高速公路管理体制

1、第二章 高速公路管理体制第一节 高速公路建设管理体制一、概述1高速公路建设管理体制的内涵 管理既然是一种社会活动，就必然有其赖以进行的物质基础和表现为一定的社会组织形式。也就是说，管理活动的开展、管理职能的行使，必须依托于一定的管理体制。因此，所谓管理体制就是管理活动中管理职能界定与管理权限划分的制度体系及其赖以进行的物质存在形式。 高速公路建设管理内容广泛、程序复杂，无论是管理职能界定、管理权限划分，还是物质基础的支撑，都有其自身的特殊性。作为国家经济管理体制的一部分，高速公路建设管理体制，必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分，而作为管理特定经济活动高速公路建设的一种制度体系，它

2、又有其特定的运行规律。因此，高速公路建设管理体制就是有关高速公路建设管理活动中的职能界定、权限划分的制度体系及其赖以进行的物质基础。 高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基础，其根本目标是通过科学有效的管理活动，确保高速公路建设顺利进行，以优质、快速的建设方式为社会提供完善的交通基础设施。与此同时，由于高速公路建设管理体制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力、物力和财力，因而在实现管理目标的前提下，尽可能降低管理成本开支，也是衡量管理体制的重要标志之一。2高速公路建设管理体制的构成要素 由高速公路建设管理体制概念界定的内涵不难看出，其基本构成要素可分为高速公路建设管理职能、管理机构、

3、管理人员、管理规则及运行机制等五种要素。这五种要素在管理体制的整体运作当中，地位不同，作用各异。其中高速公路建设管理机构和管理人员是管理活动得以展开的物质基础，表现为有形物质的存在，属于实体要素；而管理职能(业务分工、权限界定)、管理规则和运行机制则是表现为约束、规范人们行为和部门关系的制度体系，属于无形要素。 （1）高速公路建设管理职能 高速公路建设管理职能，除前述一般意义上所指的管理活动中的决策、计划、组织、协调和控制功能之外，如果从影响管理体制的关键因素上看，不同管理活动性质下，管理职能在不同管理主体间的配置，高速公路建设管理业务分工和管理权限界定，才是主要的方面。也就是说，管理职能配置

4、是管理体制得以确立的基本前提，有什么样的业务分工、权限划分，就有什么样性质的管理体制。高速公路建设管理职能中，有些属于行政管理方面，有些属于经营管理方面。行政管理职能既要在中央与省级政府间划分权限，还要在同级政府的不同工作部门(如计划、交通部门等)间界定权力范围；而经营管理职能同样要在高速公路施工企业等市场主体的不同职能部门下进行分配。由此可见，高速公路建设管理职能(配置)作为管理体制构成要素中的一种无形要素，居于非常重要的地位，起着比较特殊的作用。 （2）高速公路建设管理机构 高速公路建设管理机构，一方面是指从事高速公路建设过程中不同阶段管理工作的单位，另一方面还指各管理单位内部具体从事某一

5、专业管理工作的部门。高速公路建设管理机构设置要依据管理职能配置来进行，机构的组织形式一般是以“直线职能制”为主，既适应高速公路建设管理专业分工多之特点，又满足分级指挥与组织的“管理幅度”原则要求，有利于提高管理工作效率。当然，就高速公路建设中施工企业组建项目经理部的情况看，其组织形式比较多样化。工程规模小、施工范围有限的情况下，有的企业就采取“直线制”的管理机构组织形式来管理施工生产过程，以强化现场指挥的直接有效性，提高工作效率。而如果工程规模很大，施工专业技术性要求较高，则采取“矩阵式”或“事业部制”管理机构组织形式。以专业分工负责，提高管理及生产效率；以部门之间的有机协调，实现整个企业或项

6、目管理的科学化、高效率。 （3）高速公路建设管理人员 高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员。人是生产力中最具能动性的要素，也是高速公路建设管理体制中最活跃的因素，是管理体制得以运转的“动力源泉”。因此，高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构，往往直接决定着管理工作的效率和水平。在高速公路建设管理中，既有专业技术性很强的技术、经济业务，也有一般事务性工作，同时作为一种社会经济活动的组织形态，必然还要有一定的组织、协调和指挥工作，因而高速公路建设管理人员一般可分为各类、各级管理机构的领导干部、专业技术人员和一般工作人员。 高速公路建设管理人员配备

7、的数量与专业结构，以及管理人员本身的素质，是影响管理工作效率与水平的关键因素。各级管理机构的领导干部人数，要根据管理范围，按精简、统一、效能的原则具体确定；专业技术人员数量，则要根据不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求，按“定岗定员、专业匹配”原则合理配备；一般管理工作人员，则要根据工作量大小按“一专多能”原则恰当安排。 （4）高速公路建设管理规则 高速公路建设管理规则，是保证高速公路建设管理工作走向程序化、规范化、法制化和科学化的基本条件。高速公路建设管理的内容及其具体职能，既有行政管理方面的，又有经营管理方面的。前者是政府管理社会公共事务的权力与责任在高速公路建设过程中的具体表现

8、；后者则是企业从事高速公路建设施工过程中力求提高质量、降低成本、按期交工的经营组织活动。高速公路建设管理工作的复杂性，决定了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系。一般来讲，高速公路建设管理规则可分为四个方面内容：一是有关法律、法规和规章；二是有关政策规定；三是交通行业或高速公路建设的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定的工作章程或作业制度等。 （5）高速公路建设管理体制的运行机制 高速公路建设管理体制的运行机制，是指高速公路建设管理体制实体要素之间交换物质、能量和信息的表现以及彼此作用的方式与规律。由于高速公路建设管理机构分层级、专业分类别的多样性，管理机构性质差异、管理人员数量与结

