农民工市民化的

1、农民工市民化的社会保障成本与配套改革研究基于安徽省的实证与比较安徽调查总队课题组2013年11月目 录一、农民工的社会保障状况与政策变化4（一）安徽农民工的社会保障现状5（二）农民工群体分化与市民化意愿6（三）农民工市民化的社会保障制度困境7二、农民工市民化的社会保障成本8（一）农民工市民化社会保障成本的内涵9（二）农民工市民化的社会保障成本：构成与测算方法10（二）农民工市民化的社会保障成本测算：以安徽为例14（三）农民工市民化的社会保障成本构成21三、政策与建议23（一）建立统一设计，以实际需求为导向的农民工社会保障体系23（二）落实政府责任，以分级负担为原则完善多元化成本分担机制24（三

2、）坚持自愿有序，以就业为重点推进农民工城镇就业体系建设25内容摘要：本课题报告利用安徽省农民工监测调查、安徽5市农民工市民化专题调查和相关统计数据，对安徽省农民工市民化的社会保障问题开展研究，对安徽农民工市民化的存量、增量及社会保障成本进行了测算。测算结果表明，到2020年，安徽共需解决1000万农民工市民化存量，1000万农民工市民化增量，农民工市民化的社会保障短期平均成本在2.11.3万元/人.年之间，平均为1.7万元/人.年。95%的短期成本由企业和农民工个人承担。按平均每年完成250万农民工市民化，需要增加社会保障成本425亿元。以长期成本视角看，安徽农民工市民化的社会保障总成本约在4

3、.73.9万元/人.年之间，平均为4.3万元/人.年。每年需新增市民化社会保障成本1075亿元，其中公共财政承担680亿元，相当于2012年全省财政收入的22.5%。这表明推进农民工市民化，短期内不会出现社会保障支出压力。由于新生代农民工更加年轻，推进农民工市民化还有利于缓解社会保险基金账户的支付压力，为社会保险制度改革赢得宝贵时间。长期看则需要考虑市民化后养老金账户的支付压力。为此建议，以实际需求为导向的建立农民工社会保障体系，以分级负担为原则完善多元化成本分担机制，以就业为重点推进农民工城镇就业体系建设。城镇化、工业化进程必然伴随着人口由乡村向城镇的集中。在这一进程中，农民工群体的出现是中

4、国改革开放进程的标志性特征。数以亿计的农民工由乡村到城镇、由农业到非农产业，实现了空间的转移、就业的转换；释放出了巨大“人口红利”，成为推动中国经济增长的重要动力。但由于特殊的二元经济制度以及其他因素的制约，大量农民工无法真正实现“农民”到“市民”的身份转变，农民工市民化进程严重滞后，社会保障问题也日益突出，不仅使农村“三留守”等一系列社会矛盾凸显，也成了当前中国经济转型发展的重要体制负担。加快推进农民工市民化，已成为我国城镇化战略的首要任务。维护农民工的社会保障权利，加快社会保障体制改革，既是推进农民工市民化的重要内容，也是关键环节。一、农民工的社会保障状况与政策变化我国的社会保障体系带有明

5、显的城乡二元体制特征，遵循的是先城市后农村的改革次序（樊纲、郭万达等，2013）。因此，相对农村，我国城镇社会保障体系建设起步早，相对比较完善，与户籍制度的结合也较为紧密。改革开放以来，尽管城乡二元结构不断松动，农民工占城镇常住人口的比重不断提升，城镇社会保障制度仍然带有明显的“户籍偏向”，其政策体系主要是针对具有本地城镇户籍的人口和从业人员设计的。随着农民工数量的不断增加，其社会保障问题日益突出。在此背景下，各级政府近年来围绕农民工社会保障问题进行了很多探索，并不断改进原有制度，农民工社会保障制度经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程。但总体来看，不管是农民工社会保障制度本身，还是农民工社

