全国法院第三十一届

1、全国法院第三十一届 学术讨论会征文探究如何让法官助理制度能效最大化以W法院法官助理工作情况为分析样本 山东省滨州市无棣县人民法院 马文霞 梁敏二一九年六月三日编号: 探究如何让法官助理制度能效最大化以W法院法官助理工作情况为分析样本引言论文提要：司法改革的不断推进，法官助理制度的重要性越来越彰显。缓解法院办案压力我国虽然有近万名法院工作人员，其中万名法官，但显然，壮大法官助理力量对于当前普遍存在案多人少突出矛盾的法院，尤其是基层法院来说具有非常重要的现实意义。法院试行法官助理制度，作为司法领域的一项重大改革，必然会面临一些障碍与矛盾，为了积极稳妥地推动这项改革，加强调研显得尤为必要。本文尝试以

2、法官助理制度的构建为视角，结合W法院法官助理制度的实践情况，阐述了法官助理制度的必要性、剖析存在的问题，并就法官助理制度的立法保障、任职条件、来源、考核体制等方面提出了个人见解，以期能对法官助理制度的构建与完善有所裨益。全文共 8979字关键词：法官助理 必要性 历程 存在问题 先进经验主要创新观点：法官助理制度在中国摸索与实践的时间不长，而且由于受各种主、客因素影响，法官助理制度在具体操作过程中也不可避免地出现一些问题。在国家司法体制改革的大背景下，每个法院的实际情况不同，法官助理制度的实行亦不应采取一刀切的形式，各法院由其是基层法院应根据本地法院的实际情况灵活事实法官助理制度。以下正文：法

3、官助理制度在中国摸索与实践的时间不长，而且由于受各种主、客因素影响，法官助理制度在具体操作过程中也不可避免地出现一些问题。一、我国法官助理制度的改革历程（一）法官助理制度的发展实践法官助理制度最早起源于美国，经过150多年的发展演变，许多法治国家都已经实行了法官助理制度，英国的主事法官、日本的司法辅助官、法国的准备程序法官等都是称谓不同的法官助理。我国随着司法改革的不断推进，自上世纪90年代起至今，法官助理制度的发展也在稳步推进。1999年10月，最高法院颁布人民法院五年改革纲要，提出随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行

4、试点，摸索经验。我国第一次明确提出探索法官助理制度，至此，法官助理制度摆上中国司法改革的议事日程。此后，个别法院开始法官助理的探索与实践的试点工作。2000年初，北京房山区法院在全国率先开展的法官助理制度改革试点，建立“321”审判机制。2001年3月，北京丰台区法院开始试行“1211”审判运行新机制，由 2名法官助理分别协助1名法官处理庭前程序准备和有关法律文书制作。法官助理制度第一次在我国司法实践中生根发芽，为今后的探索提供了宝贵经验。2002年7月，最高人民法院下发关于加强法官队伍职业化建设的若干意见，再次提出要积极开展法官助理试点工作，并在取得成功的基础上逐步推广。2003年，最高院人

5、民法院法官助理管理办法( 征求意见稿) 具体列举了法官助理的十二项职责，因诸种原因，至今未正式出台。2004年9月，最高人民法院下发关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见( 以下简称 试点工作意见) ，正式确定在北京市海淀区人民法院、广东省深圳市中级人民法院等18个法院试行法官助理制度。2005年，最高法院颁布人民法院第二个五年改革纲要，规定：推进人民法院工作人员的分类管理，制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法，加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列，在总结试点经验的基础上，

6、逐步建立法官助理制度。坚定了改革方向，在全国各地许多法掀起了法官助理改革试点的热潮。2007年12月，最高人民法院决定从2008年起在西部12省 ( 自治区、直辖市) 800余个基层人民法院试行法官助理工作，以进一步缓解西部基层法院法官短缺问题，加快法院工作人员分类管理改革进程。2009年3月，最高法院颁布人民法院第三个五年改革纲要，强调法院人员队伍建设要继续“完善法官及其辅助人员分类管理的制度”，建立健全“以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系”，再次肯定了法官助理制度的价值，并作为法院长远发展的一项重要内容。但由于法官助理制度在我国摸索与实践