9、构不同，形成了不同的管理主体，其彼此作用的方式与规律也表现为多个方面。归纳起来看，高速公路建设管理体制的运行机制主要有竞争择优、合同约束、目标激励、质量监督、协调指挥和系统反馈等六种机制。 竞争择优主要指通过招标或其它方式选择设计、施工、监理单位，或在配备管理人员时通过综合考核方式挑选优秀管理人员从事相应的管理工作。更广泛地讲，当今高速公路建设过程中，几乎每个环节、每个方面的多种主体间，都不同程度地存在着竞争关系。因此，竞争机制是高速公路建设管理运行机制中极为重要的内容。 合同约束机制主要是指高速公路施工管理过程中，业主与承包人、业主与监理单位之间的经济关系都要通过签订合同的方式，明确双方的权

10、、责、利；同时在征地拆迁、建筑材料供应等方面也大量采用了合同方式来规范供求双方的责任与义务。合同约束机制对签订合同的双方来讲，作用是双向的。 目标激励机制是指在高速公路建设管理中，通过制定工作目标，明确奖惩办法，根据各类管理主体(管理部门或人员)实际工作业绩，通过奖惩或其它激励方式，刺激管理主体的积极性，推动管理效率的提高。 质量监督机制是指高速公路建设过程中政府主管部门、工程质量监理单位及施工企业对工程质量的检查、检测，并及时纠正质量差错的行为关系。此外，对高速公路建设管理具体工作(如项目决策论证、建设组织等)质量本身的监督，从更广泛的意义上来讲，也是高速公路建设管理监督机制作用的重要内容之

11、一。 协调指挥是指高速公路建设过程中，上一级管理主体根据管理职权幅度对其下属的多个管理主体间的管理行为进行调节，使之按照规定的管理组织方案运作，逐步实现预定的管理目标。高速公路建设管理协调机制既表现为各职能部门间的相互支持关系，也表现为上下级机构间的权责落实、政令畅通、运转有序；既表现为管理要素间的有机结合，也表现为体制对其外部社会、经济环境的自适应功能。 高速公路建设管理的系统反馈机制是基于高速公路建设管理工作的系统性而必然要求的运作机制。反馈就是把高速公路建设管理过程中，管理工作的质量、效果信息返送给管理行为主体，以增强(正反馈)或减弱(负反馈)管理行为“输入信息”效应的过程或作用方式。反

12、馈机制的建立有赖于管理工作的信息化程度，有赖于高速公路建设管理行为主体对管理信息的反应灵敏性。二、高速公路建设管理机构设置和类型划分 高速公路建设是一个复杂的技术经济和社会协作过程，需要一定的管理体制来保证其从立项论证、方案设计、施工生产到竣工验收和项目后评价整个活动过程的有序展开。正如本章第一节所述，管理职能的界定、管理权限的划分是体制存在和运转的前提，当然也是管理机构设置的前提。而不同的管理职能需要由对应的管理主体高速公路管理机构来行使，因此，高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置。1高速公路建设管理机构设置 （1）高速公路建设的政府管理机构 高速公路是经济、社会发展的重要

13、基础设施，具有服务对象的公共性、服务效益的社会性，一般需要政府作为社会公共利益的代表者来进行筹划、组织建设和管理。换言之，高速公路建设管理是当代社会各国、各级政府管理公共事务的重要内容之一。就我国各级政府机构从事高速公路建设行政管理的职能来看，主要是中央和省一级政府中有关职能部门对高速公路建设进行立项审查、方案审批、建设监督、资金调配等，其机构设置的基本框架如图21所示。 就现阶段我国高速公路建设管理过程来看，上述机构体系中，主要管理机构是交通部门(交通部、交通厅)和计划部门(国家计委和省计委)。当某些高速公路建设项目涉及财政、环保、文物等相关业务时，才报请这些部门审批。如利用世界银行等国际金

14、融组织的贷款，资金就需由财政部统一借贷和管理；高速公路建设涉及到文物拆迁、保护等问题，则需得到国家或省级文物局的批准同意；而高速公路建设前期工作中，有关环境影响评价的内容、要求及文件审批，则必须征得国家或省级环保局的同意。 交通厅作为省级人民政府的交通行政主管部门，主要负责组织高速公路项目前期工作、项目设计和建设过程的具体协调及监督工作。当高速公路项目的预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工图设计等工作完成后，省交通厅要及时会同省计委向国家交通部和发展计划委员会上报技术文件，申请组织专家论证，尽快争取得到审批。国家发展计划委员会一般委托其直属的中国国际工程咨询公司，交通部一般委托其直属的公路

15、规划设计院，组织专家来完成相应的技术审查、论证工作。得到专家组的肯定结论，政府主管部门才下达有关批准文件。高速公路项目的建设开工，同样也要得到国家计委或交通部的批准命令，方可进入具体的建设过程。而交工验收和建设项目后评价一般由省交通厅会同省级政府的有关部门，或组织有关单位来完成；竣工验收则要申请项目初步设计的审批部门来组织。 （2）高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构 我国高速公路建设过程中的具体组织与管理工作，是以省级地方政府为主进行的。由于高速公路建设涉及地方政府中的交通、土地管理、农业、水利、环保、电力、铁道及银行等部门，涉及到公路途经地区的地、县、乡甚至村的各级利益主体，如果

