重庆地票制度对宅基地退出机制改革的启示.docx

1、重庆地票制度对宅基地退出机制改革的启示11钟菲E孙芬章明3（1.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆400020；2. 重庆市土地利用与遥感监测工程技术研究中心，重庆400020；重庆欣荣土地房屋勘测技术研究所，重庆400020）摘要现行农村宅基地制度已经不适应当常城镇化进程和统筹城乡发展的要求。由于宅基地退出机制的不完善，导致农村居民点面积不戒反增、宅&地大量闲置等一系列问题。重庆市地票制度对宅基地制度改革进行了童要探索，实现了闲置、废弃宅基地的有候退出，探索了市场化的宅基地退出补偿定价、收益分配机钢，对宅基地退出机制改收稿日期2015-10-21作者简介）钟菲（I985-）,女，侗

2、族，湖南靖州人，硕士研究生，工程师，研究方向：土地利用规划和土地管理，-32-革具有童要借鉴意义。关键词宅基地退出；机制改革；地票制度中图分类号JF321.1文献标识码A1引言我国现行宅基地制度起源于计划经济时代，制度设计的定位在于其保障功能，即保证农民的居住权。随着社会主义市场经济的日益成熟，宅基地的资产功能却没有得到足够显现。现行宅基地制度逐步显现出与市场化、城乡一体化发展的不相适应，成为统筹城乡发展的制度性障碍。宅基地制度改革成为当前农村土地改革的热点和难点。2015年，关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见明确.在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破

3、、农民利益不受损三条底线下，开展改革试点。宅基地退出机制是盘活农村存址建设用地、显化宅基地价值、促进城乡统一土地市场建设的基础和前提。由于当前宅基地退出机制的不完答，导致城市化快速推进下农村居民点面积不减反增、农村宅基地大量闲置等一系列问题，宅基地退出机制改革势在必行。2008年，重庆市第三届人民政府第22次常务会议通过重庆农村土地交易所管理暂行办法，首创了地票制度。截至2014年，重庆累计成交地票约1.013万hm2,交易金额300多亿元。地票改革实践6年来，盘活了农村闲置建设用地，缓解了城镇建设用地紧张局面，优化了城乡建设用地布局，对重庆市统筹城乡发展起到了巨大的推动作用，为城乡统筹发展改

4、革和农村土地管理创新提供了实践经验。笔者认为重庆地票制度对宅基地制度改革进行了重要探索，建立了以激励机制为核心的宅基地退出机制，为农村宅基地权利发展提供了重要参考。本研究旨在结合重庆地票制度在宅基地制度方面的改革创新.发现其对宅基地退出机制改革的借鉴经验，提出宅基地退出机制改革建议。2重庆地票交易制度概述地票制度是重庆市统.筹城乡土地管理制度改革，建立城乡统一建设用地市场的重要实践探索。是指在农民、农村集体经济组织及其他土地权利人自愿的前提下，将闲置、废弃的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地复垦为耕地。在保障当地农村发展空间后，通过重庆农

5、村土地交易所公开交易形成可用于全市规划建设范围内的建设用地指标。依据指标购买方申请，国土部门征收、“招拍挂”出让其意向地块。地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节。第一，申请复垦。具有稳定住所以及稳定生活来源的农民，在经过农村集体经济组织同意，可以申请将自己闲置的宅基地及附属用地复垦为耕地。第二，复垦验收。复垦后的耕地经区县国土资源行政主管部门验收合格后,在留足农村发展空间的基础上，政府作为农村集体经济组织或农民的代理将剩余指标打包上市交易，第三，指标交易。指标在重庆农村土地交易所公开交易，具有独立民事能力的自然人、法人或其他组织均可参与竞买。第四，落地使用。购得地票的持票人选择符

6、合土地利用总体烧划、城乡总体规划的待开发土地，凭地票申请办理农用地转用手续后，由国土部门根据用地性质通过招标、拍卖、挂牌等方式出让城市建设用地使用权。3重庆地票制度在宅基地制度上的改革创新3.1搭建有效的宅基地退出渠道按照现行有关法律、政策规定，农村宅基地使用权仅能由本集体经济组织成员享有，禁止向外流转。宅基地缺乏市场化的流转、退出机制，使得部分已在城镇实现稳定就业的农民找不到合法的途径将自己拥有的宅基地退出，导致农村宅基地面积只增不减的无序局面。地票制度适应了城镇化背景下人口流动的趋势，农民可自愿选择将闲置、废弃的宅基地复垦获得财产收益，宅基地空间流动性和资产性得以激活。相较于政府主导的宅基

7、地退出模式，由本人自愿申请更有利于体现农民的主体地位和保护农民合法权益。同时，重庆农村土地交易所管理哲行办法规定：农村宅基地及其附属设施用地复垦后，该农村家庭不得另行申请农村宅基地及其附属设施用地。从源头防范、控制宅基地退出后新的无序增长。3.2建立市场化的宅基地退出补偿机制在宅基地实行福利性分配和无偿、无限期占用的巨大利益驱动下，如果宅基地退出不能增加农民的财产性收入，那么农民就不会自愿退出宅基地。因此，无偿退出宅基地较难实现。地票制度实行政府管制与市场定价相结合的宅基地退出补偿机制，增加了农民财产性收入。在地票价款的分配上，宅基地及其附属设施用地按照地票公开交易成交价格扣除复垦成本及相关费

