试论水资源部门分割管理体制的弊端与改革

1、第26卷第9期Vol.26,No.9人民黄河2004年9月YELLOWRIVERSep.,2004【水资源】试论水资源部门分割管理体制的弊端与改革陈庆秋(中山大学,广东广州510275)摘要:建立水资源统一管理体制是改进和加强水资源管理工作的重要途径。系统识别并消除水资源部门分割管理体制的弊端是建立水资源统一管理体制的基础,科学确立改革原则是进行水资源管理体制改革的前提分割管理体制的弊端主要反映在:助长部门利益的膨胀;阻碍管理信息的交流;造成管理职能的重叠;导致管理领域的盲点。:;强化服务职能;政务透明;提高效率。关键词:管理;体制;改革;水资源中图分类号:TV213.4文献标识码:A)09-

2、0019-02的重复建设,浪费了有限的管理经费。11.1我国曾经实行的计划经济体制使政府行政部门管辖了许多规划、设计和科研单位,在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中,这些单位大部分逐步转变为追逐利益的经营实体。虽然不少经营实体通过改革,与其原附属的政府行政部门形式上分离开了,但是实质上仍存在隐形联系。同样,对于水资源管理部门来说,在实施管理时采取分割管理体制,往往会使水资源管理的不同部门过多地考虑各自附属或隐形联系的经营实体的利益。另外,由于以行政权力谋求部门利益在现实社会中较普遍存在,因此传统的水资源分割管理体制,往往会驱使相关的各行政部门把精力放在追权逐利上,而很难静下心来做好部门协作

3、,共同致力于水资源与水环境的管理。因此,助长部门利益膨胀是水资源部门分割管理体制的一个较突出的负面效应。1.3制约相关规划的融合由于水资源是关系国计民生的社会基础性自然资源,因此国民经济与社会发展规划、基础产业专项发展规划、环境保护规划、城市总体规划和城镇体系规划等与水资源开发利用规划、水资源节约规划和水资源保护规划之间,客观上要体现“你中有我、我中有你”的相互融合。目前,国民经济与社会发展规划同水资源开发利用规划、水资源节约规划和水资源保护规划之间的联系就表现出明显的单向性,在水资源开发利用及保护规划的制定过程中充分考虑了前期和同期的国民经济与社会发展规划,而国民经济与社会发展规划的制定过程

4、却很少系统地考虑前期水资源开发利用规划、水资源节约规划和水资源保护规划。另外,各类城镇发展规划同水资源规划也表现出明显的分割倾向,相互之间缺乏融合,使得一些水资源开发利用、环境保护规划往往与城市规划有不同程度的脱节,造成不少水环境保护与治理规划是为了收拾前期城市规划所导致的水环境“烂摊子”,在规划层面出现了城市化进程中的“先污染,后治理”的局面。1.2阻碍管理信息的交流水资源管理过程由一系列的决策过程组成,各种水资源信息是水资源管理决策的基本平台,而部门分割管理造成了管理决策的数据信息平台的破碎1。例如,自然水系统性状信息和用水信息是水资源管理决策依据的最主要信息,而目前涉及水资源管理的水利、

5、环保和建设等部门各自主导着一部分信息的采集工作:自然水系统方面,地表水量信息主要由水利部门掌握、地下水量信息主要由国土部门掌握、水质信息主要由环保部门掌握;用水信息方面,农业用水主要由水利部门掌握、城市用水主要由建设部门掌握、工业回水(即工业污水排放)主要由环保部门掌握。由于部门利益驱使,使得各部门把其所掌握的数据信息视为“私有财产”,不同程度地存在封锁数据信息的现象,使得涉及水资源管理决策的各项数据信息难以整合成一个有机整体。另外,部门分割管理还造成相关数据信息采集体系1.4造成管理职能的重叠现行的水资源管理分割体制在职能部门的划分上具有一定的主观性,一些职能划分模式根本不符合水资源管理工作

6、的客观要求。例如所谓的“水利部门不上岸,环保部门不下河”的水资源保护管理职权的划分原则就很不科学。由于在实际工作收稿日期:2004-07-11基金项目:广东省水资源综合规划研究专题“广东省水资源统一管理及市场经济机制研究”。作者简介:陈庆秋(1967-),男,江西南康人,博士生,主要从事水政策和水资源经济学方面的研究。© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 20人民黄河2004年中难以操作,因此各行政部门为克服水资源管理职能划分的不合理,往往自觉或不自觉地