16、仅靠交通部门去完成建设与管理工作，显然其首先就无法协调高速公路建设必然涉及的省级各部门或地市等政府的工作目标或利益调整。譬如土地征用、折迁安置、建筑材料开掘使用、工程建设临时用电、用地等，必须有省政府的有力协调和指挥调度，必须有地方各级政府的大力支持与配合。也就是说高速公路建设环境保障必须要靠政府行为，甚至要在此基础上发展为一种社会行为，要举全省社会各界之力，共同支持和确保高速公路建设顺利展开。因此，现阶段我国高速公路建设中省级政府的组织与管理机构，大都是成立以省政府主管领导为首的建设指挥部或领导小组，统一领导和协调高速公路建设中的环境保障乃至具体的生产指挥及组织过程，其管理机构的基本组成模式

17、如图22和图2-3所示。 在模式(1)中，省高速公路建设指挥部的总指挥长一般由主管交通工作的副省长担任，指挥部成员则由高速公路建设涉及的交通、土地、水利、农业、电力、铁道、文物、环保和省军区等单位的主要负责人组成，共同领导和协调高速公路建设中的有关征地拆迁、环境保障等工作，具体事宜一般由指挥部办公室来实施和完成。高速公路建设指挥部办公室，一般设在省交通厅或其下属的专门从事高速公路建设过程具体管理工作的高速公路建设管理局。实际上这种指挥部办公室也是代表业主省交通厅负责建设管理的一线组织机构，全权负责省指挥部有关指令的落实工作，并代表业主对施工过程中的有关问题予以协调解决。指挥部办公室主任一般由省

18、交通厅的主管领导兼任，其主要业务部门是具体行使高速公路建设管理某一方面职能的处(室)，如计划、财务、工程技术等部门。 在这一模式中，对应于省高速公路建设指挥部，沿线地方政府一般也设立相应的地(市)、县(市)指挥部，配合高速公路建设单位搞好征地拆迁和建设环境保障。地方指挥部受省指挥部的领导，具体业务接受省指挥部办公室的指导。 在模式()中，省高速公路建设领导小组一般由主管交通的副省长担任组长，主要成员包括高速公路建设有关的省级经济管理部门的主管厅(局)长。在领导小组下，再以省交通厅为主组织设立高速公路建设指挥部，行使项目业主之具体建设管理职责，其职能部门设置与模式(1)基本一致。而高速公路沿线的

19、地方政府一般也应与省领导小组同时成立相应的区域领导小组，具体负责辖区内与高速公路建设有关的征地折迁和建设环境保障事宜。地方各级领导小组要接受省级领导小组的领导，接受省指挥部的业务指导，同时要全力支持当地指挥部的工作，保障高速公路建设的顺利进行。 （3）高速公路建设项目具体组织实施的管理机构 高速公路建设项目前期工作完成并经过政府主管部门审批后，要得以顺利实施，除了政府主管领导和有关部门负责人组成强有力的领导、协调机构保障建设大环境外，具体的征地拆迁工作、工程质量监理工作、施工生产过程的组织管理工作等，还需有一定的机构来承担。这些机构主要包括：代表高速公路项目业主行使建设管理职能的建设单位(如指

20、挥部办公室、项目筹建管理处等)，获得项目监理资格对工程质量、进度和工程造价及计量支付进行全面监理的监理单位，以及投标竞争取得施工资格具体完成工程建设任务的施工单位。虽然这三种管理单位承担的工作任务性质各不相同，机构运作机制也有一定差异，但它们毕竟都是围绕同一个高速公路建设项目，为其优质、快速建设而展开具体管理工作的，因此相互之间必须密切配合、有机协同。高速公路建设单位、监理单位和施工单位组成的建设管理机构体系如图2-4所示。 在上述高速公路建设管理机构体系中，指挥部办公室(建设单位)的主要任务是，接受指挥部(或领导小组)及上级机关的领导，全面负责工程建设；通过招标等方式选择监理、施工单位；对监

21、理、施工单位行使合同规定的管理权力，履行相应的义务；配合沿线各地方指挥部完成征地折迁，保障建设环境；负责建设计划检查、工程质量监督和资金及时拨付；组织重大技术方案变更审查与论证、审批等。监理单位的主要任务是，接受委托或投标取得高速公路建设项目监理资格，依据合同赋予的权力，按照有关技术、经济规则(技术标准、操作规程、施工规范、合同单价等)对工程施工进行全过程、全方位的监理，既维护建设单位对工程质量、进度和造价的要求，也维护施工单位的合法利益(如合理索赔的认定等)。施工单位通过投标竞争获得施工资格后，主要任务就是，按合同组建项目经理部及分部工程、分项工程的具体施工管理机构，组织有关人员和机械设备，

22、按照工程合同要求进行具体的施工生产，并接受监理单位的监理。2高速公路建设管理机构类型划分 （1）按投资主体、建设业主不同划分 高速公路作为区域经济与社会发展的重要基础设施，从理论上讲应当由财政支出资金，并由政府负责组织建设。但限于我国当前经济发展的实际情况，国家财政无法满足高速公路建设的庞大资金需求，因而，多种渠道筹资、多种方式建设，就成为我国高速公路发展中必然的现实选择。投资主体多元化遂成为高速公路建设的重要特点。 当前，我国多渠道筹资建设高速公路的方式，从本质上看主要可分为两类，一是以交通主管部门投入一部分资本金，通过银行或国际金融组织贷款、社会集资等其它多种融资方式，获得足额的建设资金，