8、用后余款的85%和15%分配给农民与农村集体经济组织，并且对农民和集体经济组织做出了分别不低于】44万元/hn?和25.5万元/hm?的保底规定。这样既避免了市场波动带来的补偿标准差异过大，保障了农民的基本收益；又借助市场机制，最大程度地增加农民收益。在补偿方式上，采用地票价款直拨的方式在规定时间内发放到农民与农村集体经济组织，避免了层层截留和延迟发放的风险。3.3完善宅基地使用权权能在现行农村土地产权制度中，宅基地所有权归农村集体所有，农民长期拥有宅基地使用权。宅基地使用权属于用益物权.权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利，但不具有完全的收益和处分权利，权能具有限制性。因此，在宅基地退

9、出过程中，基于收益、处分权的宅基地资产价值部分丧失。地票制度探索契合农村土地产权“还权赋能”的改革要求，坚持土地公有制的同时，强化宅基地收益和处分等权利。通过“还权赋能”，把集体经济组织的所有权和农民的使用权变为永久性物权，赋予农民充分的宅基地使用权，使其能流转、交易。同时，地票价格为宅基地流转收益分配、转户退地补偿标淮提供了重要参考，并成为宅基地抵押贷款评估参照体系，让宅基地真正具备了银行认可的抵押融资能力，显化了宅基地资产价值。3.4增强宅基地流通性宅基地是农村重要的生产和资产要素。受土地资源位置固定性特征的约束和集体土地使用权权利主体特定的限制，宅基地无法实现真正实物上的跨区域、跨城乡流

10、转。地票制度在城乡增减挂钩制度上进行拓展，不局限于项目区范围内的农村建设用地与城市建设用地指标置换，真正实现了农村建设用地大范围、远距离的城乡建设用地增减挂钩，地票成为集体建设用地流转的有效载体，增强了宅基地的流通性。通过地票交易，农村节约的用地指标流向城市，城市资金流向农村，使固化的宅基地转化为可以流动的资本，畅通了城乡之间要素双向流动的通道，带动了农村土地市场的发育，促进了城乡建设用地市场的有序对接，有利于城乡统一建设用地市场的建设。4宅基地退出机制改革建议借鉴重庆地票制度的实践经验，宅基地退出机制改革的基本思路是建立和完善促进农户主动退出宅基地的有效机制，即宅基地退出的“引导一激励一压力

11、”机制。引导机制是通过政府宣传，结合新农村建设、宅基地整理等项目引导农户主动退出；激励机制是通过合理的补偿与保障制度激励农户主动退出；压力机制是针对违规占有宅基地现象进行约束，促使农户主动退出。通过三种机制的协同作用.推动宅基地的有序退出。4.1有序引导宅基地退出宅基地退出严格遵守自愿申请、主动退出的原则，不百目追求退出规模和速度，不强行推进。通过采取有效措施，有序引导。一是加强政策宣传，搭建畅通有效的退出申请渠道。让有宅基地退出需求的农民能够及时了解政策和提出申请。二是结合新农村建设，编制村镇规划。结合实地经济社会发展程度及人口流动趋势，合理确定宅基地数fit、布局和用地规模；因地制宜规划中

12、心村建设，完善中心村配套基础设施，让农民主动地退出原来宅基地而到中心村集中建房。三是依托“整村推进”、“高山移民”等土地整治1：程，引导宅基地通过整理复垠方式退出。4.2舍理确定宅基地退出补偿标准农民作为理性经济人，只有当能够获得补偿且补偿标准符合其预期时才会考虑退出宅基地。因此，建立宅基地退出补偿制度是必然的，改革的关键是确定补偿标准。现有宅基地退出补偿主要是土地征收补偿，补偿标准较低。地票制度在一定程度上实现了宅基地退出的市场化定价补偿机制，但是对于补偿价格仍存在较多争议，宅基地定价缺乏规范化的依据。实现宅基地市场化定价需建立在做好农村建设用地定级估价的基础上。在当前宅基地定级估价基本还是

13、空白的情况下，合理的补偿标准应当是基于宅基地的住房保障功能，既认地又认房，包括房屋补偿和宅基地补偿两部分。其中，房屋补偿标准可参照征地补偿标准中对房屋的补偿标准确定；宅基地补偿标准按照当地城镇建设用地基准地价均价确定。这样就避免了市场化定价带来的同地不同价的矛盾，实现了同地同价目标。4.3合理分配宅基地退出收益宅基地退出收益如何在农民、农村集体经济组织和政府之间分配，涉及到相关利益主体的切身利益。只有建立起保障农民、集体、政府三方利益的收益分配制度，才能有效推动宅基地的退出。农民作为宅基地的实际使用权人，应该获得宅基地退出补偿的主要部分；集体经济组织作为土地所有权人，应强化其所有权人地位，获得

