借鉴西方国有资产管理经验深化我国国有资产管理体制改革(一)

1、借鉴西方国有资产管理经验深化我国国有资产管理体制改革(一)    内容提要本文通过借鉴西方国有资产管理经验，提出要进一步深化我国国有资产管理体制改革，完善国有资产管理体制，力求形成我国国有资产管理的有效模式。关 键 词借鉴；国有资产管理；改革在去年十一月召开的中央经济工作会议上，江总书记把“不断深化经济体制改革，为加快发展和对外开放创造良好的体制环境”确定为今年的经济工作重点之一，并强调“今后一段时间，国有企业改革仍是整个经济体制改革的中心环节”。深化国有企业体制改革就是要解决国有企业在改革中存在的深层次矛盾，经过20多年的改革实践，我们认识到国企的根本

2、改革在于产权制度改革，其核心是建立现代企业制度。建立现代企业制度是企业体制的根本性改革，调整的是产权关系，但必须借助企业外部多项改革进行才能成功，特别是国有资产管理体制改革。二战后，西方国家不断改革、完善国有资产管理体制，为解决国有资产管理这个难题积累了大量的理论和经验。我国在创立国有资产管理体制时，应大胆地借鉴他们的成功做法，总结自己的经验，建立起具有中国特色的国有资产管理新体制。一、西方发达国有资产管理的主要经验(一)根据国有资产的不同类型采取不同的管理方式新加坡对国家投入到社会基础设施、社会服务领域的资产和投入到经营领域的资产，分别设置不同的机构，按国会制定的不同法规，进行不同的管理。对

3、前一类的国有资产，政府设置若干法定机构，校议会制定的专门法律进行管理，不以盈利为目的、主要是营造良好的市场条件，为实行公平竞争，促进经济发展服务。对于后一类国有资产，政府设立若干控股公司，主要依据公司法与民间资本不平等竞争，追求盈利的最大化。西方国家根据国有资产的不同类型采取不同的方式进行管理，在宏观上取得了良好的效果。在这种模式下，不同的国有资产发挥着不同的作用，整体的国有资产实现了社会目标和盈利目标的统一。(二)明确中央和地方产权关系西方多数国家的国有资产基本上都由中央政府代表并负责管理。地方拥有的产权相对减少，而且一般不称国有资产，而称地方公营资产或地方公营企业资产。以德国为例，各级政府

4、办的企业分别隶属于联邦、州和地方政府，各级政府对隶属于同级政府的资产拥有完全的所有权，上级政府无权干预下级政府所属企业的管理事务。在政府所办的企业管理上，中央政府管理的国有资产一般为与整个国民经济结构优化和资源配置直接相关的经营性资产，地方一般负责与改善投资环境和人民生活条件相关的基础设施、福利设施、公益事业项目的投资管理。这样，既有利于明晰产权和中央的宏观调控，又避免了中央和地方的重复投资和建设。(三)设置中介性国有控股公司来管理国有资产从新加坡、加拿大、奥地利、意大利等一些国有资产管理比较成功的国家的经验看，对于国有经营性资产的管理，基本都采取国有控股公司这一组织形式，其一般为企业法人，受

5、政府部门委托，经营委托范围内的国有产权，追求经济效益最大化。新加坡的淡马锡控股公司、奥地利的工业控股公司、意大利的伊里、埃尼、埃菲坶三大控股公司是国有控股的典型模式。这样的国有资产管理模式有效地使经营性的微观企业与政府通过控股公司的隔离，而实现政企分开。(四)基层国有企业实行公司制西方发达国家基层国有企业组织形式发展的共同趋势是实行公司制，即除保留极少数单一国有股东的国有企业外，将绝大多数国有企业改组为股份有限公司和有限责任公司。从日本、新加坡、德国、丹麦等国的实际运作看，这种做法具有如下优点：1使企业行为更适合市场经济的要求。2政府作为资产所有者只承担有限责任。3有利于国有资产的流动和重组。

