日本国土规划的最新动向及其启示

1、日本国土规划的最新动向及其启示    内容摘要：日本国土审议会新近完成了一份研究报告，对既往国土政策的成果及遗留的问题、迫使国土政策进行变革的内外环境的重大变化、未来国土政策的基本方向、国土规划的现实意义等问题进行了系统的阐述。本文在对其进行介绍的基础上，提出我国应重视和尽快开展国土规划工作，国土规划应致力于解决国土利用和地区发展上的突出问题，同时重视发挥国土规划的协调作用。关键词：国土规划动向启示日本日本历来对国土规划工作十分重视，国土规划在其规划体系之中处于最上位规划的地位。自1962年制定了第一个国土综合开发规划以后，平均9年左右出台一个新一轮的国

2、土规划，第五个国土规划于1998年公布实施。进入新世纪以来，面对着内外环境发生的巨大变化，日本开始了对新型的、能够适应时代变化的国土规划体系和制度的探索。2002年11月，日本国土审议会的基本政策部会提交了其研究报告，提出国土规划改革的基本方向应是：向国土的利用、开发和维护的综合规划转变，强化规划的指导作用，明确中央与地方的职能分工。2003年6月，国土审议会设立了“调查改革部会”，负责对国土的总体现状和国土利用、开发与保护面临的问题进行调查和审议。2004年5月，该会完成了一份题为国土的综合审视朝向新的国土形态的研究报告（草案），对既往国土政策的成果及遗留的问题、迫使国土政策进行变革的内外环

3、境的重大变化、未来国土政策的基本方向、国土规划的现实意义等问题进行了系统的阐述。本文将主要对这份最新报告（以下简称“报告”）的内容进行简要的介绍，并引出对我国当前国土规划工作的若干思考。一、日本既往国土政策的成果及遗留的问题 “报告”首先对日本的国土政策进行了全景式的简要回顾。在二战后的混乱时期结束之后，从抵御多发的自然灾害、保护国民的生命财产，以及促进国民生活安定和产业发展的角度出发，国土政策的重点首先是放在了治山治水、增加粮食生产和能源供给等方面。在随后的经济复兴和高度成长的过程之中，由于人口和各类活动急速向大城市集中，地区间差距成为国土政策所面临的首要问题，国土政策的重点转到了

4、促进产业向地方分散，以及在全国构筑铁路、公路、港口等干线交通网。当日本经济从高度成长转为安定成长之后，改善狭小的居住空间、慢性交通拥堵等生活环境的问题受到重视，国土政策的重点又转到根据各地区的不同需要对道路、住宅、下水道、公园绿地、城市铁路等生活环境的建设上。由上可见，日本的国土政策是在为解决不同时期的不同问题的过程之中而制定和推进的。半个多世纪以来的国土政策取得了这样一些成果：实现了工厂和教育机构等向地方的分散；实现了区域核心城市的发展；从长期趋势看人口急剧流向大城市的倾向已经缓和；地区间收入差距大大缩小；城乡的生活环境都有很大改善。正是由于这些成果，使国民有了更高层次的追求，对国土的美观、

5、有地方特色的文化、与自然的共生等问题都有了更多的关心。但是，目前日本的国土利用还面临着一些遗留问题，主要包括：偏重于东京和太平洋海岸带的单极单轴结构还没有得到改善；在地方圈仍有很多地区饱受“过疏”之苦，许多地方城市的中心区出现了空心化问题；大城市的高密度城区面临着防灾和居住环境方面的问题；城市市区向郊区的蔓延等国土整体景观的混乱；土壤与水体的污染及垃圾的非法弃置等，人与自然关系的失衡问题。二、日本内外环境的重大变化 作为对当前日本国土开发、利用和维护的方向产生决定性影响的重大环境变化，“报告”举出了以下五点。一是人口的减少和老龄化。根据人口预测，日本的人口将在2006年达到高峰，随后

6、将转向减少。与此同时，人口的老龄化也以前所未有的速度发展。其结果，距中心城市较远的农村地区可能发生人口的大量减少，人口密度过低甚至无人居住的地区增加，越来越多的森林无人管理，农地撂荒。在这种趋势下，如何维持区域社会的运转并使国土得到适当的维护将成为重要的政策任务。二是跨越国界的地区间竞争。近年来，由于中国和东南亚国家经济的快速发展和日本经济的低迷，日本在世界经济中的地位相对下降。反映在国内的区域经济格局上，则是东京以外的地区普遍出现企业向东亚国家转移带来的产业空心化和就业机会的减少。但日本不应单纯悲观地看待这一现实，而应把东亚经济的快速发展作为拓展本国产业市场的商机，同时注重各地区人才资源等区

7、域特色资源的有效利用，以旅游等第三产业为核心创造新的就业机会。三是人与自然关系方面存在的诸多问题。“报告”认为，日本过去的经济活动大量地消耗国内外资源，给国内外的环境带来了很大的负荷。今后日本应对资源高消耗型的社会经济活动方式进行重新审视，力争实现循环型、自然共生型的国土利用形态。“报告”指出了日本目前在国土与国土资源管理方面存在的四个方面的问题：（1）在水资源方面，大城市及其郊区缺水的发生频率较高，土地开发造成水源的枯竭和河流流量的减少，封闭性水域及自来水水源存在水质问题；（2）由于林业生产活动的停滞，森林的管理水平下降，木材的自给率也降到了20%以下；（3）海岸的环境劣化有所发展，一方面自

