论公共领域中外部性问题的治理研究

1、论公共领域中“外部性问题”的治理研究内容提要：自20世纪70年代以来，由于工业化、城市化、环境污染等一些社会问题的不断加剧，外部性问题几乎成了灸手可热的话题。外部性问题的存在，市场机制不能达到社会资源的优化配置，也就是说，市场机制对外部性问题无能为力。既然市场机制本身不能自动实现帕累托效率，就需要采取某种方法对市场机制的运行过程加以管制。本文试图在阐述公共产品的涵义，外部性的涵义及其作为经济低效率的根源的基础上，如何对公共领域中的外部性问题进行矫正。关键词：公共领域 外部性 治理十六届四中全会上，我党提出了构建“和谐社会”的伟大蓝图。随着我国经济的不断发展，发展与环境的矛盾日益突出，“和谐社会

2、”的战略实施是经济持续发展的有力保证。公共领域关系着千家万户，而其中外部性问题尤为严重，因此对公共领域中的外部性问题的治理进行研究具有理论和现实意义。外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。出现负面外部性是，比如空气或水污染，过多的产品或服务以及低的价格被生产或消费，但用于矫正或缓解外部性的努力和资源却微乎其微。出现正面外部性时，如某公司从其他公司学到一种新的推销方式，将以极高的价格生产极少量的产品或服务，但为增强这种外部性而投入的努力极少。在市场失灵时，采取合理的措施进行矫正，维护广大人民的利益，是构建和谐社会的基础。一、外部性定义关

3、于外部性的定义，有许多学者曾对它作了探讨。史普博将外部性定义为，“某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束”。斯蒂格利茨认为，“当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性”，或“未被市场交易所体现的额外成本和额外收益称为外部性”。按萨缪尔森的理解，“生产和消费过程中当有人被强加了非自愿的成本或利润时，外部性就会产生。更为精确地说，外部性是一个经济机构对他人福利施加的一种未在市场交易中反映出来的影响”。按照一般说法，外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。这些定义所强调的是商品

4、在两个当事人之间的转移，是在他们之间缺乏任何经济交易的情况下发生的。当你在屋前栽种的花草，对行人产生的赏心悦目的利益，并没有经过市场交易而得到他们支付的价格；当你发明了一种好办法清除外溢出来的原油时，这一好处将为许多未向你付款的人所享用，这产生了外部效应。我们将其称为正外部性。很明显，正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。当造纸厂排出的生产废水，给下游人们的生活和生产产生了损害，也不是经过市场交易而向下游的人们支付了相应的价格；当你向小溪中倒入一桶酸液时，它会将鱼和植物杀死。但你没有向任何人赔偿这场灾难的损失，从而导致了负外部性的产生。负外部性指一种经济行为给

5、外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益下降。正如萨缪尔森所说的，“外部性是无意识的但却是有害的经济行为”。外部性活动可在生产者之间、消费者之间或者生产者与消费者之间。外部性在许多领域广泛存在，查尔斯（Charles）曾列出外部性的16中表现，其中正外部性有8种，负外部性也有8种。本文所分析的外部性是指负外部性，因此，在这里列出查尔斯的8种负外部性：（1）工厂产生污染（水、气、躁音等）；（2）滥用森林土地等自然资源；（3）汽车排放废气、躁音、抢占热闹行道；（4）车祸中无辜受害；（5）乱扔垃圾、吐痰等；（6）麻将声或音乐声防碍他人休息；（7）公共场合高谈阔论；（8）高楼挡住较低建筑物的阳光。查尔

6、斯指出的上述表现也仅仅是列举性的。事实上，没有人能穷尽外部性的各种形形色色的表现。这些表现都是与环境有关的，实际上环境问题是由负外部性引起来的。 由此可见，外部性是一个内涵极其丰富，极有研究价值的重要概念。外部性理论不仅涉及到我国现实的人口、生态、环境问题，而且涉及到公共产品的效率和制度安排问题，因此，开展外部性理论研究具有重要的理论与现实意义。二、有关公共产品的争论 随着对公共产品研究的深入，关于公共产品的争论也日益激烈。总体上说，这些争论主要集中在两方面：公共产品的分类以及供给方式。 关于公共产品的分类，布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产

7、品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品，称作准公共产品或混合商品。2(p1-14)在此基础上，有学者根据竞争性和排他性的有无将物品分为四类，见下表： 物品的分类   排他性 有 无 竞争性 有 私人品 共同资源 无 俱乐部产品 纯公共品 从表中可以看出，公共产品基本可以分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。有人将这类物品

8、形象地称为俱乐部产品（club goods）。第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。有学者将这类物品称为共同资源（common resources）。俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品（quasi-pubic goods），即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共产品一般具有“拥挤性”（congestion）的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是象纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。 公共产品的分类以及准公共产品“拥

