新常态下财政改革如何支持经济发展中

1、新常态下财政改革如何支持经济发展（中）温来成 中央财经大学公共管理中心主任 / 教授二、新常态经济运行下的财政改革与发展面临的挑战我们以经济新常态为背景， 来看一下这一种经济新常态运行环境的变化， 对国家财政的改革与发展带来了哪些挑战。 我们认识这些挑战， 也是为今后我们国家各项财政改革和发展措施的出台， 要能够有一个充分的思想准备， 充分的理论准备。 这些挑战可能体现在很多方面，我们下面主要从收入、支出和财政的宏观管理这样一些方面来做一些归纳。（一）财政收入告别超常规增长，进入中低速增长时期，国家财政平衡压力增大我们现有的财政基础是在过去长达10 多年，两位数增长的基础上形成的。那么随着现在

2、经济的下行， 财政增长速度的放慢， 过去已经抬高了的财政支出基数， 那么我们如何在新的形势下能够保持平衡？比方说，我们2015 年全国财政收入总收入总的这个口径，也就是增长7%。那么收入只增长了7%，我们各级政府所面临的经济发展、社会发展的支出责任并没有降低。在这样一种情况下，财政收支平衡的难度就大大提高了，这是第一个。（二）压缩公共管理支出，降低公共管理成本压力增大在财政收入增长速度放慢， 支出压缩比较困难的情况下， 我们要压缩公共管理支出， 降低公共管理成本的压力， 也就比较大了。 那么我们知道公共管理支出， 像行政管理费用，它是政府履行职责的必要条件。 那同时和经济发展支出， 和民生支出

3、， 和直接用于改善人民生活的支出， 它是一个彼此消长的关系。 也就是说收入一定的条件下， 你用于行政管理经费等公共管理支出增加， 相对而言就要减少发展经济的支出， 减少科技教育文化等民生支出。 那么在经济新常态下， 我们为了保持经济的增长， 为了继续改善民生， 使人民从经济发展中得到更多的实惠。 在这样一种情况下， 我们就需要进一步地压缩公共管理的支出， 降低公共管理的成本， 使我们有更多的资源用于发展经济，用于改善民生。在这个方面来讲， 我们的压力还是比较大的。那么从改革以后， 开放以来的情况看， 我们推动了多轮的的行政管理体制改革， 大幅度地压缩了行政机构和行政人员。 从这一点上来讲， 改

4、革的效果还是明显的。 但是在另外一个方面， 从国家财政用于行政管理支出的费用上来讲， 这种下降还不是很明显。 或者说目前在我们财政支出的比例里面， 公共管理支出所占的份额还是比较高的。 然后在一个新的形势下，就要求采取措施，降低成本，节约资源。（三）就业压力增加，就业服务、低保、失业救济支出增加在经济新常态下就业压力将进一步增加， 就业服务、 低保、 失业救济等社会保障类的支出增加。 因为经济进入新常态以后， 那么一些经营管理不善的企业， 可能面临着破产倒闭的境地。 有一些行业面临着去产能、去库存的问题。 在这一种形势下，就业的压力就会进一步 地增加。从某种程度上来讲，就业问题是最大的民生，老

5、百姓有就业岗位，他就有收入，就 能够有相应的货币去购买生活所需要的各种资料，市场就有正常的需求。因此在经济新常态下， 要高度关注就业问题， 特别是在煤炭行业， 钢铁等行业大幅度地压缩产能的情况下，要做好职工的安置工作，防止形成大规模的失业现象。通过转岗培训，通过鼓励职工创业再就业， 使我们的就业市场能够保持相对稳定， 这是一个非常重要的方面。（四）老龄化加速形势下社会保障支出刚性压力增加在经济进入新常态下， 随着我们国家老龄化形势的加剧， 政府财政社会保障支出的刚性、压力就会增加， 因为你收入减少了。 但是随着我们国家人口的老龄化， 用于社会保障的支出，不仅不能够减少， 反而还要增加。 这是我

6、们国家在现阶段， 就财政管理过程当中面临的一个巨大的难题。从我们现有的指标来看，比方说我们60 岁以上的人口，占社会总人口的比重已经到了15%左右，平均寿命在延长，这就给我们财政的一系列的支出带来了很大的压力。比如退休金、社会保障等支出，这是第四点。（五）环境保护支出压力增加在我们国家经济进入新常态， 财政收入下降的情况下， 我们要治理环境污染， 要给人民生活一个碧水蓝天的环境。 这样就面临着一个环保的需求和资金需要之间的缺口， 这个也会给各级财政带来比较大的压力。（六）社会矛盾凸现，维稳支出压力增加在经济进入新常态条件下， 各种社会矛盾肯定会进一步地加剧。 我们维护社会稳定的各项支出，也随之

