民办非企业组织的若干法律问题

1、民办非企业单位的若干法律问题 摘要：民办非企业单位对我国而言还是个新概念， 对于这种民办组织的法律界定 及社会地位的确认， 对于它的申请条件、 登记办理过程及其合法权益， 我们的理 解认识都还处于初始阶段。民办非企业单位的管理中必然涉及到很多法律问题， 本文就民办非企业单位的法律地位及其他法律问题进行简要探讨。关键词： 民办非企业单位；法律地位；合法权益；完善 正文：民办非企业单位的产生和发展与社会主义市场经济体制的建立有着密切的 关系，或者说它是市场经济发展的衍生物。 但民办非企业单位对我国而言是个新 概念，它是于 1996 年中央和国务院领导针对以往的民办事业单位这一概念所作 出的修正。即

2、：事业单位是国家举办的，而民间不应再称事业单位。 1998年 10 月，国务院颁布了民办非企业单位登记管理暂行条例 ，将民办非企业单位界 定为：企业事业单位、 社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举 办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。它是一种新型的社会服务组织， 介于事业单位与企业之间， 既具有事业单位以社会服务为宗旨的特征， 又具有企 业的某些特征如带有一定的盈利性。 它的经济性质属于集体或者私营， 但又 必须服务于社会。 对于这种民办组织的法律界定及社会地位的确认， 对于它的申 请条件、登记办理过程及其合法权益，我们的理解认识都还处于初始阶段。正由于民办非企业单位是社会

3、主义市场经济的衍生物， 其特征就不可避免地 在许多方面与企业有相同或相似之处。 如它象企业一样需要市场并受市场需求的 制约，同一类型的民办非企业单位之间也会出现激烈的竞争， 它与上级管理部门 之间、服务对象之间也同样存在着错综复杂的关系。 法律对于企业的规范作用也 就完全适合于民办非企业单位。 即使是它的务主管部门和登记管理机关， 在行使 管理职能时， 也应按照相应的法律进行宏观管理和宏观调控。 民办非企业单位的 管理中必然涉及到很多法律问题， 本文就民办非企业单位的立法及其他法律问题 进行简要探讨。一、民办非企业单位的法律地位 从民办非企业单位的职能看， 民办非企业单位具有行政相对人、 准行

4、政主体 和民事主体三种法律地位身份。（1）作为行政相对人。从其接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业 务指导、日常管理和监督检查而言， 民办非企业单位可以作为行政相对人， 具有 自然人、法人或其他组织的地位。 民办非企业单位作为相对人， 享有的实体权和 程序权利，主要有：参与权、知情权、收益权、监督权、司法救济权、受偿请求 权等。其必须履行的法律义务，主要有：遵守法律和法规、服从行政命令等。（2）作为准行政主体。从其依法管理公共事务而言，民办非企业单位可以 作为准公共管理主体，但一般须经法律、法规授权或行政机关委托。如民办教 育促进法 规定，民办学校对招收的学生，可以根据其类别、修业年限、学

5、业 成绩，可以根据国家有关规定发给学历证书、 结业证书或者培训合格证书。 对接 受职业技能培训的学生， 经政府批准的职业技能鉴定机构鉴定合格的， 可以发给 国家职业资格证书。（3）作为民事主体。对民办非企业单位的民事主体地位，现行法律、法规 没有专门规定。但根据暂行条例第 12 条的规定，登记管理机关对准予登记 的民办非企业单位，要分别发给民办非企业单位（法人）登记证书 、民办非 企业单位（合伙）登记证书 、民办非企业单位（个体）登记证书 。因此民办 非企业单位的民事主体地位， 具有法人、 合伙和个体三种地位。 民办非企业单位 如果是法人， 则依法具有民事权利能力和行为能力， 能依法独立享有民

6、事权利和 承担民事义务。 民办非企业单位如果是合伙性质， 则不具有法人资格， 由全体合 伙人对其合伙债务承担无限连带责任。 民办非企业单位如果是个体性质， 则不具 有法人或其他组织资格，由举办者以个人财产对其债务承担无限责任。二、民办非企业单位的申请条件、登记 对民办非企业单位登记管理实行分级管理的原则， 即省级登记管理机关负责 全省性的民办非企业单位登记和监督管理， 设区市登记管理机关负责全市性的民 办非企业单位的登记和监督管理， 县级登记管理机关负责全县性的民办非企业单 位的登记和监督管理。（1）申请条件 经业务主管单位审查同意，并有正式文件批准； 有规范的名称， 且名称符合国务院民政部门

