金融监管及其职务犯罪预防浅谈

1、金融监管及其职务犯罪预防浅谈【摘要】金融监管工作利益攸关，但目前我国的金融监管机制存在渠道单一、监管滞后等问题。加强金融监管、预防职务犯罪，应从加强党委政府的指导，协调内部关系等着手。【关键词】金融监管；职务犯罪；预防一、我国金融监管机构职能概况我国金融监管机构主要是“一行三会”，即中国人民银行（简称人民银行）、中国银行业监督管理委员会（简称银监会）、中国证券监督管理委员会（简称证监会）、中国保险监督管理委员会（保监会）。它们的监管职能主要是：（一）中国人民银行中国人民银行是我国的中央银行，在国务院领导下依法独立执行货币政策。它的主要职能是通过各种金融活动，尤其是控制货币供给和调控利率手段来影

2、响我国的经济活动。目前的监管职能主要是：监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇市场、黄金市场；组织协调国家反洗钱工作，指导部署金融业反洗钱工作，承担反洗钱的资金监测职责。通过各种手段，如现场稽核、支付系统监测，监视各银行机构的信用和流动性，以保护存款人利益。（二）中国银行业监督管理委员会银监会承担了原由人民银行承担的大部分金融监管职能，主要是对银行业金融机构及其业务活动的监督管理。其监管职能主要体现在三个方面：一是建章立制。就是依照法律法规制定并发布各项规章制度。二是行政许可。就是审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。同时对银行业金融机构的高级管理人员实行任职资格管理

3、。三是执法检查。就是对银行业金融机构的各项业务活动进行监督、检查和处置。主要包括对银行业金融机构的业务活动进行现场或非现场的检查；处置银行业的一些突发事件；对违法经营或管理不善的银行业金融机构进行调查并进行处罚；取缔擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务的活动，构成犯罪的移送司法机构。（三）中国证券监督管理委员会证监会是我国证券期货市场的统一监管机构。其监管职能也如同银监会、保监会一样体现在建章立制、行政许可证和执法检查三个方面，其内容：一是制定证券期货市场的有关规章制度。二是与人民银行共同审批基金托管机构；与其他机构会同审批律师事务所、会计事务所、资产评估机构及其成员从事证券期货

4、业务的资格等。三是执行各项监管职责，包括：管理证券期货交易所及其高级管理人员；监督股票、债券等的发行、交易、托管和清算；监管上市公司等有信息披露义务机构人员的证券市场行为；对证券期货违法交易行为进行调查处罚等等。（四）中国保险监督管理委员会保监会是中国商业保险的主管机构，统一监督和管理保险市场。三项职能：一是制定有关保险业监管的规章制度。二是审批从事保险业务的公司、机构的设立、变更等；审查认定高级从业人员；审批关系社会公众利益保险险种、保险条款和保险费率。三是对保险机构和保险从业人员在从事保险业务中的违法违规行为以及非保险机构经营保险业务行为进行调查处罚。二、金融监管的特点（一）机构组织垂直管

5、理人民银行是国务院的组成部门之一，“三会”是国务院的直属事业单位。“一行三会”除了北京总部外，在各省、自治区、直辖市等都设有分支机构。如银监会在各省、自治区、直辖市及计划单列市共设立了36个监管局，一些经济发达，管辖区域较大的监管局在地级市还设有分局。而人民银行在上海设置了“上海总部”，将总行一些金融业务类部门迁入总部。这些机构组织全部实行垂直管理，在组织、人事、经费等全部由总部管理，在履行职责，开展业务时不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉，依法独立行使监管职能。（二）监管业务专业性强，部门、岗位设置细化随着我国经济的发展壮大，国际化程度的不断提高，金融业也呈现跳跃式发展。金融业