8、然海岸在减少，另一方面仅存的自然海岸也大多受到侵蚀；（4）在粮食自给率下降的同时，耕地撂荒增加，农地的管理水平下降。四是投资能力的制约。日本的国土基础设施建设在经济高度成长时期以“赶上欧美水平”为目标，致力于解决数量上的不足，取得了相应的成果。今后，为了在人口减少趋势下维持区域社会而需要提高人们出行的方便程度，为了适应跨越国境的地区间竞争而需要强化国际交流基础设施，为了形成循环型和自然共生型社会等等，都对国土基础设施建设提出更高的要求。但是，过去所建造的国土基础设施已经进入需要陆续更新的时期，一项专门研究表明，到2020年左右更新维护投资的需求将对新建投资造成较大的规模制约。为此，避免重复建设

9、、提高投资效率就将变得更加重要。五是中央依存型体制的局限性。在以追赶欧美为目标的时代，日本的国土建设是在中央政府制定的统一标准之下各地方加以实施，并取得了相应的成果。但是这种中央主导的体制也带来了地方特色的丧失和地方对中央的依赖等负面影响。今后，在地方分权的要求高涨的背景下，需要对中央地方关系进行重新审视，构筑以重视地方的自主性和个性的发挥为前提的新型协调关系。三、对国土政策未来方向的探讨 基于上述对内外重大环境变化的认识，“报告”首先提出了对未来理想的国土形态的设想，并进而对国土政策的未来方向的相关问题进行了探讨。(一)未来的理想国土形态国土是经济社会与国民生活的载体。为了在21世

10、纪能够维持国家的经济社会活力，使国民能够安心并对未来抱有希望地生活，需要使国土形态与21世纪的时代潮流相适应。“报告”提出的对未来理想国土形态的设想是：与多样化的区域特性相适应，能够实现（1）高效的经济社会活动；（2）丰裕安全的生活；（3）优美舒适的环境、能自豪于世界的国土。（二）对“国土均衡发展”理念的重构“国土的均衡发展”可以说是日本战后国土政策中一以贯之的基本理念。它集中代表了日本国土规划希望达到的纠正国土利用的过度失衡、促进经济社会的发展和生活环境质量提高的目标，也为国民、地方和中央政府所共同接受。但是，主要由于以下两方面的理由，需要对国土政策的基本理念进行重构。一是“均衡”的含义经常

11、被误解，成为各地方建设各类设施时不是根据实际需要，而是追求“样样齐全”、“人有我也有”的借口。二是国土面临的主要问题已经发生变化，从过去集中于应对人口和产业向大城市聚集带来的各类问题，转向需要应对人口的减少、全球化、发挥地方的主动性等方面的问题。因此，需要在继承“均衡发展”理念内涵的基础上，以民众易于理解和接受为目标，采取广泛讨论的形式重构国土政策的基本理念。（三）在国土和地区建设中追求凝聚力的提高这个提法实际上借鉴于欧盟1999年制定的空间发展规划（European Spatial Development Perspective ）。该规划提出的一个目标就是提高欧盟区域内经济与社会的凝聚力（

12、 economic and social cohesion ）。这种凝聚力的形成靠的是在共同的价值观和自豪感基础上的多元主体之间的合作。“报告”希望这种凝聚力能够在国土和地区建设的各个层面发挥作用。如在生活领域，通过区域社区的形成和凝聚力的提高，在治安、医疗看护、商务等多方面发挥互助互利作用，达到提高社区和地区活力的目标；在生态环境整治领域，通过促进以流域为单位的城乡交流，促使城市居民更加积极地参与和支持生态环境整治活动；在国际交流领域，促进地方政府在国际机场建设等方面的跨区域合作。（四）形成对世界开放的国土“报告”认为，在全球化的大潮之下，国际竞争将日益激烈。因此在重视国内以地区为主体的国际

13、交流和合作的同时，还必须强化国家整体在国际上的竞争力。为此，日本一方面要发扬过去那些在产业竞争力方面构成日本特色的长处，包括“安全”、“清洁”、“环保”、“高技术”、“可靠”等等。另一方面，不能仅仅依靠本国的资本和人才来维持国家的活力，要积极地吸引外资和外国人才。外国高素质人才与本土人才所拥有的不同的思考方式、技术诀窍和文化等相互刺激和碰撞将成为创新的重要源泉。“报告”同时认识到，与经济发展速度超过日本的东亚邻国的关系对于日本国内各地区的发展越来越重要。日本需要树立“作为东亚一员的日本”的观点，在与东亚邻国的合作共存中求得发展。（五）形成“自立圈连带型”国土“报告”指出，国土规划所追求的国土结

14、构随着时代背景的变化而发生变迁。在东京单极集中问题突出的上世纪80年代，日本提出了以200300个“定居圈”为基础单位的“多极分散型”国土结构构想。而在今后可以预见到的跨越国界的地区间竞争的激化、人口减少带来地区活力的下降等趋势之下，需要以更大的区域单元作为国土战略的主体，以利于发挥规模优势，提高区域的魅力和竞争力，从而维持整个国家的活力。这样的区域单元应当不依附于大城市圈而具有一定的经济上的自立能力，在经济规模上可与欧洲的中等国家相匹敌。“报告”设想，以这种大区域单元为基础单位的国土结构，将取代过去那种以东京为顶点的国内竞争结构，而成为大区域单元相互之间既自立又相互交流和合作，共同参与国际竞争的“自立圈连带型”国土结构。由于“报告”对这种大区域单元的设想是经济规模上与欧洲中等国家匹敌、人口在6001000万人以上，区域单元的划分实际上沿用了日本传统的“大区”概念。日本在传统上划分为10个大区，中央政府的派出机构基本上都是按这10个大区设置的。这10个大区分别是：