23、由政府交通主管部门作为主体组织建设；二是借鉴国际经验，以BOT方式建设和发展高速公路。按照我国公路建设程序及管理要求，无论采取哪种建设组织方式，都要首先完成高速公路的前期工作，并经过政府主管部门的审查、批准，因而就这层含义上讲，两种模式的建设管理机构是统一的。而就高速公路建设领导与施工组织的机构来看，以政府交通主管部门为主体的高速公路建设，更多地利用了省、地(市)、县(市)政府的行政力量，组织起如前所述的高速公路建设领导与指挥机构(领导小组、指挥部等)，具体施工企业的组织管理机构因工程规模大小、专业技术要求不同而采用不同的形式；就BOT方式建设高速公路的管理机构形式看，更多地是按照项目法人制的

24、形式与要求，在政府完成征地拆迁和保障建设环境的条件下，按照FIDIC条款与土木工程管理的国际惯例，组建必要的施工管理机构，其形式与前述的高速公路建设施工组织管理机构形式基本相似。 （2）按施工管理机构组织形式不同划分 如前所述，高速公路施工企业中标承建的工程规模、施工技术要求不同，企业组建具体的建设管理机构也有所差异，主要分为以项目经理部管理的模式和以企业主要领导与管理机构为基础的管理模式。两种组织形式各有其优势，但在实践中必须切实避免其不利的因素。 （3）按管理机构设置的时效性质划分 一项高速公路工程的建设时间虽然是有限的，但从整体角度来看，高速公路的发展却是一个相当长的历史过程。因此，高速

25、公路建设管理机构设置，从时效性上划分就有常设机构和临设机构两类。常设机构主要是指长期全面从事高速公路规划与建设管理的政府部门或施工企业的管理机构，如国家和省级政府的计划、交通、财政等有关业务管理部门，公路施工企业基本的常设管理机构等。临设机构则是指专为某一项或某一时期高速公路建设而设置的管理机构，如高速公路建设领导小组、指挥部，施工企业按项目法进行施工管理而组建的临时性项目经理部等。 （4）按承担的建设管理活动内容性质划分 高速公路建设管理既有政府的行政管理行为和职能，也有施工企业作为建设市场经营主体的市场经济行为，因而相应的管理机构也就可以分为行政管理机构和经营管理机构。前者主要是指以政府有

26、关高速公路建设管理机构为主体的各级管理部门(如国家交通部、省交通厅等管理部门及其内设机构)，其作为社会公共事务的管理者，主要追求社会利益的实现；后者则是指施工企业的各类管理机构，其主要目标是追逐企业经济利益的最大化。三、高速公路建设管理机构的运作及内部管理 高速公路建设管理机构是一个复杂的系统，只有各子系统运转高效、配合协调，才能实现整个高速公路建设管理过程的科学化和高效率。1高速公路建设行政管理机构运作 高速公路建设的行政管理机构，既有常设的政府有关职能部门，又有临时设立的专门负责某一时期或某一项高速公路工程建设的指挥部(办公室)。各种机构的运作方式，体现于不同职能的实现及工作任务的完成过程

27、之中。 （1）负责高速公路建设前期工作 高速公路规划一般由政府交通主管部门负责制定，高速公路项目预可行性研究报告、工程可行性研究报告、初步设计和施工图设计，由政府交通主管部门或其它建设业主，委托具备相应资质的勘察设计单位完成。交通主管部门要会同计划、土地、环保、文物等政府有关部门，对各阶段前期工作报告或技术文件进行评审，并按审批权限进行批复。 （2）负责工程建设招投标管理 高速公路建设项目的施工单位都要通过公开招标来选择。省交通厅是直接负责项目实施的政府主管部门，不仅要指导和管理标书的编制，还要主持评标工作。一般情况下，高速公路项目施工招标中的评标工作由建设业主单位具体组织专家委员会完成，评标

28、结果要经省交通厅审核，经省级政府招标管理委员会批准。 随着我国高速公路建设事业的不断发展，与建设有关的招标范围亦逐步扩大。目前除了工程施工招标已普遍开展外，勘察设计招标、材料设备招标、工程监理招标等方式也被交通主管部门或业主单位采用，甚至有的工程项目还采取了从编制项目建议书开始到交付使用全过程的招标方式。无论采用何种招标方式、何种招标内容，政府交通主管部门或作为业主并代行部分行政职能的临时指挥机构(高速公路建设领导小组或指挥部办公室)，都要对招标工作的整个过程进行组织与管理。 （3）施工过程中的建设环境保障与质量监督 高速公路建设中的征地拆迁和施工环境保障工作是政府主管部门或指挥部的主要职责之

29、一。在建立社会主义市场经济的今天，高速公路建设涉及到沿线众多的企事业单位和个人利益，如果没有政府主管部门的强有力协调、指挥与组织，要想确保高速公路的尽早开工或顺利建设，几乎是不可能的。因而作为社会主义国家的各级政府部门，在组织大型高速公路建设项目的实施过程中，也摸索出了切实有效的经验和做法，如沪宁高速公路建设中形成的“全面发动、各方支持、统一部署、分级负责、精心实施、争创全优”的运作机制，沈大高速公路建设中开创的“政治动员、行政干预、经济补偿、各方支持”的保障措施等，无不体现出政府行为的明显特征。建设环境保障的具体工作，一般由各级政府领导参加的领导小组或指挥部(办公室)负责完成，这种带有行政职