6、务越来越复杂，越来越细化，越来越专业。国内商业银行正在实施精细化管理，这些精细化包括了市场细化、业务细化、管理细化等，同时还不断出现很多创新型的金融产品。这就对监管者提出了新的和更高的要求。金融监管要跟上这个发展趋势，其专业化要求也将随之提高，监管人员的职业素质要求越来越高，内部的部门、岗位设置也将进一步细化。（三）行政执法检查任务重随着我国金融事业的飞速发展，金融监管机构的监管责任日显繁重，这主要表现有以下几方面：一是多项职能集于一身。金融监管部门在划分内部各业务部门的监管责任时，往往以条线或业务划分为主，职能划分为辅。如银监会主要以监管对象各银行的所有制性质或功能等进行划分，分别划分为对国

7、有大型商业银行、股份制银行、政策性银行、外资银行进行监管。保监会则是将保险业务进行划分，分别划分为对财产保险、人身保险、保险中介等进行监管。证监会分别划分为对发行、市场、机构、基金等等业务的监管。这些部门中将有关规章制定甚至法律法规拟定、行政审批及执法检查三项职能集于一身。如上海市银监局国有银行监管处就负责对五大国有银行在沪分行等实施监管，配合拟定监管法规、规章及其实施细则和规定，审核被监管机构的设立、变更、终止及业务范围等，进行非现场监测和现场检查，对违法违规行为提出行政处罚意见。证监会虽然有稽查部门集中行使承办大要案件职能，但其他一些监管部门，如基金、期货等监管部门仍然肩负这些专业领域中包

8、括行政执法在内的三项职能。二是监管、行政、司法有效互动欠缺。由于金融监管部门的分支机构一般设置于省、自治区、直辖市一级，如上海银监局直接对全市所有银行类金融机构实施监管，而没有下一级分支机构支撑。省、自治区银监局虽然在地区一级设有分局（有的在县市级还设有办事处），但监管力量总体上集中在局一级。而其他大多数行政执法和所有司法部门在县（区）一级都设置基层机构，并且依照案件属地管辖的原则，绝大部分案件都在基层办理，这就使金融监管部门在与其他行政执法或司法机构协调案件办理时存在落差。如上海银监局可能要面对全市约20个基层区县的执法或司法机构的协调问题。同时，金融监管部门垂直管理的属性，也使得地方党、政

9、部门在统一协调上增加了难度。一些地区存在的比较严重的地下钱庄、非法炒买炒卖外汇、非法集资等等金融违法犯罪现象，与金融监管、其他行政机构以及司法之间有效互动欠缺不无关联，由监管机构主动发现或移交司法处理的案件为数不多。2011年，浦东新区院共受理审查起诉各类金融犯罪案件151件174人。其中，由监管机构发现并移交司法处理的不足10件。三是监管任务将更加繁重。从浦东新区检察院受理审查起诉的各类金融犯罪案件情况来看，金融违法犯罪人员多为熟悉金融业务或掌握市场信息、资金、专业知识等优势资源的金融从业人员，涉案范围已包括金融犯罪的方方面面，有货币、贷款、有价证券，也有金融票证、保险以及外汇等方面。金融犯

10、罪的危害也非常大，涉案金额巨大、被害人数众多、损失难以追偿，成为诱发社会不稳定因素的根源。一个非法经营期货业务案，涉案金额近4亿元，被害人超过200人；一个利用未公开信息交易案，非法获利额超过1000万元；一个内幕交易、泄露内幕信息案，非法获利额超过780万元。此外国际金融市场已经成为一体，金融犯罪活动也必将日趋国际化，一件非法经营黄金期货案件中，所依托的授权公司或使用的保证金交易平台都源于境外。随着我国金融市场的进一步开放，势必有更加多元的资本涉足金融行业，特别是银行和保险行业，不但监管的难度进一步加大，而且监管对象的机构、人员将大幅度增加，监管对象的成份也将更加复杂。金融监管面临更加繁重的

11、任务。三、金融监管中的腐败风险预测金融监管中的腐败风险除了外部环境严峻外，金融机构本身的特点也可能成为防腐败的“软肋”。（一）监督渠道单一垂直管理的好处是金融监管者可以不受地方政府、各级政府部门、社会团体的干涉，独立行使监管职能，但也可能带来横向监督缺失的副作用。“一行三会”在全国各地建有大量分支机构，并且大部分金融监管活动都是在这些分支机构中实施，垂直管理中对于这些分支机构监管活动的监督只能来自于上级总行、总会。而我国幅员辽阔，这些监管客观上存在很大的空间距离。虽然规定地方党委对这些分支机构有代管职能，但从实际情况看，从少也很难进行实质性的监督。（二）“内部”监督力也不强在缺少外部横向监督的