7、的时间较短，加之受多种因素影响，法官助理制度在具体操作过程中也不可避免地出现一些问题。（二）法官助理制度在司法实践中的主要模式法官助理制度改革作为人民法院司法改革的重要内容，在推进过程中虽然取得了一定的成效，法官助理制度构建模式因与司法权运行方式紧密相关，在司法实践中主要表现为四种模式 宁波市中级人民法院、余姚市人民法院联合课题组：法官职业化建设背景下法官助理制度的重新审视与现实进路，时代法学，2013年12月第11卷第6期第64页。1.合议庭核心模式。例如大连市中院建立的“1411”合议庭，由1 名副庭长、4名法官、1名法官助理和1名书记员( 速录员) 组成至少2 个合议庭，由副庭长任审判长

8、。2.审判长核心模式。例如深圳市福田区法院实施的“审判长负责制”，建立审判长负责的包括普通法官、法官助理和其他辅助人员在内的新型审判团队。审判长享有案件的分配、签发、管理考核等权力，同时承担办案责任。3.主审法官核心模式。例如陕西省黄陵县法院推行的“法官制”，打破原来的庭、室界限，案件全部由主审法官审18理。再如深圳市盐田区法院实施的“主审法官负责制”，由遴选出的主审法官来负责全院的立案、审判和执行。4.混合模式。例如北京市房山区法院建立的“大合议庭审判机制”，表示为“3N1+1N1”，即一个固定合议庭和一个简易组结合，N指配备法官助理的数量。再如深圳市罗湖区法院建立的“大立案”与“3122”

9、兼容审判运行机制，由3 名合议庭法官、1名速裁法官、2名法官助理和2名书记员组成一个审判团队。近年来，随着我国经济与法制与世界的双接轨，公民的维权意识和法律素质不断提高，法院的受案数量也随之逐年大幅上涨。在案多人少和大量繁杂性审判事务性工作压力的情况下，法官根本没有时间去及时充电，提高自己的审判业务水平。法官助理制度的实行，体现了公正与效率，为实现法官职业化、精英化奠定了基础。但我国现行法院组织法和诉讼法均未规定法官助理制度，进行法官助理制度建设的依据也仅是人民法院五年改革纲要第33条的规定。在具体试点中，各法院对法官助理性质的认识和做法也不统一，有的法院视法官助理为书记员; 有的法院直接赋予

10、法官助理审判权，可以自己的名义审理案件; 还有的法院让法官助理承担职责以外的诸多工作，混同使用。因此，在法官助理的设置及职责的履行均缺乏法律依据的情况下，可能会出现法官助理待遇不明确、进出通道不畅、法官助理职责和条件不明确、缺乏统一的法官助理管理制度、法官与法官助理的配合存在摩擦、法官助理的工作积极性不高等问题。正是这些问题的实际存在，才能促使我们在实践中继续完善宏观中的法官助理制度。（二）以W法院为分析样本分析法官助理制度存在的问题在人员数量方面，W法院现有工作人员170名左右，其中政法干警83人，事业人员11，工勤人员5，其余人员为合同制的书记员和法警。在案件审理方面，2017年度，W法院

11、收案6024件，结案5801件，2018年度，W法院收案7720件，结案6935件，2018年度与2017年度相比，收结案同比分别上升28.15%、19.55%。在人员分布方面，政法干警83人，其中员额法官34名（包括执行法官），有院党组7名，法警人员6名，法官助理19名，其余工作人员17名（包括未入额法官和研究室、财务等办公室人员）。W法院根据司法体制改革现有的相关文件及借鉴国内先进经验，开始尝试进行法官助理制度的改革，W法院根据“法官法官助理书记员”，采取了“N+N+1”的具体模式。W法院按照以庭室为单位分配法官助理数额，在每庭室4-5名员额法官的前提下，每庭室配备2名法官助理。然而，由于

12、工作人员人数有限、人员分工不够细化、案多人少等所种因素的影响，法官助理制度在取得一定成效的同时也存在着很多问题。现在存在的主要问题分析如下： （1）法官助理的人数配备不齐全、庭室分布不均。W法院已任命的法官助理有57.89%的人员分布在执行庭，其余42.11%的人员分布在各审判庭。法官助理人数配备不齐全，不能形成改革要求的 1:1 或 1:1:1 的情况。（如图一）图一已任命法官助理在院内分布情况 （2）法官助理与法官及书记员存在职能混用的情况。因法官数额与法官助理不能按照1:1的比例进行配备，加之该情况下法官助理不仅需要处理审判辅助工作中业务性的工作，对于事务性的工作，如庭审记录、整理卷宗、