30、能的临时机构运作，一般是通过定期召开联席会议的形式，就重大事项达成纪要，各级指挥部机构分别组织执行。 高速公路建设中的质量监督，是政府主管部门对施工单位建设质量及监理单位工作质量的全面管理，是政府对高速公路建设过程的行政管理内容之一。这项职能一般是由政府交通主管部门设立的工程质量监督机构代为行使，由其对交通行政机关负责。高速公路建设过程中，交通行政主管部门或计划部门还要负责审查开工条件、发布开工命令等。 （4）负责高速公路竣工验收和项目后评价的管理 高速公路按设计要求完成施工过程后，能够满足通行条件，应办理交工验收并投入试营运，在质量责任期满一年后还要办理竣工验收。无论是交工验收还是竣工验收，

31、政府交通部门作为业主单位或行政主管部门都起着重要的作用。主要负责组织设计、施工、监理及其它有关单位形成验收委员会，对工程进行验收，并向上级主管部门(交通部或国家计委)提出竣工验收报告。大中型项目的竣工验收由交通部会同高速公路所在省(区、市)组织进行；重要的大型高速公路项目由国家计委组织进行验收；少数特别重大的高速公路项目由国家计委报请国务院批准组织验收委员会进行验收。 高速公路建设项目后评价是单个建设项目管理程序中的最后一个环节。它是在高速公路正式通车运营2-3年后，通过对建设项目的立项决策、方案设计、工程施工等方面工作及产生差异的原因进行全面跟踪、调查、分析和评价，以总结经验教训服务于今后高

32、速公路建设的决策、设计、施工及管理。由此可见，高速公路建设项目后评价是高速公路建设管理中承前启后的重要一环。按照交通部颁布的公路建设项目后评价工作管理办法的有关规定，大中型高速公路建设项目原则上都应作后评价。这项工作的组织管理单位一般是国家计划部门、交通行政主管部门，也可以是项目法人或建设单位。后评价报告编制完成后，要由上级计划或交通行政主管部门审查和批准。2高速公路建设管理中监理机构的运作土木工程监理制度自20世纪80年代中期引入我国一些公路建设项目的管理体系后，迅速在全国得到普及，并对公路建设与发展产生了重大影响。目前，实施工程监理已成为我国高速公路建设管理的一种必要的制度。高速公路建设监

33、理机构运作与内部管理，实质上就是监理职能的实现过程。高速公路监理机构一般分多个层级，每个层级又根据职责与工作内容可分设多个专业部门，如合同管理、桥梁、隧道、道路(路基、路面、结构等)、测量、材料、后勤和试验中心等，并根据各种专业监理的实际需求配备相应的专业技术人员。各专业部门各司其职，有机联系，相互配合，依据合同文件，按照“严格监理、热情服务、秉公办事、一丝不苟”的原则，对高速公路建设的施工准备过程、具体施工过程，进行全方位、全过程、全天候的监理，达到对高速公路建设质量、工期和工程费用的有效控制。 高速公路建设中各级监理机构都有明确的职责，监理机构中相应的工程监理人员在施工管理中处于核心地位，

34、拥有合同赋予的广泛的管理权力。在计划管理方面，主要是审批施工单位提交的总体施工进度计划、各种详细计划、变更计划以及年度计划等。在质量管理方面，主要是检查工程材料、设备是否合乎合同规范要求，签发各项工程的开工通知书；检验工程质量；检查施工方法；审核施工单位报送的工程交工验收申请报告。在工程计量和费用支付方面，主要是根据合同规定，现场计量、核实工程数量、价值，根据授权签发费用支付证书等。在施工合同管理方面，监理工程师有权批准合同规定范围内的工程变更，审核并签认施工索赔文件等。 高速公路工程监理人员行使自己的监理权力，履行监理机构的有关职责，也是在分层负责、分类管理的原则和界限内进行的。一般情况下，

35、总监理工程师及其办公室对整个高速公路建设项目的各类监理全面负责，指导、协调各级驻地监理机构、各驻地监理工作纽的工作；高级驻地监理对上向总监及其办公室负责，执行有关指令完成其交办的有关任务，对下要指导各驻地监理办公室的工作；驻地监理机构与工程师则主要是负责执行上级监理机构的具体指令，完成施工现场监理的各项任务。3高速公路施工管理机构运作 施工管理是高速公路建设管理的核心内容之一。由于高速公路工程都是由一个或多个施工企业承包完成的，因而施工管理机构的内部管理与运作，实质上就是高速公路施工企业具体管理机构的职责划分、权力行使过程所构成的具体管理内容。 高速公路施工管理，从工程建设的顺序与过程来看，可

36、分为施工准备阶段、正式施工阶段和工程移交阶段的管理；而从管理专业性质不同又可分为施工技术管理、材料管理、质量管理、成本管理、进度管理、施工安全管理等。如前所述，高速公路施工管理机构是根据中标承包的工程规模大小，具体的技术、经济要求而具体组建的，应最大限度地使企业的各种生产要素在施工现场得到最佳动态组合。高速公路施工管理机构要形成以项目经理部为核心，以各施工队伍管理组为主体的生产经营管理系统。在具体的管理过程中，要建立以责、权、效、利对等为前提的内部市场机制，通过优胜劣汰的竞争机制、奖优罚劣的激励机制、密切配合的协调机制、全面督导的监督机制和信息畅通的反馈机制，实现施工管理机构的高效运作。 （1

