借鉴西方国有资产管理经验深化我国国有资产管理体制改革

1、借鉴西方国有资产管理经验深化我国国有资产管理体制改革 内容提要本文通过借鉴西方国有资产管理经验，提出要进一步深化我国国有资产管理体制改革，完善国有资产管理体制，力求形成我国国有资产管理的有效模式。关 键 词借鉴；国有资产管理；改革在去年十一月召开的中央经济工作会议上，江总书记把“不断深化经济体制改革，为加快发展和对外开放创造良好的体制环境”确定为今年的经济工作重点之一，并强调“今后一段时间，国有企业改革仍是整个经济体制改革的中心环节”。深化国有企业体制改革就是要解决国有企业在改革中存在的深层次矛盾，经过20多年的改革实践，我们认识到国企的根本改革在于产权制度改革，其核心是建立现代企业制度。建立

2、现代企业制度是企业体制的根本性改革，调整的是产权关系，但必须借助企业外部多项改革进行才能成功，特别是国有资产管理体制改革。二战后，西方国家不断改革、完善国有资产管理体制，为解决国有资产管理这个难题积累了大量的理论和经验。我国在创立国有资产管理体制时，应大胆地借鉴他们的成功做法，总结自己的经验，建立起具有中国特色的国有资产管理新体制。一、西方发达国有资产管理的主要经验(一)根据国有资产的不同类型采取不同的管理方式新加坡对国家投入到社会基础设施、社会服务领域的资产和投入到经营领域的资产，分别设置不同的机构，按国会制定的不同法规，进行不同的管理。对前一类的国有资产，政府设置若干法定机构，校议会制定的

3、专门法律进行管理，不以盈利为目的、主要是营造良好的市场条件，为实行公平竞争，促进经济发展服务。对于后一类国有资产，政府设立若干控股公司，主要依据公司法与民间资本不平等竞争，追求盈利的最大化。西方国家根据国有资产的不同类型采取不同的方式进行管理，在宏观上取得了良好的效果。在这种模式下，不同的国有资产发挥着不同的作用，整体的国有资产实现了社会目标和盈利目标的统一。(二)明确中央和地方产权关系西方多数国家的国有资产基本上都由中央政府代表并负责管理。地方拥有的产权相对减少，而且一般不称国有资产，而称地方公营资产或地方公营企业资产。以德国为例，各级政府办的企业分别隶属于联邦、州和地方政府，各级政府对隶属

4、于同级政府的资产拥有完全的所有权，上级政府无权干预下级政府所属企业的管理事务。在政府所办的企业管理上，中央政府管理的国有资产一般为与整个国民经济结构优化和资源配置直接相关的经营性资产，地方一般负责与改善投资环境和人民生活条件相关的基础设施、福利设施、公益事业项目的投资管理。这样，既有利于明晰产权和中央的宏观调控，又避免了中央和地方的重复投资和建设。(三)设置中介性国有控股公司来管理国有资产从新加坡、加拿大、奥地利、意大利等一些国有资产管理比较成功的国家的经验看，对于国有经营性资产的管理，基本都采取国有控股公司这一组织形式，其一般为企业法人，受政府部门委托，经营委托范围内的国有产权，追求经济效益

5、最大化。新加坡的淡马锡控股公司、奥地利的工业控股公司、意大利的伊里、埃尼、埃菲坶三大控股公司是国有控股的典型模式。这样的国有资产管理模式有效地使经营性的微观企业与政府通过控股公司的隔离，而实现政企分开。(四)基层国有企业实行公司制西方发达国家基层国有企业组织形式发展的共同趋势是实行公司制，即除保留极少数单一国有股东的国有企业外，将绝大多数国有企业改组为股份有限公司和有限责任公司。从日本、新加坡、德国、丹麦等国的实际运作看，这种做法具有如下优点：1使企业行为更适合市场经济的要求。2政府作为资产所有者只承担有限责任。3有利于国有资产的流动和重组。(五)国家管理层对国有资产管理责任分工明确许多西方国

6、家(如日本、韩国、德国、英国等)采取由议会和政府分工的方式管理国有资产。议会一般负责国有资产管理基本法律的制定并监督实施，政府主要负责国有资产法律的组织实施，制定一般性工作规章和国有资产的行政管理。在中央政府内，一般由总统(或总理)对国有资产管理负完全责任，决定国有资产管理的重大事项，具体管理职能多由财政部和主管部门分工负责。财政部一般为国有资产管理的政府综合部门(在财政部内一般都设置专司国有资产管理的机构)，处于管理中心的地位。这种模式职责分工明确，避免部门之间相互扯皮，保证国家层对国有资产管理的高效化。(六)国有资产管理法制化许多西方国家在国有资产的管理上都有比较完备的法律，如意大利的国家