6、会保障的现状，都还存在着一些问题。（一）安徽农民工的社会保障现状目前，我国城镇社会保障制度主要包括缴费性的社会保险制度和非缴费性的基本社会服务制度（包括社会救济、社会福利、优抚安置等）两大制度体系。其中社会保险是社会保障体系的核心，主要包括：养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。一是农民工难以获得城镇非缴费性基本社会服务。与社会保险相比，社会救助、社会福利等基本社会服务供给的城乡分割更为严重。如城乡最低生活保障，截至2013年10月底，安徽城镇低保标准为375元，比农村低保标准高了85%。除此之外，安徽不同地区的城镇还给予城镇居民多项政策性补贴，这些显性和隐形的福利待遇基本上将常住

7、农民工排除在外。二是农民工城镇社会保险项目参保率偏低。据2013年2季度安徽农民工监测调查，超过50%的外出农民工没有与用人单位签订劳动合同，96.4%、86.3%的外出农民工在户籍地参加新农合和新农保，仅有1.2%的农民工参加城镇职工基本医疗保险，1.6%的农民工参加城镇居民基本医疗保险，2.1%的农民工参加城镇职工基本养老保险。参保比例远低于全国平均水平据2012年全国农民工监测调查报告，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。三是农民工参加城镇社会保险的意愿不强。由于城镇社会保险缴费偏高，加上制

8、度设计不够完善，农民工对城镇社会保险的认同感不强。加上城乡之间、地区之间社会保险制度“碎片化”，导致结转手续繁琐，农民工大多选择在户籍参加社会保险。调研中发现，农民工参保地与居住地分离，增加了农民工在保险费报销等方面的成本，但在现有社会保险制度下，农民工的选择还是理性的。（二）农民工群体分化与市民化意愿从农民工自身看，市民化是农民工在成本约束的基础上，自愿做出的经济决策。其主动市民化的选择，既要综合考虑生活、子女教育抚养、住房、各种政策性缴费等显性和直接的成本收益变化，又要权衡社会认同、失业风险、退出农村的机会成本等隐形和间接成本收益状况。“成本收益约束”才是导致农民工群体和代际分化的根本动力

9、，也是影响农民工市民化意愿的关键变量。因此，研究农民工市民化的社会保障成本，必须准确把握不同农民工群体的转移就业特性。一是新生代农民工市民化意愿更强。对安徽5市的问卷调查显示，只有18.2%的新生代农民工表示不愿意在城市长期务工生活。二是农民工迁移模式出现诸多新变化。随着新生代农民工群体的形成，农民工迁移特征逐步由生存型向发展型，由个体迁移型向家庭迁移型，由城乡双向流动的“候鸟型”向乡城单向流动的“留鸟型”转变。从全国来看，2012年举家外出农民工已经占到外出农民工的20%以上。迁移模式的新变化迫切需要在政策上统筹推进农民工市民化进程。三是农民工社会保障需求更加多元。问卷调查结果显示，在问及“

10、如果进城落户，您希望政府给您解决哪些问题（多选）”时，60.1%的农民工选择了社会保障问题，比例最高，超过了子女入学问题、就业问题。这表明农民工在农村参加社会保险其实是种无奈的选择。（三）农民工市民化的社会保障制度困境一是农民工参加城镇社会保险的缴费能力不高。尽管近年来，我国农民工工资呈不断上涨趋势，但总体来看仍处于“生存工资”水平，与城镇户籍职工的工资水平还存在较大差距。加上大量农民工处于非正规就业状态，就业流动性较强，参保接续困难，采取个人自主参保方式又存在缴费负担过重问题，导致农民工事实上难以有效参与城镇社会保险，农民工社会保障总体仍处在“低保障、低工资”双低模式。而且由于农民工代际轮换