7、需要增加。因为在经济繁荣时期， 经济高速度增长时期，许多矛盾都被这一种高速度的增长、 繁荣所掩盖。 而这一个高速度增长逐渐退去， 在它掩盖之下的各种社会矛盾逐渐就会显现， 这样就形成各种各样的社会的不稳定因素。 那么我们在财政管理过程当中，需要考虑到这一种财政支出的压力。（七）如何推行绩效预算，提高支出效益，满足社会公共需要就是说我们在财政收入增长速度下降， 而财政支出责任并没有多大减少的情况下。 那么所面临的一个难题，那就只能说努力去提高资金的使用效果，就是我们平常所讲的少花钱、多办事、办好事，来满足目前经济社会发展和管理的需要。从我们财政管理上来讲，就需要推行绩效预算， 加强对财政资金支出

8、绩效的考核， 不断地提高财政支出的效益， 来满足社会的需要。 目前我们国家已经进行了许多方面的探索， 财政部门已经制定了一些财政支出绩效评价的规章制度和一些基本的评价指标体系。 那这个还不够， 还需要进一步地推进这些方面的工作。（八）如何努力实现公共服务均等化，体现社会公平我们在经济新常态下， 还面临着一个如何努力实现公共服务的均等化， 体现社会的公平。虽然收入减少了， 但是我们所面临的解决区域之间， 解决城乡之间， 公共服务不均等的这个问题的责任，并没有减少。特别目前，我们国家仍然处在一个高速城镇化的历史时期。 在这样一种情况下， 大批的农民工进入城市以后， 如何来解决这些流动人口和原有城市

9、居民之间的这种矛盾。比方说，农民工子女入学的问题，农民工享受养老保险、 医疗保险等社会保障的问题， 农民工等流动人口群体， 享受当地公共卫生服务的问题。 那么从我们目前的情况来看， 这是在新型城镇化过程当中， 必须要解决的问题。 但是又面临着财政收入减收所带来的压力，需要在两者之间进行平衡。这是第八个方面。（九）如何规范财政投融资，划清政府财政与市场的边界就是我们现在在财政管理上出现的一些新的情况， 我们面临着如何规范财政投融资， 划清政府投资与市场的边界，也就是我们面临着一个转变职能的问题。因为经过30 多年我们国家经济高速度的发展， 我们已经有了一个比较好的经济发展环境， 社会主义市场经济

10、的秩序也已经初步建立。 那么在这样一种情况下， 我们怎么样来进一步地转变政府职能， 解决政府职能和市场的边界的问题， 也就是我们平常讲的所谓越位和缺位的问题。 这个在财政投资领域它是非常明显的。 首先， 尽管我们现在是世界第二大经济体， 我们人均国民生产总值已经达到八千美元左右， 也就是达到中等收入国家的下限。 但是我们和发达国家相比， 人均收入水平还比较低。 也就是说， 我们仍然是一个世界上最大的发展中国家。 那么在今后一个比较长的时间内发展经济， 把这个蛋糕做大仍然是我们国家首要的任务。 也就是说， 发展是硬道理。在这样一个过程当中，国家财政需要保持对经济发展的一定的投入，不能够太少。另外

11、一个方面， 咱们现在已经有了一个良好的基础， 我们国家已经有比较健全的国民经济体系。乡镇企业、 民营经济等非公有制经济，已经获得了比较快的发展。 那么我们政府对财政投资应该逐步转变到以弥补市场失灵为主的领域。 在竞争性领域， 国家财政应该逐步退出， 不与民争利， 重点解决市场失灵的问题。 也就是说财政的投资主要解决那些在一般情况下，企业和个人不愿意干，干不了， 但同时经济社会发展又需要的这样一些投资项目。 和整个社会形成一个互补的优势， 而不是一个与民争利的局面。 这也是我们在新经济常态下， 财政投资所需要解决的一个问题。（十）如何控制政府债务增长，防范债务危机我们面临着如何控制债务增长， 防

12、范债务危机的问题。 因为 2008 年金融危机爆发以后，我们为了应对突如其来的危机， 进行大规模的投资。 许多地方政府成立了大批的地方政府投融资平台， 开展融资直接债务， 进行地方的经济建设。 在我们有效地应对了这场危机的同时，也产生了不少的地方政府债务。那么根据财政部债务甄别的结果到 2014 年年底，我们地方政府的债务中，政府负有直接偿还责任的债务有15 万亿之多。从我们2016 年的情况来看，国家继续推行积极的财政政策，提高了财政赤字占GDP勺比例，适当地扩大了地方政府债券的发行， 这就意味着今后我们还是要有效地控制地方政府债务的增长， 要防范债务危机的出现， 就是我们前面所讲的， 我们

13、的底线是不能够出现系统性和区域性的这种危机。 这种情况在地方政府债务管理领域还是比较明显的。（十一）如何增设新税种，优化税制结构，开辟新税源在经济新常态下，我们还面临着如何增设新的税种，优化税制结构，开辟新的财源。也就是说我们的政府还是需要根据新的环境的变化， 要为政府履行公共管理职责储集相应的收入。 也就是说要面临着一个开辟新的财源的一个压力， 或者说一个任务。 在这些方面我们国家从目前现有的税种来看， 有一些税种还是有一定的潜力。 比方说， 我们国家目前实施的房产税，在经过改革以后，实行评估征税。那有可能将来成为我们国家地方政府的支柱财源，为城市的维护和建设提供稳定的收入。 还有像资源税，