13、邮寄送达等也需兼任，直接导致法官助理的“名不符实”。一定情形下，存在法官助理在法官授权下独立进行法庭、书写文书等工作情形。部分法官对于助理承担的工作不进行审核或是仅象征性地不进行实质性的审核，产生实质上的工作推诿情况，对于工作责任的承担有一定的漏洞。院领导挂在具体庭室办案，在一定程度上也加重了上述问题的发生。（如图二）图二法官及法官助理在审判庭室的配备情况（3）部分法官助理存在消极情绪。个别法官、助理审判员转任法官助理的情况下，易产生消极情绪，法官与法官助理间未明确责任分担而产生资源配置上的浪费，该方式会形成法官对助理因职责未厘清而产生不信任，进而导致法官助理的闲置。另一方面，被动地接受工作且

14、事必指导也使具有办案经验的转任法官助理束缚自己的行为和能力，进而产生112 的问题。（4）未任命法官助理人员分布不合理。W法院的已任命法官助理与未任命法官助理统一称为法官助理，W法院现在仅有已任命的法官助理分布在执行各审判岗位，但大部分未入额法官及院内新通过司法考试人员仍在行政辅助岗位。（如图三）图三：W法院法官助理组成情况法官助理总人数36人已任命法官助理未任命法官助理仅任命助理新任命法官未入额法官转化新通过司法考试其他11人7人11人3人3人二、法官助理制度改革中存在问题的原因（一）缺乏明确的法律依据及职能定位。人民法院组织法与法官法均未规定法官助理制度，亦没有明确法官助理的职责和条件，这

15、就使得法官助理面临法律身份的尴尬，其即使不享有审判权，享有的审判辅助权也无法律上的依据及规范。在司法实践中，各地试点法院在摸索中虽建立了法官助理制度，但并没有统一的职责内容，使得各地法官助理职责不明确，工作职责处于一种无序状态。（二）缺乏司法职业精细化分公的司法环境。从这几年法官助理的试行情况来说，我国并未得到国外法官助理制度的价值精髓，而是像实行德国的司法公务员制度。我国并没有完全建立起司法职业精细分工的司法环境，相关的配套制度和程序也很不完善，而且法官助理制度的推进将会损害到相当一部分人的既得利益或期待利益，显然法官助理制度在我国的推行存在着较大的阻力。（三）法院人事管理体制方面的原因。我

16、国法院系统人事管理一直沿用行政化管理模式，对法院所有人员实行一体化行政管理。其弊端是法院本身不能根据自身需要决定招录的人数，而目前的状况是法院需要大量的法官助理，但却没有相应的编制，限制了法官助理的招录。个别地方法院采用聘用制法官助理制，但是推行比较困难。另外，法院经费紧张，地方财政不扶持，对聘用法官助理的工资待遇不能很好地解决，致使法官助理队伍不稳定。（四）法官助理缺乏独立有效的考核、晋升机制。在工作量的考核方面，最高法院文件虽然规定对于法官助理实行量化考核，因法官助理制度尚处于摸索阶段，对其进行量化考核比较困难，全面具体的考核评价标准尚未建立，影响到法官助理工作的积极性。实践中也很少法院提

17、出可操作的具体考核办法，对法官助理工作的完成状况无法科学评价。考核机制的欠缺意味着奖惩制度的缺失，不利于激励法官助理不断提高工作质量。在晋升方面，法官助理考核激励缺乏与教育培训制度、竞争上岗激励机制、职级工资激励机制、任用晋级制度以及辞职辞退制度等配套机制。法官助理有一定的选任条件，很多法官助理都是法学院校的优秀毕业生，被作为审判辅助人员招入法院后，即使作为公务员序列管理，对法官助理的等级、晋升渠道也均没有明确规定，对法官助理的“前途”没有明确规划。三、法官助理制度的建议1.积极推动相关立法，确保改革有法可依。法官助理制度在我国现行宪法、法院组织法、法官法、诉讼法等重要法律中均没有予以规定，而

18、且至今也未有任何规范性法律文件对其做出规范，因此也不可避免地产生了一些问题。法院系统目前应该对试点的法官助理制度进行反思和总结，做出全面的总结评估报告，并应着力推进相关的立法修改或规范性法律文件的出台，从而维护通过制度变革塑造良法秩序的法治建设目标。中国政法大学的宪法教授焦洪昌认为，法官助理制度是法院推进审判制度改革的新生事物，相信这种改革会在法律制度逐步完善和人大常委会认可的条件下，逐渐深入。中国政法大学的民诉法副教授谭秋桂也认为，完善立法是我国法官助理制度推广和实行的前提和基础。2.借鉴国内先进经验，立足基层法院实情，正确进行法官助理角色定位。尽管法官助理主要帮助法官处理日常审判事务，但其

