谁是社会管理的主体？——转型期社会管理体制分析

1、    谁是社会管理的主体？转型期社会管理体制分析    一、社会体制的变迁与社会管理主体多元化的趋势         历史传统中，国家机制和政府组织、市场机制和企业组织是现代社会解决管理和发展问题的两套基本的组织机制。这两套组织机制尽管是人类社会、经济发展不可或缺的，但又都存在着很大的局限性，即政府失灵和市场失灵。市场经济的神话被1929-1933年世界性的经济危机所打破，这场危机把市场机制的局限性暴露无遗，其外部性、垄断、

2、客观经济失衡、分配不公等问题是市场本身无法解决的。随之而来的国家无限干预造成的“无限政府”、“全能政府”，以19世纪70年代西方国家先后出现的经济滞胀而破灭。这是因为公共物品的涵盖面相当广，且它们日益复杂多变，完全由政府来承担这些复杂的事务是不现实的。为了克服市场失灵和政府失灵，大量的社会事务必须由社会自行管理，这在客观上要求新的组织载体来行使社会自行管理的职能。由此，非政府社会组织以其自身的特质和优势承担起社会自行管理的职能，逐渐成为可与政府组织、市场组织相提并论的管理主体之一，在社会管理中发挥着愈益积极的作用。对我国而言，随着改革的深化，传统计划体制下单一主体的社会管理模式必然走向多元主体

3、的模式。（闫娟，2006）这种多元化的管理主体框架是由政府、非政府组织机构和公民构成的。         就我国社会体制的变迁来看，计划经济时代我们的社会管理体制是“政府-单位”式的，那是一种社会领域嵌入（波兰尼，2006，第51页）在政治领域中与经济领域的形态。随着市场经济体制的确立和单位制的解体，经过十年来的社会变迁和社区建设，我国的社会体制已经从“政府一单位”的两极结构过渡到“政府一社区”的两极结构。在“政府一社区”的两极式社会体制下，政府对社会发展的积极性空前高涨，社区在基层社会建设上的责任愈益重

4、要，政府在社会领域中相关的财政投入也逐年增加。毋庸置疑，这一过渡性的社会体制，为解决“政企不分”、“社企不分”的计划经济体制弊端，承接企业转移出来的社会职能，推动社会主义市场经济体制的建立，维护社会的稳定，发挥了重要的、不可或缺的作用。但是，也应看到，“政府一社区”的两极式社会体制仅仅是一种“过渡性”的社会体制，尚不是适应社会主义市场经济发展与和谐社会建设的新社会体制，还不是解决市场经济条件下社会问题的有效体制。（徐永祥，2005）因为政府-社区的社会体制仍然存在社会领域嵌入政治领域的问题，存在以政代社，以政干社的局面：      &

5、#160;  就政府一极而言，政府在社会领域中的职能至今未能有效的转变，未能与非政府的社会组织相区分。其结果是，一方面政府仍然越位直接管了许多不该管、管不了也管不好的社会事务。另一方面，面对一些新的社会问题，政府管理的责任却经常陷于“缺位”或不到位的尴尬境地。         就社区一极而言，“以政代社”的问题依然十分突出。政府几乎包揽了社区建设与社区管理的一切事务，多  样化的基层社会的社区事务基本上变成了单一的政府事务。与“政府一单位 式体制不同的只是，上级政府和企业剥离

6、出来的社会职能不过是转移或“下移”给了基层政府的派出单位-街道办事处而已。在这种情况下，社区的单位化倾向愈益严重，丑益蜕变为一个什么都得管的“小而全”的、行政化色彩浓厚的“单位化社区”。而居民的社区归属感、认同度和参与感自然也就难以提升。         就社会本身而言，“政府一社区 制下的社会组织化程度相当低。我们知道，一个社会的组织化程度越高，社会的稳定性就越强社会的活力就越容易激发 但现实情况是，目前的体制客观上压缩了非政府机构或民间社会组织生存与发展的空间，致使“单位制”解体下的“原子化”个人在社