37、）高速公路施工准备工作，要在组建项目经理部、配备各职能机构负责人及具体工作人员后才能各负其责来展开。主要是根据工程项目的合同要求，在编制好施工组织设计的基础上，从施工的技术条件、物资条件、施工力量、管理的基础工作和施工现场场地条件等五个方面落实工程施工的各项条件。在施工准备阶段，项目经理部是组织指挥的中心，各种职能部门及各施工队的管理机构是各项准备工作的组织者与承担者。譬如在技术条件准备工作中，工程技术部门就要负责编制施工组织设计、施工预算等；在物资条件准备工作中，材料及设备采购部门就要组织材料的订货、加工、运输和进场，组织或指导施工机械设备的进场、安装和调试等。而在管理的基础工作准备中，综合

38、部门则要负责制定以责任制为核心的各种规章制度，制定技术、经济定额与标准，制定计量标准与方法等管理制度。在职能部门各负其责完成相应准备工作的过程中，具体承建分部或分项工程的施工队伍，也须积极参与或配合。 （2）高速公路施工阶段的管理机构运作，是围绕工程建设来展开的。一方面是各种施工队伍及其管理机构按不同的工程建设要求，组织不同工种的施工力量，配备机械设备，使用各种材料，在相应的施工地点和工程部位，按照预定的顺序和时间，有机协调地展开施工作业。另一方面则是项目经理部(企业的施工管理层)的各职能部门，对施工进程中的全面控制，包括工程进度控制按合理工期组织施工，保证按合同规定的工期交工；工程质量控制将

39、高速公路建设质量管理的单纯事后检验方式改变为检验、预防和实时控制相结合的全面质量管理方式；工程成本控制通过合理预算、科学计量，在施工之前和施工过程当中，精打细算，节约成本，提高效益；安全控制健全制度、采取措施，减少乃至杜绝施工中各类事故的发生。 高速公路施工管理中，技术、施工材料管理是基础，质量、成本和工程进度管理是目标，安全管理是保障。高速公路施工中的技术管理，首先要建立和完善以总工程师为首的统一领导、分级负责的技术业务管理制度。根据企业承建高速公路工程任务的大小，可以实行三级或四级技术责任制，即：工程项目设总工程师，单位工程设主任工程师(或主管工程师)，分部工程设专职工程师(或技术队长)，

40、分项工程设技术员。从总工程师到技术员及现场施工操作人员，都有明确的职责。其次，要在这种组织机构基础上，对高速公路施工过程中的各种技术活动(图纸会审、技术交底、技术检验等)进行组织实施，并对有关的技术人员培训进行指导，对技术装备、技术文件资料进行管理。 高速公路施工中的材料管理则是要以最低的成本，保质、按期、成套地供应施工生产所需的各种材料，并监督和促进材料的合理使用。施工材料管理人员主要是材料预算员、保管员、采购员、计划及统计核算人员等。高速公路建设中需要的材料品种繁多、技术性能差异较大，来源地区和渠道广泛，因而要求材料管理人员应熟悉所管理的材料的品种、规格、性能、价格、产地等市场信息，懂得材

41、料生产、储运、检验、管理、加工和使用的基本知识，懂得材料定额制定方法，懂得有关高速公路施工的工艺和方法等，能够完成材料预算与计划编制，完成材料统计分析与成本核算；能够进行材料定额编制与分析，胜任材料管理的日常业务。高速公路施工中材料管理的程序运作如图2-5所示。 高速公路施工质量管理，是以全面的施工质量标准为目标，由施工企业全体人员参与，全面运用各种技术经济手段，对施工过程中的每个环节、每道工序进行的一系列的质量控制活动。高速公路施工企业通过对施工工程高速公路工程成本管理，是围绕工程施工过程中所发生的费用和实际成本而展开的一系列管理工作。随着我国高速公路建设实践与管理科学的发展，高速公路施工成

42、本管理，已由传统管理中的成本核算和成本分析，发展为以工程成本预测为基础，以成本控制为重点，全体管理人员、施工人员共同参与的对高速公路工程成本形成的全过程进行的一种综合性管理。由此可见，高速公路施工成本管理涉及到工程施工的全体人员，涉及到整个施工过程的每个环节，其根本目标是在满足合同规定的工期和质量要求前提下，尽可能减少费用开支。高速公路施工成本管理，不仅重视施工过程中费用开支和成本形成过程的“事中控制”，重视工程竣工后的成本核算与分析，更加突出的是其在工程施工之前就要对成本控制的目标和降低成本的措施，做出全面研究和部署，使成本管理达到“事前控制”、“事中控制”和“事后控制”的全面统一。 高速公

43、路施工进度管理，是通过科学设计项目的施工组织方案，尤其是要科学合理地划分施工段面，衔接有序地安排各项生产作业，在符合工艺要求的前提下，充分利用工时和设备，合理缩短工期。目前，高速公路施工企业因中标承包工程规模、性质等条件不同，其施工组织方法也有一定差异，既有按单段多工序施工要求的顺序作业法，也有针对多段多工序工程的平行作业法和流水作业法(具体组织方式参见有关文献)。要实现施工进度管理的目的，除了高速公路施工企业生产管理人员合理编制施工组织方案外，更重要的还在于生产作业人员要严格执行有关操作规程，按时并力争提前完成各项生产作业。 （3）高速公路工程移交阶段的管理，是高速公路施工管理的最后一道程序