6、(五)国家管理层对国有资产管理责任分工明确许多西方国家(如日本、韩国、德国、英国等)采取由议会和政府分工的方式管理国有资产。议会一般负责国有资产管理基本法律的制定并监督实施，政府主要负责国有资产法律的组织实施，制定一般性工作规章和国有资产的行政管理。在中央政府内，一般由总统(或总理)对国有资产管理负完全责任，决定国有资产管理的重大事项，具体管理职能多由财政部和主管部门分工负责。财政部一般为国有资产管理的政府综合部门(在财政部内一般都设置专司国有资产管理的机构)，处于管理中心的地位。这种模式职责分工明确，避免部门之间相互扯皮，保证国家层对国有资产管理的高效化。(六)国有资产管理法制化许多西方国家

7、在国有资产的管理上都有比较完备的法律，如意大利的国家参与制法，日本、韩国的国有财产法及地方公营企业法，新加坡对各法定机构的立法，奥地利工业控股公司的联邦法等。从国有资产管理和经营机构的设立，到职责、权力的分工和行使，从国有资产的投资、管理，到资产处置以及违法法律的处罚等都有明确的法律规定。各管理主体、经营主体严格依法办事，违法必究，体现出国有资产管理法制化、规范化的明显特点。(七)控制国有资本在国民经济中的适度规模和合理的产业分布西方国有经济的主要作用是实现社会目标，增强国家对国民经济的控制力，而国有经济效率低下，在西方同样是回避不了的问题。要使国有经济既能发挥实现社会目标的作用，又能克服效率

8、低下的弊端，西方国家除了采取上述措施外，另一经验是根据不同发展时期的情况，控制适度的国有经济规模和合理的产业分布。从规模上看，西方国有经济变化是与工业化进程相对应的。西方国家随着资本主义工业化发展，国有经济占国民经济的规模比例不断调整。至20世纪70、80年代后，西方发达国家国有经济规模在国民经济中的比例保持在10附近，其中美国仅占4。从产业分布看，国有经济在产业上的分布也是随工业化的进程而不断调整的。西方市场经济发达国家。国有经济在产业的分布上已大量退出竞争性行业，至20世纪70、90年代主要分布在邮政、电信电话、铁道、煤气、航空等行业以及公共事业和基础产业。(八)营造有利于国有资产管理体制

9、改革的良好环境西方市场经济发达国家的国有资产管理环境十分优良，除了有完整的法律体系外，金融市场发育完善，社会保障制度十分健全，政府行政职能十分恰当。如社会保障制度，西方经过几十年的发展，已形成“社会救助”、“社会保险”、“社会福利”三大门类齐全的完善体系。西方国家全方位的社会保障，既解决了公民的基本生活条件，又在此基础上为公民提供尽可能高的社会福利。完善的社会保障体系对国有经济体制改革起到的作用是独特的，因有此作支撑，西方国家的国有经济体制改革没有太大的阻力，也没有造成社会动荡。完善的社会保障体系起到稳定器的作用，与发育完善的金融市场、完整的法律体系、恰当的政府行政职能共同组成了国有经济体制改

10、革的优良环境。二、借鉴西方发达国家的经验，深化我国国有资产管理体制改革在计划经济体制下，我国国有资本的产权由国家行政机关代表行使，政治目标往往代替经济目标成为指导企业经营活动的主要目标；所有者的各项权能由不同的行政机关分别行使，并且被分割，实际上无法得以实现；“行政性分权”使产权关系模糊，责职不清。国有资产管理体制存在着种种弊端。改革开放以来，我国对传统国有资产管理体制进行改革，形成了三种具有代表性的模式，即上海、深圳为代表的“深沪模式”；国内其他地区和1994年一1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式；1998年国务院机构改革后形成的“市场模式”。上述三种模式的探索实践，取得了一些成功的

11、经验，在不同程度上推进了我国国有资产管理体制从传统模式向市场经济模式演进。其中： “深沪模式”是由国有资产管理委员会、国有资产经营公司、国有控股或参股企业组成的“三层次”国有资产管理体制。“市场模式“是将国有资产的出资者所有权分由不同的行政部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能机构，由作为让会经济管理部门的财政部(地方财政厅、局)兼司国有资本金基础管理职能；由经贸委行使对国有企业的监管职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免和考核；由稽查特派员公署派出稽查特派员，负责对国有企业的财务检查和监督。“深沪模式”市场经济起点较高，实现了政府代理国有资产所有权职能与社会经济管理职能和国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的两个分离。同时，建立了科学的国有资产出资人制度和产权代表制度，解决了在微观企业中，国有资产出资人“缺位”的问题。但“深沪模式”存在着越权处置国有资产，未能科学选择