地政策规定农村土地为集体所有，农民可以出租，经营可获收益，而城市土地是国有的，因此有的村委会不愿变为居委会，就是由于转制之后，土地国有；再次，农民对进城有后顾之忧，城里

13、人有失业保险、养老保险、最低生活保障，农民进城失去土地后，一旦失业的话则无生活来源，所以很多人采取“候鸟式”的奔袭，农忙时回家种地，农闲时进城打工；还有客观上原因，中国人口过多，吸呐有一个过程。    问：在印度特大城市孟买，有300万贫民，住在塑料棚里，没有起码的卫生设施，强烈的贫富差距，成为城市犯罪的根源，如何避免“孟买”现象？    答：一些大城市、特大城市，与中小城市相比，投资回报率，就业机会多，生活质量高，故农村人口首选目标为大城市、特大城市，这样比较容易产生盲目性，进一步加剧大中城市失业的问题。一些西方国家这个问题非常严重

14、，而我国目前还不很突出，这主要得益于一些相关的调控政策，有的政策虽然是不尽合理的，但有利于避免农民和小城镇人口向特大城市、大城市拥挤；其次，政府采取了疏导政策，劳动部门在春节过后公布各地的劳务需求情况，进行引导，各地有组织的进行了劳务输出；再次，我国有较好的城市社会救助制度，原为收容遣送，现为自愿救助，城市生活有保障；值得一提的是，中国基层的社区组织，是世界上最为完善的基层组织，在非典中，这一点体现得尤为突出，社区组织既管理，又提供服务。所以我国即使加大城市化步伐，也不会出现贫民窟等现象。    问：城镇化与城市化两个概念有没有本质区别？    答：理论界这两种说法都有，我认为，二者并无本质区别。 就我个人而言更倾向于用城市化，因为这有利于提高城镇发展的质量和水平。实际上，我国有关法律早已明文规定，我国“城市”包括“市”和“镇”。