9、挤性”的特点为我们探讨公共产品的供给方式供给了前提。 关于公共产品的供给方式，争论颇多。以萨缪尔森代表的福利经济学家们认为，由于公共产品非排他性和非竞争性的特征，因此通过市场方式提供公共产品，实现排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济学家们认为政府提供公共产品比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。从20世纪60、70年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。三、外部性与资源配置效率从上面的定义可

10、看出，由于外部性活动没有经过市场交易，因而当事人不必承担外部性活动对他人所造成的损失。这样，外部性活动的私人成本与社会成本就不一致。比如钢铁厂生产钢铁的私人成本包括材料、运输、资本、劳动和管理等成本，但从整个社会来看，生产钢铁的成本，除了上述钢铁厂承担的私人成本外，还包括炼钢所排放的废水、废气对社会所造成的污染成本，这两种成本之和就是社会成本。在竞争性市场经济中，私人的最优活动是按照私人成本等于私人收益的原则进行决策的，此时，如果没有外部性，私人成本与社会成本是一致的，因而市场是有效率的。在存在外部不经济性的情况下，就发生了私人成本与社会成本的差异。对于污染排放者，由于无需承担消除对其他人造成

11、的不利影响的成本，其私人成本就小于社会成本。这样，污染者仅从自己的私人成本和私人收益出发选择“最优”产量，具有过度生产的动机，其产量远远超过从整个社会角度出发所考察确定的“社会最优产量”。而对于其他受影响的生产者来说，由于要承担污染者造成的不利影响，其私人成本就大于社会成本。这些生产者就会从私人成本和私人收益出发选择自身的“最优”产量，具有缩小生产规模的动机，其产量则达不到“社会最优产量”所要求的水平。这就说明，在存在外部效应的情况下，竞争企业的利润最大化行为并不能自动导致有效率的资源配置。它只能使某些私人的福利达到最大，却无法使社会的福利达到最大。我们把这种现象称为“市场失灵”(Market

12、 failure)。DMSCMPCMEC数量成本0Q0Q1图1 私人成本与社会成本的关系 图1中，D为需求曲线，MPC为钢铁厂的私人边际成本曲线，MSC为社会边际成本曲线。如果市场是完全竞争的，那么，边际成本曲线就是供给曲线，因而，由私人边际成本曲线与需求曲线的均衡点所决定的最优产量，就是Q1 。但从社会成本来看，生产钢铁的成本还包括污染成本，即外部性成本MEC。从图中可以看出，社会边际成本曲线MSC高于私人边际成本曲线MPC，它等于MPC+MEC。这样，社会边际成本曲线与需求曲线构成的交点所决定的最优产量，即为Q0 ，低于前者的产量Q1 。由此可见，在存在外部性的条件下，完全竞争导致生产或消

13、费过多，社会资源没有得到最有效的利用，市场失灵了。在每一个市场中，都存在着资源的错误配置。而当资源配置不合理时，遭受福利损失的便是大众。借助图1，我们能得出有关引起污染外在性的商品的市场分配的一些结论。 1、商品的产量太大。 2、产生太多污染。 3、产生污染的商品价格太低。 4、只要成本是外在的，那么市场决定于生产者没有动力去寻找降低单位产出污染的方法。 5、因为排污染物的成本太低，所以循环再利用废物就很难开展。市场的不完善对一种产品造成的影响最终总是会影响到对原材料和劳动力等的需求，进而影响到整个经济。从资源配置的角度来看，在市场经济条件下，资源的配置大多是通过市场来实现的。正常工作的市场通

14、常是资源在不同用途之间和不同时间上配置的有效机制。市场的正常工作要求具备若干条件，其中包括：所有资源的产权一般来说是清晰的；完全竞争市场；短期行为、不确定性和不可逆决策的不存在。如果这些条件是不能满足，市场就不能有效地配置资源。大多数环境恶化和低效使用资源是由于市场机制不健全、市场机制扭曲，或根本就不存在市场。那么，在市场经济条件下，环境问题是怎样失调的呢？经济学家们把产生环境问题的市场“失灵”，归纳为以下几个方面：参考文献：1、美丹尼尔F史普博著：管制与市场，上海三联书店上海人民出版社，1999年12月版。2、斯蒂格利茨：经济学，中国人民大学出版社2001年版 3、美保罗萨缪尔森：经济学第1

15、6版，华夏出版社，1999年版。 4、Charles，H.C.K，1991，The World of Economics（2nd revised edition，volume ），Commonwealth Publishing Co.，Ltd. 5、美汤姆惕藤伯格著 朱启贵译：环境经济学与政策，上海财经大学出版社2003年8月版。 6、夏普、雷吉斯特、格里米斯著：社会问题经济学，中国人民大学出版社2000年版。 第一，一些环境资源产权不存在或不安全，影响人们对环境资源保护、管理和投资的积极性，引起广泛的短期行为。由于空气和河流、海洋水体没有产权，私人通常不会对合理使用这种资源感兴趣。第二，一些