12、同时，金融监管部门内部的横向之间的监督和专门部门的监督力也不强。为了适应金融业务专业性强的特点，监管部门及岗位设置上也趋向专业化、精细化，这一趋向也可能使部门与岗位之间产生“隔阂”，而使相互之间的监督制约弱化。同时，纪检监察部门及其人员，也可能因专业知识的局限，而使监督弱化。此外，由于专业性的要求，还可能使岗位人员之间的流动迟滞。（三）行政执法中“自由裁量”空间大目前，大部分行政管理机构内部，都已将行政审批权与行政执法权进行了分离。而金融监管机构内大部分业务部门都同时具有法规、规章的拟定权，行政审批权，以及行政执法权，这使这些部门在行使监管职权时拥有了较大的“自由裁量”空间。这些空间表现在：一

13、是在审批方面。因为执行审批与拟定审批依据（法规规章）的是同一个部门，甚至有可能是同一个人。虽然仅是拟定，但在拟定过程中就可能给予执行过程留有较大自由解释空间。如果在审批阶段缺乏监督制约，审批人员就拥有了较大的自由裁量权限，其腐败风险也随之加大。二是在执法方面。同一部门既管审批，又管执法检查，往往还会出现重审批轻检查的情况。目前金融领域违法行为并不少见，但由监管部门做出处罚的并不多；金融刑事犯罪案件不少，但由监管部门移送的并不多，很可能与此有关。如果说审批只是对涉金融机构设立、变更时这一个“点”监管的话，那么执法检查就是对其整个经营活动这根“线”上的经常性监管，权力体现无时不在。执法检查一般分为

14、受理、检查和处理三个阶段。此三个阶段如果由一个岗位承担，那么在是否检查、检查力度大小、发现问题后如何处罚以及是否移送司法机关追究刑事责任等等方面都拥有了较大的自由决定空间，其腐败风险就非常大。金融监管机构的行政审批权和执法检查权，与其他政府机构所行使的这两个权力的性质及其腐败风险本质上是一样的。根据以往案件统计，这两个环节最可能触犯的是徇私舞弊滥用职权、玩忽职守罪和受贿罪。四、金融监管中的职务犯罪预防金融监管中的职务犯罪预防，同样要从教育、制度和监督入手完善预防体系。（一）加强与地方党委、纪检监察及检察机关之间的互动在进一步加强垂直的监督管理外，还应加强与分支机构所在地的党委、纪检监察及检察机

15、关之间的横向互动：一是建立加强互动的交流平台，及时互通各方预防工作经验和信息，开展金融领域的预测预警；二是联手在各监管机构内开展廉政教育，在廉政文化教育方面形成合力；三是各分支机构内的纪检监察部门应加强与地方纪检监察机关的合作，及时通报案件线索情况，共同甄别线索真伪；四是发现案件线索后，地方纪检监察机关及时协助金融监管机构纪检监察部门进行调查，涉嫌职务犯罪检察机关的反贪、反渎部门及时介入，形成较大的反腐败威慑力；五是如果发生职务犯罪案件后，及时开展预防调查，查寻案发原因，提出防范措施，警示案发单位和系统内其他单位。（二）强化监管过程的监督制约一是强化执法的公开透明，阳光是最好的防腐剂，金融监管要在阳光下进行，将所有涉及监管的各种要素内容及时告诉社会公众；二是将行政审批职能从各部门中分离出来集中进行，而各部门集中精力开展调研，制定监管政策，确定准入门槛等；三是将调查职能从各部门中分离出来，由专门的案件调查部门进行，从而强化日常监管力度。同时，在调查过程中将案件受理、调查、处理也进行分离；四是建立案件信息共享平台，既便于其他监管