7、参与制法，日本、韩国的国有财产法及地方公营企业法，新加坡对各法定机构的立法，奥地利工业控股公司的联邦法等。从国有资产管理和经营机构的设立，到职责、权力的分工和行使，从国有资产的投资、管理，到资产处置以及违法法律的处罚等都有明确的法律规定。各管理主体、经营主体严格依法办事，违法必究，体现出国有资产管理法制化、规范化的明显特点。(七)控制国有资本在国民经济中的适度规模和合理的产业分布西方国有经济的主要作用是实现社会目标，增强国家对国民经济的控制力，而国有经济效率低下，在西方同样是回避不了的问题。要使国有经济既能发挥实现社会目标的作用，又能克服效率低下的弊端，西方国家除了采取上述措施外，另一经验是根

8、据不同发展时期的情况，控制适度的国有经济规模和合理的产业分布。从规模上看，西方国有经济变化是与工业化进程相对应的。西方国家随着资本主义工业化发展，国有经济占国民经济的规模比例不断调整。至20世纪70、80年代后，西方发达国家国有经济规模在国民经济中的比例保持在10附近，其中美国仅占4。从产业分布看，国有经济在产业上的分布也是随工业化的进程而不断调整的。西方市场经济发达国家。国有经济在产业的分布上已大量退出竞争性行业，至20世纪70、90年代主要分布在邮政、电信电话、铁道、煤气、航空等行业以及公共事业和基础产业。(八)营造有利于国有资产管理体制改革的良好环境西方市场经济发达国家的国有资产管理环境

9、十分优良，除了有完整的法律体系外，金融市场发育完善，社会保障制度十分健全，政府行政职能十分恰当。如社会保障制度，西方经过几十年的发展，已形成“社会救助”、“社会保险”、“社会福利”三大门类齐全的完善体系。西方国家全方位的社会保障，既解决了公民的基本生活条件，又在此基础上为公民提供尽可能高的社会福利。完善的社会保障体系对国有经济体制改革起到的作用是独特的，因有此作支撑，西方国家的国有经济体制改革没有太大的阻力，也没有造成社会动荡。完善的社会保障体系起到稳定器的作用，与发育完善的金融市场、完整的法律体系、恰当的政府行政职能共同组成了国有经济体制改革的优良环境。 二、借鉴西方发达国家的经验，深化我国

10、国有资产管理体制改革在计划经济体制下，我国国有资本的产权由国家行政机关代表行使，政治目标往往代替经济目标成为指导企业经营活动的主要目标；所有者的各项权能由不同的行政机关分别行使，并且被分割，实际上无法得以实现；“行政性分权”使产权关系模糊，责职不清。国有资产管理体制存在着种种弊端。改革开放以来，我国对传统国有资产管理体制进行改革，形成了三种具有代表性的模式，即上海、深圳为代表的“深沪模式”；国内其他地区和1994年一1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式；1998年国务院机构改革后形成的“市场模式”。上述三种模式的探索实践，取得了一些成功的经验，在不同程度上推进了我国国有资产管理体制从传统

11、模式向市场经济模式演进。其中： “深沪模式”是由国有资产管理委员会、国有资产经营公司、国有控股或参股企业组成的“三层次”国有资产管理体制。“市场模式“是将国有资产的出资者所有权分由不同的行政部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能机构，由作为让会经济管理部门的财政部(地方财政厅、局)兼司国有资本金基础管理职能；由经贸委行使对国有企业的监管职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免和考核；由稽查特派员公署派出稽查特派员，负责对国有企业的财务检查和监督。“深沪模式”市场经济起点较高，实现了政府代理国有资产所有权职能与社会经济管理职能和国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的两个分离。

12、同时，建立了科学的国有资产出资人制度和产权代表制度，解决了在微观企业中，国有资产出资人“缺位”的问题。但“深沪模式”存在着越权处置国有资产，未能科学选择经营者，难以保证国有资产保值增值，“内部人控制”等问题。“市场模式”对国有资产实行分类管理，对运营实行分工监管，具有明显的市场特点，但该模式也明存在着政资、政企不分的问题。可见，我国国有资产管理体制改革虽取得了明显的成效，但也存在诸多不足，成熟、有效的模式尚在继续探索中。完善我国国有资产管理体制的改革，一是要选择正确的改革取向，二是必须加大对国有资产管理体制改革环境的优化力度。对此，西方市场经济发达国家经过了长期的探索，拥有丰富的经验和成功的做

13、法。我们可从西方国家经验中得到借鉴，对我国国有资产管理体制和改革环境进行完善和优化(一)对国有资产管理体制的完善1对国有资产的管理应分类管理。以资产的不同职能，把国有资产分为经营性资产和非经营性资产。按国有经济参与市场竞争与否，把国有资产的投资行业分为垄断性行业和竞争性行业。制定不同的法规，采用不同的经营方式，设置不同的机构对不同分类的国有资产实施不同管理，以不同国有资产去实现不同的目标。同时把投资于国家安全、国计民生关系重大、垄断性行业的企业以及各主要工业部门的特大型企业的国有资产作为股权授权国有资产经营公司来经营，把投资于竞争性行业的绝大数中小企业的资产作为债权委托中介机构经营。2明晰国有