16、环境资源没有形成市场或市场竞争不足，没有价格或价格偏低，造成过度利用。江河湖泊、海洋、空气等提供的环境“服务”，通常没有市场，没有价格，利用者不花什么钱就可以任意占用，造成水环境和大气环境的不断恶化。有些水资源、能源和许多其他矿产资源有市场，但价格偏低，价格构成中并没有反应其开发利用中的环境成本，加剧了不合理的开发利用。第三，环境资源利用中存在着广泛的外部不经济性。这主要是指企业和个人的经营活动对同其没有直接市场交易关系的其他企业或个人造成了不利的影响，如企业污染了周围环境，给周围居民和企业带来了危害；上游砍伐森林导致水土流失，淤积了下游河道，加剧了洪涝灾害。外部不经济性造成私人成本低于社会成

17、本的后果，原因就在于企业一般不会承担有关企业和居民在防止污染、医疗等方面的损害费用。从整个市场的情况来看，如果政府不对污染大、社会成本高的企业进行控制，这些企业实际上就以损害社会为代价获得了某种竞争优势。第四，很多环境资源是“公共物品”，使用和消费不具有排他性，无法由市场自发地提供。如果一个企业保护了清洁的空气和清洁的水体，但不能阻碍周围的企业和人们享用，形不成需求市场。没有需求市场，通常也就不会有以盈利为目的的企业去提供这类“公共物品”服务。第五，环境资源领域建立产权和市场的交易成本太高。交易成本是指取得信息、相互合作、讨价还价和履行合同所需的费用。如对海洋渔业资源，特别是那些洄游性鱼类资源

18、，很难建立有效的产权，即使划定了产权，如把某一群鱼划给某一个渔民，但监视、保护起来难度很大，成本也太高。第六，环境资源利用及其影响一般是一个长期过程，林木成材要十多年，甚至数十年；采矿从勘探到开采通常也需要很长时间，同长期性相连的是不确定性，时间越长，不确定性也就越大，不确定性越大，开发经营的风险也就越大，从而抑制了企业和个人确立一种有利于资源长期持续利用的投资和经营战略。正是经济过程中的这些现象，形成了各种各样的环境问题，包括从局部区域到全球环境问题的深层次经济根源。显然，在缺乏市场外部的制约作用，市场自身并不能解决由市场“失灵”所造成的环境问题。这就相应产生了政府管制的社会要求。四、外部性

19、的矫正政府管制由于外部性问题的存在，市场机制不能达到社会资源的优化配置，也就是说，市场机制对外部性问题无能为力。既然市场机制本身不能自动实现帕累托效率，就需要采取某种方法对市场机制的运行过程加以管制。政府管制的目标是尽量消除负外部性导致的效率损失，而效率损失的大小又取决于负外部性的多少，进而取决于产生负外部性的行为水平的高低，因此，要实现政府管制的目标，不管采取什么管制手段，一个基本的着眼点必然是降低产生负外部性的行为水平或负外部性。要达到这个目的可以设计不同的管制手段，直接的或间接的。直接的管制手段可以理解为政府直接规定被管制者的行为或施放负外部性的水平。在这方面采取的手段有制定标准、公布禁

20、令、发放许可证等等。间接的管制手段是通过一定的政策工具间接地引导被管制者朝政府预先达成的目标迈进。间接的管制手段是政府借助市场的力量，如征税、收费、押金返还制度等等。（一）直接管制颁发污染排放标准污染排放标准，也叫环境标准，是政府通过调查研究，确定社会所能承受的各种环境污染程度，然后规定各行各业所允许的排污量，凡排污量超过规定的限度，则给予经济的或法律上的惩罚。其根本目的是为了使污染企业排放的污染物数量控制在政府确定的最优污染程度。（二）间接管制对污染的企业征税和收费政府不管是直接管制还是间接管制，其根本目的都是为了使污染企业排放的污染物数量控制在政府确定的最优污染程度。从上面的分析，我们知道

21、外部性的实质是社会成本与私人成本存在某种偏差。由于负外部性的产生是因为外部性施放者没有承担外部性的成本，导致其私人成本小于社会成本。政府如何通过管制使私人成本和社会成本达到一致？既然我们考虑以政府的力量来解决这一问题，那么，可以考虑强制性地向外部性施放者按照一定的标准收取费用（如按照每单位的产品或者每单位的污染物收取），使外部性内部化以提高其生产成本，从而达到控制其生产水平和产量的目的。这一管制办法的理论基础就是英国福利经济学家庇古（Pigou）所提出的“庇古税”理论。庇古在其福利经济学（The Economics of Welfare，1920）一书中提出，应当根据污染所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本