44、，也是施工管理中非常重要的一个环节。它关系到施工企业的劳动成果能否被建设单位所认可，关系到施工企业的根本经济利益。高速公路工程移交阶段施工企业的管理工作是指施工任务完成后，向建设单位或交通主管部门提出交工验收申请，并配合验收单位完成交工验收、竣工验收和缺陷责任期工程质量缺陷的责任复查及修复等一系列管理工作。这些管理工作要在项目经理部领导、组织下，由职能部门(如工程技术处、计划财务处等)和具体施工队的有关管理人员共同完成。其主要内容包括：向建设单位或交通主管部门提出交工验收或竣工验收申请报告；整理全套施工技术文件(竣工图、施工及检验记录等)、各种工程的技术、经济汇总统计表等；移交工程财产报表等；

45、参加验收小组工作，并汇报施工详细情况；配合验收小组做好工程质量抽查或全面检查，编制工程交(竣)工验收报告；与建设单位接洽办理工程移交手续；配合建设单位对质量缺陷责任期内本企业承建工程的质量问题进行复查和分析，明确责任并积极完成修复工作。因本企业施工原因造成的工程损失，还应进一步分析，明确企业内部的责任者，采取适当惩诫措施，以利于今后施工质量的改善。第二节 高速公路运营管理机构一、概 述 高速公路运营管理的质量，首先取决于建立一个完善适用的机构。这个机构应当具有稳定的组织形态、合理的运行机制、明确的职责分工和有效的管理力度，这样才能保证高速公路管理的高效运营。 近十年来，我国各省、市依据自己的实

46、际情况，在高速公路运营管理机构的建设上进行了大胆的探索与改革，积累了很多宝贵的经验。但不可否认，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和多种融资方式的不断引入，原来在计划经济体制下形成的高速公路运营管理模式已愈来愈不能适应多元化投资主体的需要。在一定时期内，我国高速公路具有两种属性，即：公益性和商品性。公益性高速公路是以公益服务为宗旨的，有着稳定的建设资金来源和固定的运营管理经费。具有商品属性的经营性高速公路是在社会主义市场经济条件下，按照价值规律管理和经营的高速公路。商品属性高速公路的形成，是社会发展的必然产物，同时也为我们探索研究高速公路运营管理提供了新的领域和依据。 1我国高速公路管理的体制

47、与现状 高速公路管理体制是指能够保证高速公路运营管理活动有效开展的组织形式和运作机制，它包括管理机构队员)、管理规则和运行机制三个要素。 我国大陆自80年代末期开始修建高速公路，至今只有10余年时间，因此，如何管理好高速公路，需要有一个经验积累的过程。各省、市人民政府根据各自的实际情况，对高速公路运营管理的组织形式曾进行了不同的探索，形成了多种模式并存的局面，而各种模式间也有很多交叉和相容的部分。为了叙述方便，这里仅列举几种主要的类型。 （1）按管理权限划分 高速公路按管理权限划分，一般可分为集中管理型和专线管理型两大类。 集中管理型：成立省级专门机构实行统一管理，这是目前比较认同的做法。将管

48、理重心放在资金、技术、实力比较强的省一级，有利于加强高速公路的统筹管理和领导，有利于充分发挥高速公路的投资效益和运营效益。如陕西、辽宁等省在交通厅领导下，成立了专门从事高速公路经营管理的机构，初步形成了高速公路的集中统一管理。 这种体制形成了事实上的“一省两局”，在现有管理体制下，两局间的协调较为困难。专线管理型：按高速公路的不同路段分别成立专门的管理机构，就是通常所说的“一路一公司”或“一路一局”，如北京、上海、天津、河北等省市采用了这种体制。这种体制在目前状态下管理比较顺畅，也较符合传统。它能够较好地适应多种资本运营方式的管理，例如采用BOT方式、股份制、转让经营权等的运营管理。这种方式的

49、缺点是不利于统一行业标准及行业规范，不利于公路行业的统一调控。 （2）按机构性质划分 高速公路按机构性质划分，可分为事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型。 事业管理型：采用自收自支形式，实行收支两条线管理，通行费收入全额上交上级主管部门，运营管理经费根据年度计划由上级主管部门审批划拨。这种体制具有较强的计划性和行政管理性，较易于体现高速公路运营管理的政府职能，但行政干预范围较大，独立行使直主权限较小。特别是当前，面对高速公路经营管理逐步走向市场的新形势，这种方式已不再适应今后发展的方向。 企业经营型：完全采用企业公司运作方法，在经济上实行独立核算、自负盈亏。虽受上级部门或董事会、管委会

50、领导，但本身是较完善的经济实体。这种体制在人事、财务、经营等各方面有较强的独立启主权，较易于通过自主经营实现自我发展。如广东、四川等省的高速公路股份有限公司等。但由于公司的性质，无法行使行政权力和体现政府管理职能路政、交通安全等管理需要委托受权或派驻。 事业单位企业化管理型：在机构设置及经费使用上基本沿用事业管理型模式，在财务核算上借助了公司核算方法的某些优势，并根据核算方式的侧重不同，形成准事业型或准企业型的管理。这种体制综合了上述两种体制的优点，便于行使政府职能，利于搞活经营管理。在一定的时期内，对高速公路运营管理起到了积极作用。但这种体制在用人、权责、管理机制等方面无法真正按照现代企业制