7、制定的 民办非企业单位名称 管理暂行规定； 有必要的组织机构； 有与其业务活动相适应的从业人员； 有与其业务活动相适应的合法财产， 且其合法财产中的非国有资产份额不 得低于总财产的三分之二。开办资金必须达到本行（事）业所规定的最低限额； 有与其业务相适应的必要的场所和设备、 设施，且活动场所须有产权证明 或一年期以上的使用权证明。民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定， 不得冠以“中国” 、 “全国” 、“中华”等字样。（2）申请民办非企业单位登记， 举办者应当向登记管理机关提交下列文件： 登记申请书； 业务主管单位的批准文件； 场所使用权证明； 验资报告； 拟任负责人的基本情况、身

8、份证明； 章程草案。（3）登记中应注意的问题： 讲政治。以高度的政治责任感，做好登记管理工作。 登记管辖。登记管理机关负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单 位的登记管理。 名称规范。民办非企业单位名称由四个部分组成： 行政区域或地名、字号、 行（事）业或业务领域、组织形式。 章程核准。 与民办非企业单位办理登记的同时， 对章程予以核准。 民办非 企业单位修改章程的，应当自业务主管单位审查同意之日起 30 日内，报登记管 理机关核准。 民办社科研究机构集中管理。 民办社会科学研究机构的登记管理， 统一归 口省社会科学联合会作业务主管单位，省民政厅负责登记。 涉外组织登记。 由境外组织、 个

9、人在我国境内举办或与内地社会力量合作 举办的非营利机构，目前暂不列入登记范围。 鼓励发展公益慈善类单位。 坚持培育发展与监督管理并重的方针， 积极鼓 励发展慈善类民办非企业单位。 对于国有资产参与举办民办非企业单位的， 可以 采用借用、 租赁、拍卖等方式， 降低国有资产的比例， 推动民办非企业单位发展。三、民办非企业单位的合法权益民办非企业单位通过国家登记的形式取得独立的产权实体资格， 对依法形成 的资产享有占有权、使用权和处置权。法律赋予了民办非企业单位的法律地位， 因此，民办非企业单位便可依法取得根据其性质可以享有的权益。 这些权益综合 构成民办非企业单位的合法权益。归纳起来主要有以下几种

10、：（1）财产权，包括物权和债权。这是作为民事主体的民办非企业单位的一 项重要的民事权利。 财产是民办非企业单位开展活动的物质保障， 也是民办非企 业单位承担民事责任的物质担保。（2）名称权，这也是民办非企业单位的一项重要的权利。名称是民办非企业单位区别于其他法律主体的重要特征之一，任何其他单位不得冒用。（3）名誉权，法律主体就如自然人一样，也享有名誉权，他人不得毁损民 办非企业单位的名誉， 否则，民办非企业单位可以依法提起诉讼， 并可以就因此 遭受的损失要求赔偿。（4）知识产权，包括著作权、专利权、商标权等。民办非企业单位广泛分 布于教育、科技、文化、卫生等社会事业和服务领域，多数属于从事具有

11、较高知 识含量的服务活动。所以，应当注意对其知识产权的保护。（5）减免税的权利，民办非企业单位的性质决定了它应当根据其从事的事 业而相应地享有一定的减免税的待遇， 如果法律确定了民办非企业单位可以享有 减免税的权利，就应当落实保护保障这种权利的兑现和实施。（6）诉权，又称诉讼请求权。是指民事权利主体依法享有的请求法院给予 司法救助的权利。 民办非企业单位作为民事法律主体的一种， 无论其何种合法权 益受到侵害，均可以向法院提起诉讼，通过法律程序，保护自己的合法权益，依 法行政的机关应支持和保障民办非企业单位独立行使这一权利。 这是民办非企业 单位其他权利得到保障的重要条件。四、民办非企业单位立法

12、的健全和完善（一）民办非企业单位法律、法规的健全 民办非企业单位主要是改革开放以后出现和迅速发展的新事物， 而有关立法 未能及时跟进，存在一些法律调整的空白。（1）虽然国务院 1998 年制定了 民办非企业单位登记管理暂行条例 ，但 缺乏关于民办非企业单位法律地位的基本规范， 民法通则也未能涵盖民办非 企业单位的基本问题。（2）现有的法律、法规主要是有关民办非企业单位行政管理特别是登记管 理方面的规范，对民办非企业单位民事关系的调整比较薄弱， 存在一些法律疏漏。 如民办非企业单位的内部制度、财产关系等的民事问题，就很少得到规范。（3）现有的民办非企业单位法律规范， 大量涉及公民、 法人或其他组