11、，上一代农民工在退出城镇劳动力市场后，又选择退保，更凸显了农民工参与城镇社会保险的困境。二是企业社会保险负担较重，部分企业社会保险责任缺失。调研中发现，农民工就业空间多在中小企业、劳动密集型产业，企业竞争力相对较弱，目前企业为农民工购买“五险”，实际缴费率超过了30%，导致企业社会保险压力沉重。同时，也有一些企业为了逃避社会责任，在农民工和企业都有意避缴社会保险的情况下，双方自愿达成协议，造成了农民工非正规就业增加，社会保险大量“漏保”。企业与农民工在城镇职工社会保险上的“共谋”，表明当前的社会保险政策需要进一步调整。三是政府对农民工社会保障的支持缺位。目前，各地城镇对城镇户籍居民，尤其是困难

12、群体均有各类社会保障补贴，在就业、医疗、社会援助方面已经建立了完善的配套政策体系，但这一体系目前还难以惠及农民工，导致农民工城镇生活、就业等成本增加。同时，由于城乡、地区间社会保险平台不统一，缴费费率不一致，客观上造成了不同程度的城乡不平等。二、农民工市民化的社会保障成本推进农业转移人口市民化，必须对相关制度和政策进行改革，其核心是地区之间、城乡之间、中央和地方之间的利益格局的调整。作为具有公共属性和收入再分配功能的政策体系，社会保障制度改革是农民工市民化政策调整的核心之一。因此，在推进农民工市民化过程中，究竟需要投入多少社会保障成本，各利益主体能否承受，如何建立科学合理的成本分担机制，是必须

13、回答的重要问题。（一）农民工市民化社会保障成本的内涵农民工市民化是指农民工在实现职业转换的基础上，获得与城镇居民平等的社会地位和权利，能够与城镇居民一样公平享有政府所提供的公共资源和福利待遇，从而全面融入城镇政治、经济、社会和文化生活的过程（单菁菁，2013）。成本是一个基本的经济学概念，指为达到一定目的而付出或应付出资源的价值牺牲，它可用货币单位加以计量。与会计账户上的“成本”概念有所差异，经济学意义上的“成本”概念更为宏观和宽泛。根据“成本”概念的内涵，农民工市民化的社会保障成本，是指农民工向城镇居民（市民）转化的过程中，为使其获得与城镇居民均等的社会保障待遇和服务，而所需的各种经济投入的

14、总和。农民工市民化的成本是一个复杂的问题，它既与城镇的区位和规模有关，也与市民化的内容有关，还与成本的承担主体有关。单从社会保障的成本来看，同样具有动态性、可变性、区间性，不同的城镇因规模、区位、政策等差异，其成本也会存在一定差异。同时，这一成本也是平均概念，它度量的是宏观意义上每个农业转移人口市民化的平均成本。因此，为了更加科学准确地测算这一成本，不仅应考虑农民工个体的社会保障成本，还必须考虑随迁家属的社会保障成本。（二）农民工市民化的社会保障成本：构成与测算方法目前，对农民工市民化成本的研究正成为国内学者研究的热点之一。已有的研究大体有三类。一是对农民工市民化的个人成本的测算。研究对象主要

15、包括：城镇生活成本、住房成本、智力投入成本、自我保障成本。二是对农民工市民化的公共成本的研究。关注的焦点主要是城镇政府为接纳农民工所需投入的基础设施建设成本、公共服务成本、社会保障成本、保障性住房成本、城市管理成本、农民工子女成本等。三是从社会成本（包括公共成本和个人成本）角度的研究。大致是对上面两方面研究的综合（张国胜，2008），也有增加企业成本方面的研究（傅晨，2013）。从现有文献看，对农民工市民化的成本研究已经取得了很大进展，但仍存在很多需改进之处。一是对市民化的社会保障成本研究还较为粗糙，缺乏专门的针对性研究。二是一些研究只考虑市民化后的成本增加，未考虑成本减少，测算结果存在高估的

16、可能。三是测算方法、结果差异很大，且多为总流量成本，未考虑区分当期成本与远期成本，造成了一定的混乱。四是测算多为静态方法，未考虑随着城镇规模提升等因素，而带来的成本变动。五是测算城镇的选择带有一定的随意性，难以代表平均意义上的成本。针对这些情况，本研究在充分吸收现有研究经验和不足的基础上，拟采用如下测算方法。1研究对象。为了使研究结果更具广泛的代表性，更贴近市民化的实际，且考虑研究数据的可获得性，本研究把安徽省全部城镇（除特别说明外，不区分大中小城镇）作为农民工市民化的空间，主要考虑市民化能力和意愿均较强的代表性农民工群体（以新生代农民工为主体）的社会保障成本。2成本构成。农民工市民化的社会保