14、宅基地退出补偿的一部分；政府作为宅基地退出的组织者和配合者，也应在收益分配中有所体现。农民和集体经济组织的分配可以参照目前重庆地票价款分配比例85:15来确定。政府的收益则体现在退出宅基地指标置换城镇建设用地时产生的溢价，统筹用于宅基地退出农民可持续生计安排。当置换的城镇建设用地属于本县级行政辖区时，政府获得土地出让收入；当置换的城镇建设用地不属于（下转P58）-33-能提高棉株的光合能力，促进叶片生产和光合产物的积累和转运，提高子棉和皮棉的产母；此外钾素还能调节棉铃内源激素系统，提高棉株生殖器官的含钾粮，使棉铃增大、铃重提高和纤维品质改善。有研究表明，杂交棉因杂种优势，干物质生产速度快，养分

15、吸收强度大，同时应增加花期施肥址:也有研究显示，提高棉花氮肥的追肥比例.诃提高棉花后期的叶面积、大铃数和叶绿素含量，增加皮棉产量。本研究杂交棉品种鄂杂棉30的生长和养分吸收白开花后进入快速增加阶段，初花到初紫这个阶段，是其生长和养分吸收最为旺盛的时期，初花以后是其干物质和养分的主要累积期，因此，要充分发挥该杂交棉的产依潜力，应提高开花后的肥料供应比重，充分保障其后期的养分供应。棉花为喜钾作物，其对氮素和钾素的吸收比例较高，但不同品种吸收比例有一定差异。吴金桂等研究表明，棉花N'PQ”K那的吸收比例为1:0.21:1,孙克刚等研究显示，棉花N'PQs、LO的吸收比例为1：0.7：

16、0.8,本研究中杂交棉鄂杂棉30对N、P20s、KQ的吸收比例为1:0.2:0.8c4结论杂交棉鄂杂棉30自开花后进入快速生长阶段.从初花到初絮这个阶段，是其生长和养分吸收最为旺盛的时期；从累积成来看，初花到盛絮期是其干物质和养分的主要累积期.该期干物质和氮、确、钾累积量占总累积做的比重分别高达90.3%、(上接P33)本县级行政辖区时，城镇建设用地的出让收入应按一定标准分配给提供置换指标的县级人民政府°4.4严格规范宅基地管理严格规范宅基地管理是保障宅基地合法占有、退出以及农民合法权益的基础。首先，明晰宅基地权属是宅基地退出的前提。进一步加快农村宅基地的确权发证工作，对于一户多宅”

17、和“超标准占地”现象明确珊权处理规定。第二，对于-户多宅、超标超占的宅基地实行有偿使用制度°其中对于通过继承等合法取得的一户多宅，对超标宅基地面积收取使用费，即拥有宅基地面积越大.激纳的使用费越高；对于超标超占、非法取得一户多宅的，除收取宅基地使用贸外，还应进行相应的处罚。第三，加强宅基地申请市批管理，严格控制宅基地申清条件和标准.严格限制违法用地。5结论地票制度是农村上地管理制度改革的重要探索，其在宅基地退出、补偿、收益分配等方面做了有益尝试，对促进农村建设用地节约集约利用，推动宅基地骨理制度改革具有实践示范作用。基于地票制度在宅基地管理制度上的改革创新经验，提出建立和完善“引导激

18、励压力”三大机制的宅基地退出一5886.3%,89.7%,86.7%；苗期特别是移栽前是其需肥敏感期；该杂交棉在各生育阶段对N、P、K的吸收比例相对稳定，基本保持在1：0.1：0.6；在当前栽培模式下，本棉花品种对肥料氢、璘、钾的利用率分别为19.1%、14.9%、20.8%。，考文献1王平，陈新平，田长彦，等.不同水氟管理对怖花产量？品质及养分平衡的影响J.中国农业科学.2005.38(4):761-769.2李银水，咎剑李小坤，等.湖北省棉花氮肥效应研究JJ.湖北农业科学,2010,49():52-55.3哭翠平.丑海燕.郭宗民.棉花氮磷钾化肥配施的效果及适宜用量试验工.山东农业科学.2007(1):79-80.李馄水，斡剑奴.李小坤，等.湖北省棉花确肥效应及推荐用量研究J.土填,2010,42(2)：200-206.5李燕敏，赵海祯，解红娥，等.早跑棉田施用钾肥效应J.棉花学报,1997,9(1):47-51.6马宗斌.李伶俐.朱伟，等.旌钾对不同基因型棉花光合特性及产M和品质的影响J.植物营养与肥料学报,2007,13(6):1129-1134.7刘燕，王进友，张祥，等.钾菅养对高品质棉不同部位棉怜发布及内深激素影响的研究.棉花学报,2006.18(4):209-212.8朱志伟，刘松涛，育雯梅，等.杂交棉氧磷押吸收分配特点的研究J