从三维视角分析农村基本公共服务现状与问题

1、从三维视角分析农村基本公共服务现状与问题夏 锋内容提要:本报告利用“三农”专家、县乡村干部和农户问卷调查数据,从三维视角分析了现阶段农村民生类、生产类、公共安全类基本公共服务存在问题,指出政府尤其是基层政府公共服务能力不足和公共财政体制不完善是造成农村基本公共服务供求矛盾的主要根源。因此,为农民提供基本而有保障的公共服务必须建立城乡统一的公共服务体制,完善公共财政制度,增强各级政府基本公共服务的能力。关键词:农村;基本公共服务;政府责任;财政体制Status Quo and Problems of Rural Basic Public Service: Perspectives in Thre

2、e DimensionsXia FengAbstract: By using data collected through interviewing rural experts, cadres in county, township and village levels, and through household questionnaire survey, this paper analyzes existing problems within basic public service, specifically public services in livelihood, producti

3、ve and public security areas in rural China, from perspectives of three dimensions. It indicates that insufficient public service capacity and incomplete public financial system of government, especially government in local level, are the main factors causing contradiction between provision and dema

4、nd of rural basic public services. Therefore, in order to provide basic and secured public services to farmers, priorities must focus on establishing integrated urban-rural public service system, completing public financial system and strengthening capacity of public service of government in all lev

5、els.Key words: Rural;Basic public service,;Government accountabilities; Financial system通过为农民提供基本而有保障的公共服务,加快缩小仍在持续扩大的城乡差距,是新农村建设的重要目标和广大农民的热切期盼。为了解农村基本公共服务现状与问题,中改院设计了三套问卷,分别针对“三农”问题专家、县乡村干部和农民三个不同社会群体,期望从中得出一般性结论,为各级政府决策服务。此次专家问卷寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构,回收专家有效问卷214份;县乡村干部问卷调查对象涵盖了中国东、中、西各省(

6、市、区,回收县乡村干部有效问卷640份;农户问卷调查涉及29个省、230多个村,回收有效问卷936份。在对调查数据进行统计分析和入户访谈的基础上,形成本报告。本报告为中改院承担UNDP国别项目新农村建设与土地政策、公共服务和乡村治理创新项目(CPR/06/332的研究成果之一。该文在统计研究2008年第4期发表,并对本文略有删减。一、农村基本公共服务:基本判断与总体评价(一 当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务调查显示,无论是“三农”问题专家,还是县乡村干部、农民,在他们心中,与民生问题密切相关的教育、基础医疗、提高收入、最低生活保障、劳动力就业服务;关系到农村、农业和农民全面

7、发展的基础设施、农业技术支持、金融支持等基本公共服务,是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。与此同时,农民也开始要求政府提供农村生态安全和社会稳定等方面的基本公共服务(见表1。表1 农民最需要的基本公共服务 (% 选项 农民 县乡村干部 专家基本医疗卫生 70.8 89.2 98.6义务教育 70 89.6 93提高收入 63.7 - -公共基础设施 35.6 58.1 90.7最低生活保障 46.7 82.4 78.5农技支持 26.9 51.3 63.1就业服务 42.6 59.2 54.7生态环境 13 36.7 47.2社会治安 23.3 56.8 46.3金融支持

8、- 40.8 45.3文化事业 9.8 52.7 35法律救助 16.7 45.1 34.1信息支持 22.3 44.6 29.4市场监管与服务 - 17.4 12.6突发事件与公共危机的处- 12.4 11.2理注:“-”表示在相应的问卷中没有设计此选项。(二惠农政策对提高农民收入与缩小城乡差距的作用调查显示,11.5%的农民认为,这些惠农政策对提高收入作用明显,66.5%的农民认为这些政策对提高收入起到了一定作用,但由于农资价格和其他非农产品价格上涨,收入增长缓慢; 22%农民认为,这些政策对提高农民收入作用不明显,收入甚至有下降的趋势。对于相同的问题,县乡村干部的评价既有共性,也有分歧。

9、选择有“有作用,但由于农资和其他非农产品价格上涨,收入增长缓慢”的占60.6%,选择“作用很明显,农民收入增长很大”的占33.6%,只有5.8%的选择“作用不明显,农民纯收入没有明显增长”。关于惠农政策在缓解城乡差距中的作用,67.1%的专家认为,落实惠农政策,只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度,但差距扩大的趋势仍在继续;27.6%的专家认为作用不明显,城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变;只有5.2%的专家认为作用很大,城乡居民收入差距明显缩小。由此可见,各级政府出台的惠农政策对提高农民收入、缓解城乡差距起到了一定作用,但要真正使农民富裕起来,缓解不断扩大的城乡差距,各级政府还要加大惠农