14、资产国家层和地方层的产权关系。国有产权从现在的国家所有，分级管理，改变为分级所有，分级管理。把现行意义的国有资产产权分为国家层产权和地方层产权，国家层产权称为国有资产，地方层产权称为公营资产。国有资产由中央政府管理，公营资产由地方政府管理。3完善机构设置和管理职能。相对应国有资产的分工、分类管理，实现不同国有资产的不同目标、国有资产机构设置总的思路是“人大”、政府的分工管理下的多机构、多层次管理模式，模式的结构是：第一层次，国有资产管理委员会；第二层次，授权经营国有独资公司或委托代理中介机构；第三层次，微观企业。以这个模式分设国家级和地方级两个管理体系。在地方级除了采取上述形式外，吸取“市场模

15、式”的做法，再采取一种政府领导下的各有关行政部门分权管理公有资产的做法。在国有资产管理体系中，“人大”和政府的分工是明确的，“人大”负责立法和司法监督，政府负责司法。第一层次，国有资产管理委员会就国家来说，属国务院下的与其他部委平级的独立的职能机构，专职于国有资产管理工作，委员由国务院总理提出，全国人大批准任职。国有资产管理委员会可以采取事业部制的组织形式，每一个事业部管理一个或几个地区的授权经营机构。设立专门事业部负责管理委托经营的机构。在机构中，应设有监督部门，负责对授权经营机构和委托经营机构的监督，以保证国有资产的安全。地方级国有资产管理委员会改称公有资产管理委员会，国家级国有资产管理委

16、员会保持原名称，公有资产管理委员会与国有资产管理委员会同理操作，两级之间没有隶属关系。第二层次，授权经营机构和委托经营机构。授权经营机构国有资产经营公司是专门经营国有资产的“国有独资公司”，负责经营国家以股权经营的资国有资产经营公司设立董事会、监事会、经营班子，董事会、经理人员的任免归国资委管理，经理人员通过人事部门的渠道向社会招聘；监事会可以常设，组成人员却不常任，采取特派员制度。委托经营机构经营以债权形成的国有资产受委托的经营机构由国有资产管理委员会在现有的金融机中选定。国有资产管理委员会与受委托经营机构的关系是债权人一债务人的关系，债权人向债务人收取固定收益，受委托经营机构以全部资产对债

17、务负债。第三层次，是微观企业。相对于第二层次的股权和债权经营，形成二种微观企业，即参股经营企业和委托经营企业。参股企业是资产经营公司的投资企业，这些企业一般不设立国有独资公司，国有资产经营公司以股权的形式进行投资、形成多种经济成份的微观企业、企业的组织形式一般采取股份有限公司或有限责任公司。委托经营的企业由受委托机构管理，国资委按合同行使职权，重点掌握受委托资产的经营业绩及产权重大变化情况。公有资产经营公司按国有资产经营公司同理操作。上面的“三层次”机构不经营公共事业的公有资产，这部分公有资产按照“市场模式”进行管理。以上的完善措施，在相当程度上解决了现有模式的一些缺陷，使国有资产管理体制更加

18、完善、有效。如，明确中央与地方政府的国有产权归属，解决了“深沪模式”越权处置国有资产的问题，科学地处理了中央和地方的利益关系。又如，在分类管理上，深化了资产的经营分类，引入债权的经营方式，在这种经营方式下的国有资产，不承担因“内部人控制”的现象所造成的后果，从而有效地保证国有资产的保值增值。在监督和用人机制上，采用特派员制度和市场选才机制，在一定程度上克服了“深沪模式”监督和用人机制的不足，使管理模式更具科学性和市场特点。同时，在国有资产还有庞大规模，一下子很难退出经营性行业的情况下，采用债权的经营方式来经营国有资产，不失为一种经营国有资产的好办法。以股份有限公司和有限责任公司组建微观主体，从

19、产权关系上形成了多元投资结构，建立了现代企业制度，使企业真正成为“企业”，克服了国有企业长期存在的一些弊端。(二)对国有资产管理体制改革环境的优化1应有完善的关于改革的系列法规。其包括“改革法”和有关维护市场秩序、宏观调控、社会保障、中介组织、保护财产权利等内容。2培育和发展成熟的资本市场。从完善我国国有资产管理体系需要的角度出发，可以从以下几方面培育和发展资本市场：深化国有企业的改革，重塑资本市场的制度基础；充分发挥投资银行和基金的作用，培育资本市场主体；大力发展企业债券市场，从根本上解决资本市场结构不合理的问题；引进兼并收购机制，进一步完善资本市场。3加快社会保险体系的建立。为国有资产管理体制的先善提供更好的环境，可抓好下面的两个关键环节：第，加快开征社会保障税种，确保保险费的收缴力度和水平。第二，逐步加快社会保障的全国统一体系建立。4调整国