17、障涉及多个利益主体，根据不同利益主体，本文主要考虑公共成本（政府成本）、个人（家庭）成本和企业成本三个部分。其中，公共成本仅限定在政府为满足新城镇人社会保障需求，提升城镇社会保障总体水平所需的财政支出。企业承担的社会保障成本是企业为农民工参加养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险而必须承担的缴费。个人社会保障成本是农民工参加城镇的养老、医疗、失业等社会保险所需缴费支出。3农民工市民化的代表性群体。根据2012年安徽省农民工监测调查结果，年龄在40岁以下的外出农民工占全部外出农民工的74.6%，平均年龄为27.5岁（测算时设为28岁），这一代表性农民工群体最为接近市民化的潜在群体。由于代表性农民

18、工的主体是新生代农民工，考虑到退休政策的可能变化，将其退休年龄设定为60岁，农民工预期寿命设为安徽平均预期寿命75岁。4安徽农民工市民化的存量和增量。由于现有城镇常住人口中包含大量没有完全市民化的农业转移人口，因此，我国城镇化存在一定程度的“半城镇化”问题，安徽的城镇化也不例外。2012年安徽城镇非农业人口（户籍口径）为1579.9万人，而城镇常住人口为2784.4万人，两者相差1204.5万人，这其中大部分是农民工及其随迁家属。也就是说，占安徽城镇常住人口4成多的人尚待实现完全市民化。测算农民工市民化的社会保障成本，首先必须对农民工市民化的数量作出准确估计。未来需要市民化的人口，既包括现常住

19、城镇但未实现完全市民化的人口，也包括随着城镇化进程由乡村持续转移到城镇的人口，前者是存量部分，后者是增量部分。按照中央城镇化战略，未来推进农民工市民化要“优先解决存量，有序引导增量”。为准确测算安徽城镇的农民工市民化的社会保障成本，必须对存量和增量进行测算。一是存量部分。可在专题调查基础上，利用农民工监测调查数据进行估算。目前，安徽外出农民工总量为1164万，其中省内乡外302万人，省外862万人，分别占26%和74% 数据来源：2013年安徽农民工监测调查第三季度数据。这一调查结果与本课题在安徽合肥、芜湖、铜陵、淮北、阜阳5市专题调查的结果非常接近。通过对安徽5市（见注释）农民工问卷调查，7

20、1.8%的省内就业农民工有在城镇长期务工生活的意愿。据樊纲、郭万达等对深圳、杭州、无锡3市的农民工市民化意愿的调查 由于其调查的农民工绝大多数来自安徽等省份，在一定程度上可以代表安徽出省农民工市民化意愿。参见樊纲、郭万达等著：农民工早退：理论、实证与政策，中国经济出版社，P7280.，倾向回家乡城镇定居的农民工比重分别为31.9%和31.5%（对回答“未想好”和“不知道”的农民工数量进行再处理后）。这反映了出省农民工回流和定居城镇的倾向。如果按72%的省内农民工、30%的出省农民工，并估计有10%本地农民工（不出乡的农民工总量约900万人）希望在安徽城镇定居， 那么需要在安徽城镇实现市民化的农

21、民工总量约为570万人。从实地调查情况看，农民工市民化进程中的随迁人口基本为其子女，父母随迁者极少。假定随着农民工市民化，其子女全部随之转型，则可根据2012年安徽农民监测调查数据计算出农民工市民化的人均带眷系数为0.66。据此推算2012年的存量约为950万人。考虑到城郊被征地农民的市民化，安徽城镇需市民化的人口存量约1000万人。二是增量部分。可以预见，随着城镇化的快速推进，大量农业人口仍需要向城镇持续集中。预计到2020年我国城镇化率将达到60%左右，按一般的规律，到那时安徽城镇化率有望达到55%左右，城镇人口数量将达到4000万人 按2012年安徽人口自然增长率6.86计算，2020年