10、、支农的力度。(三对农村基本公共服务的总体评价1. 农民对各级政府履行基本公共服务职能的满意度。从表2可以看出,绝大多数农民对中央出台的涉及农村基本公共服务的惠农政策,以及省以下各级政府具体贯彻惠农政策的工作是满意或基本满意的,选择的不满意或非常不满意的农民只占少数。通过纵向比较可以发现,从中央到地方,农民对各级政府的满意度逐级下降,而对各级政府“不满意度”却逐级提高。从中我们可以推测,农民对中央出台涉及公共服务的惠农政策是拍手叫好的,但在具体贯彻落实中存在“走形变样”问题,越到基层,这种倾向越明显。表2 农民对各级政府出台和贯彻涉及基本公共服务的惠农、支农政策的满意度 (%满意 基本满意 不

11、满意 非常不满意 中央政府 28.6 58 11.5 1.9省、市政府 15.8 48.4 30 5.9县、乡政府 10.6 41.2 37.9 10.2乡镇站所 13.7 42.5 36 7.92. 县乡村干部对各级政府履行基本公共服务职能的满意度。(1对中央和省(市政府的满意度。中央和省级政府的政策与财政转移支付力度,对农村基本公共服务具有非常重要的影响,这也是县乡村干部关心的两个焦点问题。调查表明,在财政转移支付力度方面:对中央选择基本满意和很满意的合计达92.1%,对省(市政府选择基本满意和和满意的合计达84.5%。在改善农村公共服务的政策方面,对中央选择基本满意和满意的合计达94.2

12、%;对省级政府选择基本满意和满意的合计达88.6%。纵向比较,县乡村干部对中央的满意度要略高于对省级政府的满意度。这与农民对各级政府履行基本公共服务职能的总体评价相吻合,再次证明,为农民提供基本而有保障的公共服务关键在于政策的落实。(2对县乡政府的满意度。整体看来,县乡村干部对县乡两级政府履行公共服务职能持肯定态度的。数据显示,县乡村干部对县政府和乡镇政府选择基本满意、很满意的合计分别为84.8%和85.7%,表明县乡村干部对乡镇政府的满意度略高于县级政府。二、农村基本公共服务:现实需求与机制创新(一民生类农村基本公共服务民生类基本公共服务是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。教育与医疗

13、是民生之基,就业是民生之本,社会保障是民生之安全网,这四项构成了民生类基本公共服务的主要内容。1. 改善农村办学条件,提高教学质量,减轻农民受教育负担是农村义务教育迫切需要解决的问题。在专家看来,农村义务教育存在的主要问题依次为:建立农村义务教育稳定投入机制(88.5%;加强师资培训,提高教学质量(64.6%;确保教师工资,稳定教师队伍(60.3%;巩固义务教育对象入学率(24.9%和加大硬件投入、改善办学条件(24.9 %。对此问题,县乡村干部的认识比较接近,在排序选择中,把“建立农村义务教育稳定投入机制”作为第一迫切需要解决的问题的比例达63.8%,由此可见,义务教育的经费问题仍是县乡村干

14、部最为关心的问题。在农民眼中,减轻子女上学负担和保证教学质量成为农民关心的主要问题。调查显示, 75.1%的农民认为,同五年前相比,教育支出占家庭收入的比重明显提高和有所提高;只有14.8%的农民认为有所降低和明显降低。另外,农村教学质量差(40.3%和教师素质差(28.6%是造成教学质量差的主要原因。2. 农民看病贵、医疗服务水平低是农村基础医疗服务最突出的问题。入户调查显示,农民生病采取的主要治疗方式是自己买点药吃(64.3%,只有不到30%的农民选择去医院看病。造成农民有病不去医院的主要原因是“看病贵”(70.8%。另外,42.7%患者未就诊是由于当地医疗水平太低,大病在当地医院根本看不

15、好;还有31%和28.6%的农民是由于医疗费不报销和看病不方便而放弃就诊。以上调查结果表明,如何切实解决农民“看病贵、看病难”问题仍是农村基础医疗需要迫切解决的问题针对目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题,72.7%的专家和75.6%的县乡村干部建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重;72.2%的专家和69.5%的县乡村干部建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时,改善卫生医疗机构硬件设施;55.5%的专家和71.2%的县乡村干部建议加大医药市场不规范问题的整治;51.7%的专家和70.4%的县乡村干部建议提高新型农村合作医疗报销比例,降低报销门槛费,简化报销手续。3.经费短缺