51、度独立运作，易造成大量冗员、资金浪费等现象。 （3）按管理内容划分 高速公路的发展主要包括建设与管理两个方面。就体制的管理范围而言，高速公路的运营管理分为建管一体型和专门管理型。 建管一体型：从筹资贷款、设计施工直至收费还贷、养护维修、经营管理均进行全权负责。这种体制具有较好的统筹兼顾性，有利于降低工程造价及运营成本，提高施工质量及服务水平，增强高速公路经济管理者的负责经营意识，充分发挥高速公路应有的社会效益和经济效益。这种体制一般兼容于集中管理型或企业经营型体制，可形成极富活力的运营管理模式。 专门管理型：在高速公路建成后专门负责运营管理工作。这种体制有利于高速公路技术密集的专业化管理，较利

52、于集中精力研究各项管理业务，提高管理水平。但此种体制在建设转人管理后需要一个较长的调整适应期，且管理的好坏在一定程度上依赖于建设施工质量，管理的衔接性、主动性相对较差。转让经营权的高速公路一般也属于这种管理类型。 高速公路的运营管理体制还可按内部机构设置等划分不同的类型，这里不再一一赘述。 2现行管理体制存在的问题 随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步建立，现有高速公路运营管理体制中的一些问题也显现出来，特别是管理体制混乱、机构设置交叉重叠、职能不清、执法力度不够等问题相当突出。在面对市场的情况下，原事业型管理模式的不适应问题也很突出。但仅就体制而言，目前存在的主要问题有： （1

53、）建管分离 高速公路的建设、管理和养护应当是一个互有联系的完整的系统，很多运营管理的设施和方案，在建设规划期间就应当给予充分的考虑；同时，建设期质量的优劣对运营管理的效益和考核也会产生直接的影响。而目前很多省市由于投资体制和建管周期不同步等原因，将建管体制分离开来，十分不利于高速公路的管理及发展。 （2）一路多制 高速公路作为交通运输的基础设施，其运营管理应当是一个完整的系统工程，特别是对系统内人、事、路(环境)的管理，不能人为地分割开来。而目前存在的交通与公安政出多门、执法不一、相互掣肘的现象已严重影响了高速公路的管理及其在社会中的形象。近年来，随着高速公路运营管理公司化进程的加快，以政府职

54、能形式派驻的路政队伍与高速公路管理公司间的工作协调问题，也有待在实践中完善。 （3）诸侯割据 由于不少高速公路的投资主体不同或采用分段修建方式，因而在一个省、一个地区的同一路段中，往往存在多个互不隶属的管理单位或实体。这些单位或实体按照各自的利益行使管理权、设置主线收费站，缺少相互间的协调和统一，影响了高速公路的畅通，给用户带来了很多不便。 （4）政企不分 目前，我国高速公路大多是在计划经济向市场经济转轨的过程中建立的，是由政府投资逐渐向政府与企业、内资与外资多元化投资主体转变的过程中运作的。因此，即便是一些已经注册的高速公路经营公司，也都或多或少地带有原事业单位的背景，这种情况束缚了高速公路

55、以自主的法人身份进入市场竞争，影响了运营效益的提高。 3运营管理体制发展的趋势 高速公路建设是一项投入资金大、建设周期长的工程项目。为了加快其发展，以适应国家经济建设的需要，近年来完全依靠国家财政拨款建设高速公路已不再可能。随之而来的是大量吸引外资参与高速公路的建设与管理。其主要方式有： （1）经营权转让 在高速公路建成之后，业主通过转让经营权收回先期建设投资，加快了资金周转率。购买经营权方则通过收取通行费及其他费用方式在转让期内收回投资，获取利润。 （2）BOT方式 这是一种比较流行的成功的融资方式，是建设一经营转让三个词的英文简称。它由投资方进行高速公路建设，经营若干年后再无偿转让给当地政

56、府。 （3）股份制改造 这是目前乃至今后高速公路建设的一种主要融资方式。这种方式通过对高速公路资产存量的重组和股份化改造，将高速公路股票在境内外直接上市融资，筹集大量资金。上述种种资本的运作方式，无疑会对高速公路今后的运营管理机制产生重大影响，也就是说多元化的投资主体必定带来多元化的管理机制与其相适应。但无论哪种形式，今后我国高速公路的运营管理将必定进入一个企业化的发展时期，这是总的趋势。 因此，对我国高速公路运营管理体制的研究应当充分考虑这个前提。 二、 建立有中国特色的高速公路体制架构 随着我国经济的快速发展，高速公路的建设已被列为国家经济发展的战略重点之一。随着社会主义市场经济的建立，政

57、府管理经济的职能转向制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设、创造良好的经济发展环境。这一重要的政府职能转变，已明确预示了高速公路的运营管理必将从计划经济的体制中解脱出来，走市场体制的道路。 1基本思路 建立有中国特色的高速公路运营管理体制架构，必须从我国的实际出发，充分考虑我国经济体制改革和政治体制改革的总体框架和要求，实行党政分开、政企分开，走企业化管理的道路。综合目前的各种意见，我们认为：高速公路的经营管理体制应当推行公司(集团)制，在国家给予优惠政策的前提下，实现高速公路的特许经营。其具体架构应当是：一个省(直辖市)组建一个高速公路总公司(集团)，负责全省(直辖市)高速公路的建设和经营；每一条高速公路组建一个子公司，负责该路的经营管理(见图2-1)。总体架构的实现，分为四个部分： （1）针对每一个高速公路的建设项目，应按公司法的要求组建经营性高速公路公司，也就是所谓的子公司，实行严格的项目法人责任制，让独立的法人对高速公路项目的策划、筹资、建设、经营管理、偿还贷款、保值增值的全过程全权负责。 （2）成立省级高速公路总公司，受政府委托，对省内各高速公路子公司实施管理。在条件成熟