19、与法官之间只存在工作上的分工问题而并非上下级关系，法官助理应在法官的指挥下从事工作，其所做的工作为法官日常工作的有机组成部分，又具有相对独立性，两者间不仅仅存在指导与服务的关系，还应当建立起协作与监督的关系。从工作形式上看，法官助理是辅助法官的人员；但从审判机制的角度出发，法官助理的工作甚至应对法官起到一定的制约作用，其有利于裁判的公正化。关于法官助理的定位问题，各地法院重点注意厘清三对关系。首先，法官助理不是法官，是接受并服从法官领导和管理的审判业务辅助人员；法官助理对法官负责，不独立、也不直接承担审判责任与后果。如不能在法律文书上签章，不能以合议庭组成人员身份参加庭审，不能单独汇报案件；在

20、法官授权情况下，可以参与案件调解、法律文书制作以及证据核实等工作。其次，法官助理与书记员也有区别。在新的审判组织模式下，书记员限于庭审记录，其职责范围要窄于和低于法官助理。最后，要分清法官助理与助理审判员的关系。法官助理与我们现行审判组织内的助理审判员有本质的区别。3.科学设定法官助理的任职条件，多渠道选任法官助理。法官助理作为法官专业型助手，是一个业务性很强的职务，对其任职条件和工作能力的要求应低于法官而高于书记员，所以法官助理的选任必须具有系统的法律专业知识。具有审判辅助经验的在编书记员，因长期接触法官，参与案件审理的辅助工作，比同等条件的人更熟悉法官工作，更了解审判工作的规律和程序，一旦

21、被选任为法官助理，能很快地适应工作，因此，目前在岗的优秀书记员应该作为法官助理的主要来源。根据我国司法活动的规律以及司法管理的经验，一般将司法事务区分为三个层次：第一层次的事务类型是指高度疑难、低度重复的核心司法事务，需要高度自由裁量权，交由审判员来承担；第二层次的事务类型是指中度疑难、中度重复的辅助司法事务，需要中度自由裁量权，可以由助理审判员来承担；第三层次的事务类型是指简单、高度重复的其他辅助事务，无裁量权的要求，可以由书记员来承担。在编制许可的情况下，法院还可以新招录一些通过国家公务员录用考试但暂不具备任命法官条件的法学专业大学毕业生，任命为法官助理。此外，法官助理来源应采取多样化的方

22、式。除在有限的编制范围内从高等院校招收法官助理外，法官助理还应兼顾法院内部相关人员的转化。但是对法官助理的条件应当随着试点工作的逐步深入而提高，最终走向统一化和规范化，即以后的法官助理只能来源于法学院校的优秀毕业生，并使这一职务相对稳定，以便切实提高法官助理队伍的素质和水平。因此，在现阶段我们考虑法官助理的来源有以下几个方面：一是已经被任命为法官和助理法官，法官员额（岗位）确定后不在员额范围内，可以担任法官助理职务的人员；二是已经通过统一司法考试取得法官资格尚未任命为法官的人员；三是高等院校法律专业本科以上学历或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识，进入法院的人员；四是目前不符合担任

23、法官学历条件，有丰富审判经验，经考核合格的在编优秀书记员。吴思远：法官助理制度：经验教训与难题突破，载于国家法官学院法律适用（核心期刊）2016年第9期，第26页。4.完善法官助理的考核机制。鉴于法官助理角色定位区别于法官和书记员，法官助理应实行单独的考核机制。在法官助理的考核中应该以法官对其的考核为主，对于法官助理不适宜从事该项工作或者有违法、违纪活犯罪行为的，可以由法官或审判庭提出免职报告，报院长批准。考核还必须有具体的量化指标，并做到公平、公正、合理，以充分调动其工作的积极性。同时，考核机制应该与法官助理的晋升挂钩。明确法官应当从优秀的法官助理中产生，科学设置法官助理的晋升机制，充分调动法官助理的工作积极性。新任的法官助理要将从事法官助理工作看成是审判经验的积累，打消顾虑，努力工作，为今后晋升法官做好准备。宋建朝、连丹波：实行法官助理制度 推进法官队伍职业化建设（下），载于人民法院报2003-06-16令人欣喜的是，最高法院明确规定，根据审判工作需要，符合法官条件的法官助理将来也可以通过一定程序被选拔任命为法官，为法官助理升任法官提供了良好的通道。5.明确确定法官、法官助理及书记员的关系。在明确法官员额的基础上建立法官助理制度，明确划定法官、法官助理与书记员三者之间的职责权限，从而能较好地解决审判流程管理问题。正确处理法官与法官助理的关系，