22、安徽常住人口将达7287万人。即使扣除1000万左右城镇存量人口市民化和城镇自然增长人口（以城镇4自然增长率测算，为2900万人），要实现55%的真实城镇化率，2020年前安徽城镇人口仍需1000万人以上的增量。（二）农民工市民化的社会保障成本测算：以安徽为例作为人口和农民工大省，安徽农民工市民化具有特征意义。为了更直观地度量农民工市民化的成本，本研究对农民工市民化的社会保障现期成本（以2012年计算的年平均成本）和长期成本（以2013年为基数的总成本）进行了测算和预测，以便科学地评价农民工市民化的社会保障成本。农民工市民化社会保障成本由市民化公共成本、企业成本和个人成本构成。1公共成本（Cg

23、）社会保障的公共成本主要包括社会保险类公共成本、基本社会服务类公共成本。社会保障类公共支出项目非常多，既包括财政对社会保障基金的各种补助、补贴，也包括财政对居民参加社会保险、保障最低生活等直接补贴，还包括财政在就业促进方面的投入；这些项目在财政支出预决算中一般归并到“社会保障和就业”这个大的科目。除此之外，与社会保障制度密切相关的还有财政在“医疗卫生”方面的支出，这两个财政支出大类共涉及176个子项。因此，为避免重复计算，测算农民工市民化成本，只能从财政支出的宏观角度把握，分别计算人均城镇和农村居民社会保障类财政支出水平，并计算其差额。其差额部分可以视为农民工市民化的社会保障公共成本 该成本当

24、期支付，表现为现期成本，对于养老等带有长期支付性质的成本，下文另行测算。（1）现期社会保障公共成本（Cs）。通过财政支出计算的人均城乡居民人均社会保障成本，既可以包括财政对居民参加社保、低保等显性的补贴，也涵盖了医疗等方面的间接补贴等隐形成本，全部涵盖了“五险”和基本社会服务类公共支出，可以真实地反映财政所负担全部社会保障成本。由于在“社会保障和就业”、“医疗卫生”支出项目中，城乡居民待遇多有交叉，无法进行测算。本文通过选取若干数据更充分，代表性较强的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵4市市辖区，利辛、灵璧、临泉、阜南4县，分别测算城镇居民和农村居民社会保障水平。测算结果表明，城乡居民人均社会保障与就业

25、公共成本分别为918元/人.年、369元/人.年，人均医疗卫生公共成本分别为598元/人.年、341元/人.年；两项分别相差550元/人.年、257元/人.年。可见按2012年情况，每1个农民工转变为市民，政府社会保障类财政投入每年要增加807元。也就是说，安徽城镇农民工市民化现期社会保障成本为807元/人.年。表1 2012年安徽城乡居民社会保障类公共成本测算表支出项目城镇农村城乡支出差额支出额（亿元）户籍人口（万人）人均支出（元）支出额（亿元）户籍人口（万人）人均支出（元）社会保障与就业36.8400.791821.1573.8369550医疗卫生24.0400.759819.6573.8

26、341257人均公共成本1517710807数据来源：安徽统计年鉴2013.（2）长期社会保障公共成本（Cl）。按照社会保险政策的制度设计，城镇职工和居民参加养老保险，除上文计算的各类财政补贴外，其保费由企业和个人共同承担，政府并不需要再增加额外成本（单菁菁，2013）。但由于在社会保险制度中，政府要承担财政兜底责任，因此当个人和企业缴费不足，或养老金水平提高、人均寿命延长等因素而造成社保基金缺口时，政府应履行补贴责任。在我国现有社会保险制度中，养老保险是核心，而养老保险中职工基本养老保险占据主体地位。但目前职工基本养老保险仍处于地区分割统筹状态，甚至大部分省份连省级统筹都未建立，养老保险的地