7、突破现行部门的划分权限,在一定程度上造成了管理职能的重叠。目前,水资源保护方面管理职能的重叠现象最为突出。以广东省为例,2000年广东省政府机构改革方案中,一方面规定水利部门“负责拟订水资源保护规划并实施监督管理;负责水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制;监测江河水库的水量、水质,审定水域纳污能力;提出限制排污总量的意见”。另一方面又规定环保部门“负责制定环境保护规划和计划;组织编制环境功能区划”,如此的职能部门设置方案必然造成管理职能的重叠。2.3强化服务职能为社会成员提供各种利益和服务是公共行政的主要任务。在计划经济体制下,政府往往以自身为中心,重权利控制职能、轻服务职能。随着我国市场

8、经济体制的不断完善,越来越要求强化政府公共行政系统的服务职能2。管理水资源的行政系统是政府公共行政系统的一个开放子系统,由于水资源是关系国计民生的基础性自然资源,因此客观上就要求管理水资源的行政系统必须强化其服务社会的职能。现行的水资源分割管理体制片面强调了权利控制方式的管理活动,而缺乏针对水资源管理对象用水户的服务意识。以水资源统一管理为取向的政府职能整合只有以利于强化服务职能的原则来指导水资源统一管理行政机构的改革,才能切实建立“寓管理于服务之中”的水资源管理体制。1.5导致管理领域的盲点现行的水资源部门分割管理体制在造成一些职能管理重叠的同时,还导致一些领域出现了管理的盲点。例如,对用水

9、户教育是目前水资源部门分割管理体制中一个较突出的盲点。水资源不仅是各种生命存在的基本生活资料,也是人类改造自然、创造现代文明的基本生产资料,水资源可谓是人类社会消费面最广的自然资源,率影响甚大。因此,2.4,同时,而且。由于以水资源统一管理为取,分割管理体制下自然形成的部门间的监督会在一定程度上消失,因此如果在水资源统一管理的改革过程中忽视政务透明问题,则势必影响机构改革的绩效。在水资源管理中,供水成本、区域水环境质量和污水排放情况等是民众较为关心的公共信息,具有广泛的社会性,以水资源统一管理为取向的政府机构改革应本着有利于政务透明的原则,着力建立健全水资源信息发布的职能和机制。22.1职能整

10、合深入剖析水资源分割管理体制的诸多弊端,发现其产生的根本原因是水资源管理职能缺乏整合。针对传统的分割管理体制,在职能整合上应重点解决以下3个方面的问题:自然水系统性状监测工作的整合;取水管理与回水管理的整合,即水量管理与水质管理的整合;用水管理的整合。因此,采取措施有机整合各行政部门的水资源管理职能是化解水资源分割管理体制弊端的基本切入点。2.5提高效率行政质量、行政数量、行政速度、行政投入是政府效率的四大组成要素。政府在行政管理活动中所取得的劳动成果、社会效益(取决于行政质量、行政数量和行政速度)越好,消耗的人力、物力、财力、时间(等于行政投入)越少,行政效率就越高3。分割管理体制由于存在部

11、门利益的膨胀、管理信息交流受阻以及管理职能的重叠等弊端,使得其行政效率低下。因此,水资源统一管理政府机构的设置应着眼于有利于提高效率的原则,通过改革,推动机构精简和职能社会化。本文得到薛建枫教授、周永章教授和陈晓宏教授的悉心指导,在此深表感谢!2.2法治行政在水资源管理过程中体现法治精神是保障水资源管理工作实现效率与公平双目标的基本条件。国家占有体制决定了水资源管理的行政属性,在水资源管理过程中体现法治精神是法治行政的具体内容之一。法治行政要求行政机关在行使职权时,必须遵循先行制定的法律,当法律不能及时调整或力所不及时,行政职权主体可依照社会内在秩序和社会效果来组织行政活动和实施行政行为。法治

12、行政的外延超越了依法行政:通常所称的依法行政仅仅表达了“行政依照法律”的含义;而法治行政则充分考虑了行政职权者拥有一定的自由裁量职权,不仅要求行政职权主体要依照法律行政,而且还要求在法律赋予职权主体一定的自由裁量权时,应遵循为社会谋取幸福的原则,注重行政的社会合理性和社会效益。在整合水资源管理职能的过程中会扩张水资源管理行政机关的自由裁量权,所以合理设置水资源管理行政职权主体:一方面要保证水资源管理行政职权主体能够具有自由裁量的能力,另一方面还要保证对其行使自由裁量权时实施有效监督。这样,才能切实保障法治精神在水资源管理过程中得到系统体现。参考文献:1陈庆秋.加拿大的可持续水管理改革及其对我国构建资源水利体系的借鉴意义J.水利水电科技进展,2000,20(3)