16、,覆盖率低是农村社会保障面临的主要问题。调查显示,86.1%的专家认为最低生活保障存在的主要问题是经费短缺,保障和救助水平低;72.2%的专家认为覆盖面太小;58.4%的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据,随意性大。县乡村干部对此问题,认同度较高的主要是经费短缺,保障和救助水平低(87%、覆盖面窄(73.1%和没有建立长效的制度保障(62.8%。以上问题从农民实际参保率得到证实:农民享受最低生活保障与参加养老保险的比例仅为25.9%与43.5%。农户中60岁以上的老人,绝大多数没有领取过养老金,占调查农户的78.3%。4.组织职业培训和劳务输入,保证农民工工资及时发放和提供基本

17、社会保障是政府应当为农民工提供的基本公共就业服务。目前农民希望政府在公共就业方面提供哪些服务呢?调查显示,农民外出务工主要靠亲戚朋友介绍(55.6%,而通过政府组织安排工作的只占23%。此外,农民工接受有组织的技能培训的比例极低,只占11.4%,即使接受过技能培训,73.4%的农民感到对寻找工作、增加收入的效果并不明显。大多数农民工工资微薄,即使在低工资的条件下,还有35.6%的农民曾经被拖欠过工资。由于农民工在城镇处于弱势地位,当被拖欠工资时,52.9%的农民工只能忍气吞声。调查还显示,农民工参加养老、医疗、工伤保险的比例偏低,分别只占12%、22.8%和37.7%。在这种就业环境下,农民最

18、希望政府提供的就业服务,主要包括免费就业培训(69.9%,组织劳务输出(49.8%,直接提供就业岗位(45.6%,为农民工提供医疗、养老保险服务(34.8%。县乡村干部也有非常相似的回答。政府应为农民就业提供的服务主要包括:提供职业培训(81.5%;规范劳动力市场,保护农民工的正当权益(78.3%;提供法律援助(74.8%;落实农民工享受城市基本公共服务待遇(74.3%。从专家的回答看,为农民工提供的公共就业服务主要是强化劳动执法,保护农民工的正当权益(92.3%;为农民提供符合他们就业方向的全免费培训(90.3%;建立保障农民工平等享受基本公共服务的制度(75.4%;为农民工提供全部免费的法

19、律援助(73.4%;为农民工提供廉租房(43.0%。(二生产类农村基本公共服务1.建立以政府主导、农民积极参与的体制机制是改善农村基础设施需要着力解决的问题。近几年,农村基础设施得到明显改善,66.9%的农民对政府在基础设施建设方面的工作表示非常满意和较满意。目前,农村基础设施建设中存在的问题主要表现在供需脱节,50.8%的农民认为修建的很多基础设施不符合他们的需要。另外,32.8%的农民认为修建农村基础设施是政府的事,政府应该出钱。2.切实保护耕地资源和保障失地农民权益是促进农村生产发展和社会稳定亟待解决的问题。调查结果表明,三类被调查对象都把保护耕地资源列为最需要保护的生态资源。从现实情况

20、看,农民对现行土地政策满意度较低。58.4%的农民对现行土地政策不满意。对现行土地政策不满意主要表现在担心土地政策会变。我们询问被调查农民“是否担心土地承包30年不变”,46.2%的农民表示“担心”;47.2%的农民表示“不担心”,略高于前者。可见,还有相当多农民对保障土地使用权的相关政策的长期性和稳定性表示怀疑。征地补偿费标准低也是农村土地政策面临的主要问题。调查显示,95.1%的农民认为征用土地补偿标准低,仅有 4.9%的农民认为补偿标准合适。被征地农民中,近98 %的农民每亩领到的土地征用补偿款不足2万元,超过2万元的仅占2.9%。根据相关研究,这样的补偿费是远远低于市场价格的。由于农村

21、社会保障还还处于探索阶段,征地补偿费过低给农村稳定埋下了隐患。(三公共安全类农村基本公共服务食品、药品、农资安全与社会治安是关乎人民群众生活、生产的大事,农村生态资源保护是农业可持续发展的重要基础。保障农村公共安全,保护农村生态环境是新农村建设的重要目标。1.干群关系和土地纠纷是最容易导致农村群体性事件的社会治安问题。专家认为,导致农村群体性事件发生的原因主要是基层政府和基层干部侵犯农民的权益(66.2%和土地权属纠纷(42.4%;县乡村干部认为,最容易导致农村群体性事件发生的因素主要是土地权属纠纷(81.4%、基层政府和基层干部侵犯农民的权益(65.3%、干部腐败问题(54.8%。可见,如何