13、织的 权利义务， 但它们许多是以党政部门的规范性文件或政策措施为表现形式， 层级 较低，缺乏应有的法律效力。这不符合公正透明和法治行政的要求。因此，应当加紧制定作为基本法的民办非企业单位法 ，对民办非企业单 位的基本问题，如民办非企业单位的设立、组织和活动、资产与财务管理、 管 理与监督、扶持与奖励、 变更与终止以及违法者的法律责任等， 作出明确的规定， 并在有关立法中加强对民办非企业单位的调整， 如在的民法 中充实有关民办 非企业单位的内容。 另外，应在此基础上， 尽快制定民办非企业单位登记管理和 业务管理的正式行政法规和规章， 逐步形成民办非企业单位的法律法规的基本框 架。（二）对现有法律

14、、法规的调整和修改 现有法律、法规有的是不够协调，如 1998 年民办非企业单位登记管理暂 行条例是为加强登记管理而制定的有关民办非企业单位的暂行性行政法规， 而调整民办非企业单位之一的民办学校的 2002 年民办教育促进法是为促进民 办教育事业的健康发展而制定的法律。 前者调整范围大于后者， 而效力却低于后 者，尽管两者侧重不同， 但给人一种不协调的感觉。 有的是不够衔接， 如根据暂 时条例的规定，民办非企业单位有 暂行条例 第 25 条和第 27 条规定的情形， 且构成犯罪的， 依法追究刑事责任。 但严格说来， 刑法中没有可以适用民办非企 业单位的条款和罪名。 这使刑法对构成犯罪依法应追究

15、刑事责任的民办非企业单 位难以适用。有的是不尽一致，甚至有违上位法之嫌，如民办非企业单位有暂 行条例第 27 条规定的情形的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构 成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。对这 里规定的“不构成犯罪”的行为，登记管理机关和公安机关都可以处罚，而实际 上“取缔”该类违法行为的职权属于公安机关，但治安管理处罚条例第 24 条规定的违法主体限于社会团体，而且作为行政法规的暂行条例第27 条对公安机关的授权暗含了行政拘留权，这有违反 行政处罚法、立法法中关 于只能由法律规定行政拘留之嫌。为解决上述问题， 要尽快制定民办非企业单位法 ，尽快修

16、改刑法、治 安管理处罚条例和暂行条例 ，使其相互协调、衔接、一致。（三）法律、法规部分规定的合理化（1）关于“双重管理体制” 。应该肯定，确立对民间组织的双重管理体制， 加强了对民间组织的有效监督管理， 制止了擅自设立民间组织的现象。 尽管近年 来确立了培育发展和监督管理 “两手抓” 的民间组织管理方针， 但由于现行法规 “对民间组织的基本政策就是严厉限制” ，这种体制受到一些质疑，认为他既不 符合世界大多数国家的做法， 也使程序繁琐， 且使不同部门在具体问题处理上易 发生分歧。实际上，民办非企业单位与社会团体目前是有区别的，应区别对待， 而且一般来说， 这种体制不利于民办非企业单位的发展。

17、随着对民办非企业单位 的规范和管理的加强，应逐步取消这一体制。（2）关于民办非企业单位合法权益的保障。尽管制定暂行条例的宗旨 之一，是为了“保障民办非企业单位的合法权益” ，但实际上，制定暂行条例 的背景情况是：“民办非企业单位一直没有建立统一登记管理制度，民办非企业 单位的法律地位不明确， 一些单位自行审批设立民办非企业单位， 致使有的地方 民办非企业单位盲目发展； 有的业务主管单位管理职责不落实， 批而不管， 放任 自流。”这使暂行条例及其相关规定侧重于加强对民办非企业单位的管理特 别是登记管理， 对民办非企业单位的合法权益保障方面的规定很少。 如暂行条 例中规定了对违法行为的处罚， 没有规定对应予奖励行为的奖励， 只规定登记 管理机关和其他机关的登记管理、 业务管理和处罚权， 而对不服登记行为和行政处罚行为的救济途径和方式没有提及。(3) 关于限制竞争和设立分支机构。根据暂行条例第11条和第13条的规定，对在同一行政区域已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，没有必要再成立的民办非企业单位的申请， 登记管理机关不予登记，民办非企业单位不 得设立分支机构。这样规定有利于加强监督管理，但也可能影响民办非企业单位 的成长，甚