14、 我们可以适当地扩大资源税开征的范围。一方面抑制资源开采、开发、利用过程中的浪费的现象。另外一个方面，也能够适当地增加政府财政收入，来应对在经济新常态下，由于经济整体下滑，财政收入增长速度放慢，甚至下降的这样一种情况。（十二）如何处理政府间财政关系，促进经济社会可稳定、协调、可持续发展我们在经济新的形势下， 面临着经济新常态， 我们还是要进一步地完善我们国家财政管理体制，解决好各级政府之间的关系，为经济和社会的发展创造良好的条件。也就是说，我们要通过调整中央和地方各级政府的事权， 履行各自的职责， 为经济和社会的发展创造良好 的条件。这是我们讲的第二个问题。 三、新常态下财政改革支持国家经济发

15、展的目标下面我们接着看第三个问题， 新常态下财政改革支持国家经济发展的目标。 那么也就是说在新的形势下， 我们需要通过一系列的财政改革， 来促进我们国家经济可持续发展。 那么 具体来讲，需要达到一个什么样的目标呢？我们可以从这么三个方面来看。（一）保持经济增长处于合理区间（6.5%左右）我们通过财政的改革， 包括对经济的投入， 最终要能够保持我们国家的经济增长率处在一个合理的区间。那么根据我们现在的测算，要能够实现2020 年达到小康社会的标准，经济增长率要能够平均达到年GDP曾长6.5%左右。因此我们各项财政改革的措施的推进，要有利于实现这样一个目标。虽然说我们要改变过去，以GDP英雄，追求

16、经济的高速度增长。 但是我们前面已经讲过了，我们国家目前仍然处在一个发展中国家的一个状态。也就是说，我们的经济发展水平和发达国家之间有比较大的差距。 特别是人均国民生产总值或者人均收入。 因此在相当长的一段时间内， 发展仍然是第一要务。 我们虽然不能够去追求过高的增长速度，不能唯GDP不能按照GDP英雄，但是我们还是要保持合理的必要的经济增长速度。在财政改革的过程当中， 无论是各项改革制度的设计， 财政政策的制定， 都要围绕着这样一 个目标来实施。我们的财政投资、 产业结构的调整等措施， 要能够促进经济的增长， 调动社会各个方面投资创业的积极性。 我们的各项税收政策，要能够实现合理负担， 规范

17、行政事业的收费，减轻企业的负担， 促进经济的增长。我们要继续推进科学技术的进步，鼓励企业增加投资，在这样一系列政策的推动之下， 使我们国家经济在今后一个比较长的时间里， 能够保持一个中速或者中高速增长的态势。也就是说，经济的平均的增长率，能够保持在6.5%左右，如期实现小康社会的宏伟目标， 为实现我们国家的经济社会发展战略， 实现中华民族的复兴的梦想，提供坚实的基础。这是第一点。（二）调整经济结构，促进产业升级，提高国家产业竞争力，实现可持续发展我们各项财政改革， 各项制度的实施，各项政策的制定， 要把调整产业结构，促进产业升级，提高国家产业竞争力，实现经济的可持续发展，作为一个重要的目标。也

18、就是说，在经济进入新常态以后，我们在某种程度上，要把经济调整的重点， 放在结构的调整上。 如何实现由粗放式经营向内涵式发展？由过去依靠人力、 物力、 财力的投入， 来促进经济增长转变到更多地依靠科学技术，依靠劳动生产率的提高，来增加效益。不仅要能够在一、二、三产业之间协调发展， 而且在各个产业内部都要不断地优化， 提高我们国家产业在国际上的竞 争力。比方说在农业内部， 种植业、 养殖业以及其他农副业产品生产之间的关系； 在工业内部，战略新兴式产业、 高科技产业和传统产业之间的这一种关系， 来推动我们国家产业结构能够不断地升级。 在服务业， 那么一些新的服务业业态， 比方说生产型服务业、 互联网

19、金融等等，这样一些新的服务业， 新的业态的出现， 它可以大大地提高服务业的竞争力， 能够为城乡居民提供更多的服务， 来改善人民生活。 在今后相当长的一个时间里， 我们都面临着一个产业结构的调整问题， 淘汰落后的产能， 减少对于资源的消耗和环境的破坏， 走可持续发展这个道路， 使我们国家的产品，在国际市场上有更高的声誉， 更多的市场份额。 能够转变其他国家消费者对中国产品的印象和看法，比方说我们要能够实现，由中国制造向中国创造转变，我们通过产业结构的调整， 提高我们国家产品的技术含量， 特别是拥有自主知识产权的这些产品，它的开发，它的发展，来提高我们国家产业的竞争力，改变我们在国内市场上，在国际分工企业中处于末端的这一种状况。 使我们国家的经济， 能够进入一个新的发展阶段， 这是第二点。（三）提高经济效益，增加城乡居民收入，缩小收入差距我们通过各项财政改革， 各项财政方针政策的落实， 要能够不断地提高国民经济的效益，增加城乡人民收入， 缩小收