27、区分割状况导致不同地区养老保险实际缴费负担畸重畸轻，东部发达地区作为劳动力主要输入地，劳动人口相对年轻，企业实际缴费率偏低（郑功成，2013）。安徽属于缴费负担偏重地区，推进农民工市民化，必须考虑市民化后养老金的长期成本和负担。按上文设定的代表性农民工群体的平均年龄为28岁。假设一个农民工从2013年 该年缴费基数为2012年统计数据。开始参加职工基本养老保险，每年按企业20、个人8的比例缴纳养老保险；基数为当年最低缴费基数（标准基数的60%），设定安徽在岗职工平均工资年增长10逐年递增；2045年末退休，领取15年养老金至2060年；养老金中基础养老金部分也是逐年递增10；利率3。按上述条件

28、以及目前安徽省企业职工养老政策，在该职工退休期间领取的养老金折现到2013年为108.9万元。这可以看作1个农民工市民化后养老所需要的总成本，按33年分摊，每年成本为3.3万元，其中公共成本2.72万元。表2   安徽农民工市民化后城镇养老保险测算表单位：万元养老总成本个人负担企业负担财政负担折现到2013108.9 5.5 13.7 89.8 年均成本3.30 0.17 0.41 2.72 考虑到安徽农民工新农保参保率已超过80%。假如农民工市民化后，全部加入城镇职工基本养老保险而退出新农保，则需要扣除新农保的财政支出15年×每年30补贴×每月55元基

29、础养老金×12月=10350元。 扣减后，每增加一个新市民，财政负担的长期社会保障成本（主要是养老支出）为1.69万元/人.年。2企业成本（Cq）目前，安徽省城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的企业缴费比例见下表。表3 城镇职工社会保险项目及缴费费率项目企业组织职工个人个体户和灵活就业人员企业个体组织基本养老保险20%12%8%20%，其中8%计入个人账户基本医疗保险6%8%6%-8%2%10%+15元/月医疗救助金失业保险2%1%工伤保险0.5%3%无需缴费0.5%3%生育保险0.8%1%0.8%-2%无需缴费合 计约32%-11%约32%+每年180

30、元缴费单位以本单位上年度全部职工（从业人员）工资总额作为当年7月至次年6月期间的社会保险（基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险）单位缴费基数。同时规定“单位缴费基数不得低于全部参保职工同期个人缴费基数之和”。缴费个人以本人上年度月平均工资收入作为当年7月至次年6月期间的社会保险缴费基数。月平均工资收入低于全省上年度在岗职工月平均工资60的，按60计算；超过300的部分不计入缴费基数。按照这一政策，如果以2012年安徽省城镇单位在岗职工月平均工资3841元作为各种社会保险的企业缴费基数，考虑到农民工工资普遍低于城镇单位在岗职工工资的现实，企业缴费基数不低于该基数的60%，不高

31、于该基数的100%。农民工市民化过程中，企业承担的社会保险费基数最低为2305元，最高为3841元。企业承担的社会保险费费率总和约32%。由此可计算出企业承担的农民工市民化的社会保障成本区间。MaxCq=i=1nB×R=3841×32%×12=1.475万元/人.年MinCq=i=1nB×R=2305×32%×12=0.885万元/人.年由企业承担的农民工市民化的社会保障成本最高为1.475万元/人.年，最低为0.885万元/人.年，平均为1.18万元/人.年。3个人（家庭）成本（Cp）市民化后，农民工应承担一定的社会保障费用，在城镇

32、缴纳相应的社会保险费，同时退出在农村参加的各类社会保险。其中增加部分为：MaxCp+=11%×3841×12=0.507万元/人.年MinCp+=11%×2305×12=0.304万元/人.年减少部分主要为农民工参加的新农合、新农保缴费。目前，安徽城乡居民社会养老保险已经无城乡差别，市民化后农民工家庭非就业人口参加该项保险不存在成本变动问题。安徽新型农村合作医疗筹资标准为每人340元/年，其中财政补助280元，个人缴费60元。城镇居民基本医疗保险缴费标准各地差异较大，财政补助均为280元，个人缴费标准在100200元之间，但未成年人、低保对象等特殊人群能