22、处理好干群关系和妥善处理土地纠纷是基层政府维护农村社会治安需要着力解决的问题。2.保障农村食品卫生安全和农资产品安全需要政府常抓不懈。调查显示,农村假冒伪劣消费品的比例较低,但假冒伪劣农资产品的比例较高。61.8 %的农民没有在村里买到过假烟、假酒、假药等假冒伪劣生活消费品,但仍有38.2%的农民曾经买到过假冒伪劣生活消费品,表明政府查禁事关农民生命安全的假冒伪劣生活消费品的力度较强,但要彻底杜绝还应加强查禁力度。形成显明对比的是,农民曾经买到过假冒伪劣农资产品的比例较高,80.4%的农民曾经买到过假化肥、假农药、假种子等农资产品,表明政府对查禁假冒伪劣农资产品的力度还远远不够。三、农村基本公

23、共服务:政府责任与财政体制(一政府责任1. 中央政府。专家认为,中央政府主要责任依次是,建立和完善基本公共服务在城乡之间相对均等为目标的财政转移支付制度(79.3%;制定基本公共服务标准及以此为导向的干部考核机制(65.3%;监督以基本公共服务均等化为目标的中央财政转移支付资金的合规高效使用(52.1%。2. 省级政府。在农村基本公共服务供给中,省级不仅是执行者,也是决策参与者。所以,多数专家认为,省级政府的主要职责,一是通过统筹本地城乡发展,推进本地城乡基本公共服务均等化(78.8%;二是保证中央财政转移支付资金合规高效使用(73.6%;三是明确上下级政府及政府各部门的职责分工,提高公共服务

24、效率(71.7%;四是向下级政府提供以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付(70.3%。3. 县乡政府。农村税费改革以来,基层政府该管什么,不该管什么,哪些应该重点管,哪些只需要一般管,一直是各界争论的话题。调查显示,县乡村干部认为县级政府在农村基本公共服务中的主要责任依次为:明确县乡政府及各部门之间职责分工,提高公共服务效率(81.1%;制定统筹城乡基本公共服务政策(70.4%;向乡(镇提供以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付(66.2%;监督检查本级政府财政转移支付资金的规范高效使用(64.6%;组织上级以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付资金规范高效使用(64.3%;提供基本公

25、共服务供给需要的人力资源保障(55.3%。关于乡镇政府公共服务责任,专家和县乡村干部有相近的回答,主要是准确把握农民对基本公共服务的迫切需求并如实上报,以争取更多的转移支付,分别占81.8%和80.6%。(二财政体制第 25 卷第 4 期 2008 年 4 月 统计研究 Statistical Research Vol.25, No·4 Apr. 2008 1.财政体制与农村基本公共服务之间的突出矛盾。 从表 3 可以看出， 专家认为财政体制与农村基本公共服务之间的突出矛盾主要表现 在：中央与地方政府之间事权和财力配置不对称；财政预算决算尚未把逐步实现城乡基 本公共服务均等化作为重点

26、目标；转移支付资金多龙治水；转移支付缺乏透明度，存在 挤占、挪用、截留、沉淀等严重问题。县乡村干部则认为，首要的矛盾是农村公共服务 政出多门， 多龙治水不利于资源整合， 其次才是中央与地方级政府之间的责权利不对称， 第三是财政层级过多，影响了政府公共服务效率。由此可见，解决问题的关键在于使基 层政府公共服务责任与财力相匹配，在此基础上，合理配置资源，提高公共服务效率。 财政体制与农村基本公共服务之间的突出矛盾 选 项 专家 财政预算决算尚未把逐步实现城乡基本公共服务均等化作 65.2 为重点目标 转移支付制度不健全，多龙治水，不利于资源整合，转移 61.4 支付资金效率太低 中央与地方政府之间农村基本公共服务事权和财力配置不 82.6 对称 财政转移支付透明度不够，存在挤占、挪用、截留、沉淀 60.4 等严重问题 政府行政层级设置过多，影响了政府公共服务效率 47.3 其他 1.4 表3 （%） 县乡村干部 55.9 68.4 63.7 56.1 57.1 2.8 2. 转移支付制度对基本公共服务能力均等化的影响。 对于现行财政转移支付制度是缩小了还是扩大了不同地区之间农村基本公共服务 能力的问题，接受调查的专家和县乡村干部