33、够享受政策性减免，一般为2050元（按30元计算）之间。以家庭为单位计算，假设农民工家庭中的劳动力全部参加城镇职工医疗保险，非劳动年龄人口参加城镇居民医疗保险，按农民工家庭平均1.7个子女（且代表性农民工子女均为未成年）计算，则市民化后需为子女缴纳医疗保险费为1.7×30元=51元，在农村全部家庭成员需缴纳（平均家庭规模3.7人）医疗保险费3.7×60元=222元，养老保险费100×2=200元（假设代表性农民工夫妇按最低标准缴纳养老保险，子女均未满16周岁不缴纳），那么市民化后1个农民工家庭在这两个项目上缴费减少371元，人均减少100元/年。综合计算，个人承担

34、的农民工市民化的社会保障成本最高约为0.497万元/人.年，最低为0.294万元/人.年。按照现有政策，农民工也可以以个人名义参加职工基本养老、医疗保险，但缴费率超过30%，即便按基数的60%计算，每年也需要缴纳保险费8300元以上，平均每月近700元，这对于月平均工资只有2290元 数据来自国家统计局公布的2012年全国农民工监测调查报告。的农民工来说，显然是难以承受的，这也是大量非正规就业农民工参保率低的根本原因。如果这部分市民化成本让农民工自身来承担的话，显然是不合理的。（三）农民工市民化的社会保障成本构成以当期价格计算，安徽农民工市民化的总成本及构成见表4。分析成本构成情况，可以得出重

35、要的政策启示。测算结果显示，安徽农民工市民化的平均短期成本在2.11.3万元/人.年之间，平均为1.7万元/人.年。从短期（当期）来看，在社会保障总成本构成中，企业承担的社会保障成本所占比重最大，平均为71.2%，个人成本次之，平均为23.9%，公共成本最小，占4.9%。因此，从短期来看，政府、企业、农民工家庭在市民化的社会保障中分担不尽合理，企业和农民工所承担的市民化的社会保障成本相对较重，政府的成本负担较轻。2012年，安徽财政支出中“社会保障和就业”支出占比为11.6%，“医疗卫生”支出占比为8.1%，两项合计为19.7%。从主体责任和实际支付能力考虑，适当减轻农民工和企业的社会保障成本

36、负担，将有利于促进农民工市民化进程。表4 安徽农民工市民化的社会保障成本构成成本构成成本类型年平均成本（万元/人.年）占比重%年均总成本（亿元）占当年财政收入比重%公共成本长期2.72-680 22.5%短期0.083.9%、6.4%20 0.7%平均-4.9%企业成本最高1.4871.9%369 最低0.8970.3%221 平均1.1871.2%295 个人成本最高0.5024.2%124 最低0.2923.3%74 平均0.4023.9%99 总成本最高2.05-513 最低1.26-315 平均1.66-414 如果考虑农民工市民化后，包括养老的长期成本，则农民工市民化的社会保障总成本

37、约在4.73.9万元/人.年之间，平均为4.3万元/人.年。据前文测算，2013年2020年，安徽城镇大约需要实现2000万人的农民工市民化，年平均约250万人，据此计算，若不考虑养老金长期成本，年均需要增加市民化的社会保障公共成本为20亿元，占当年全省财政收入的比重只有0.7%。如考虑长期成本，每年安徽需新增市民化社会保障成本1075亿元，其中公共财政承担680亿元，相当于2012年全省财政收入的22.5%。这表明推进农民工市民化，短期内不会出现社会保障支出压力。同时，由于新生代农民工更加年轻，尽快将符合条件的农民工纳入城镇职工社会保障体系，还有利于缓解社会保险基金账户的支付压力，为社会保险制度改革赢得宝贵时间，注入新的活力。但尽管如此，