7、会领域里并未被有效地组织起来，并未成为真正意义上的“社会人”。而政府通过原子化的单个人去了解、协调和保护各个群体特别是弱势群体的权益，实际上是非常困难的。这样，市场经济张力所引发的社会分化和非稳定性的紧张要素就难以抑止或降低。由此可知，这些基本问题也是影响我们今天建立与社会主义市场经济相适应的新社会体制的体制性原因。         二、社会管理体制中政府的转型         作为社会管理体制中重要的管理主体政府，

8、在改革开放后，伴随着整个社会转型，也发生两次大的转型，这两次转型也引起了政府在社会管理体制中主体地位的变迁。         1政府的第一次转型：由政治主导型向经济建设型转变         2O世纪7O年代末，以经济体制改革为先导的改革开放，使我国社会发生了巨大变化，引发了全方位的社会变革，由政治权威、计划体制总揽社会事务、支配社会资源的“总体性社会”，开始向国家、市场、社会逐步分立的“结构性社会”转化；经济建设取

9、代政治斗争成为各项工作的中心；社会主义市场经济逐步取代了计划经济；村民自治、社区自治的广泛开展，民间组织迅猛发展标志着中国“公民社会”的成长；单位体制的坚冰开始被打破，“单位人”日益被“社会人”、“社区人”所取代；与之相适应，政府也在转型，政治主导型政府逐步向经济建设型政府转变。首先，政府的职能发生了根本性变化。长期以来一直在政府职能中占主导地位的政治统治职能开始让位于经济建设职能，各级政府抛开干扰，坚持以解放和发展生产力、促进我国现代化建设为目标，一心一意发展经济；其次，政府的行为方式也发生了较大变化，政府不再是事无巨细一揽子统管，而是强调宏观调控、微观放开，强调间接管理为主、直接管理为辅；

10、再次，政府管理经济社会的手段也发生了变化，政府对经济社会事务的管理不再单纯运用行政手段，而是综合运用经济手段、法律手段和行政手段，并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用。         2、政府的第二次转型：由经济建设型向公共服务型转变         2003年lO月召开的党的十六届三中全会上，我党及时提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这种以科学发展观为指导、建

11、设和谐社会的执政理念，引发了我国整体社会转型向深层次发展，即由以经济增长为中心的发展向实现经济社会和人的全面、协调和可持续发展转变。与之相适应，我国政府开始了第二次转型。在2004年的政府工作报告中，温家宝总理明确地指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”这是第二次政府转型开始的重要标志。这次政府转型核心任务是由经济建设型政府开始向公共服务型政府转变。“公共服务”和“公共服务型政府”在我国都是全新的概念。公共服务从经济学意义讲，就是提供公共产品，满足公共需要；从政治学意义上讲，就是组织、管理和解决公共事务；从本质上讲，就是为社会

12、公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。就我国而言，公共服务包含内容广泛，主要包括城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。         “公共服务型政府”是近年来我国学者对处在转型过程中的新型政府的理论概括，也可以说是对政府未来理想模型的展望。“公共服务型政府”的内涵、外延目前还存在许多有待深入探讨的问题，但理论界和实际工作者在以下几个方面基本达成了共识：一是在我国经济社会发展的目前阶段，政府的社会管理和公共服

13、务职能在政府管理的地位和作用日益突出，政府的职能结构变以经济职能为中心为经济社会职能并重；二是维护和服务于国家秩序、经济秩序、社会秩序是公共服务型政府的基石；三是提供教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等社会性公共服务是公共服务型政府的重要职责；四是提供公共服务的方式应该实现多元化、社会化和市场化。         三、多元化管理主体框架中各主体的角色定位及其关系         1政府要从社会管理的唯一主体变革为主导

14、主体。         在传统的观点上，政府管理长期以来是实现社会经济发展得最为重要的途径，甚至是唯一的途径，在我国计划经济时期尤为如此。在计划经济期间，属于典型的“政府办社会的“大政府”状态，政府对所有社会问题(甚至一些私人方面的问题)采取全包的态度，政府以全能的姿态成为社会管理的唯一主体。但实际上政府根本不可能解决全部的社会问题，政府并非“全能”的，很多情况下，政府存在“失灵”状况，主要原因包括公共政策失效。公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张以及寻租与腐败。（陈振明，2003）然而，我们应辩证看待

15、政府在社会管理中的地位，并不能因为政府存在“失灵，的状况就否定政府在社会管理中的主体地位。相对于其他组织，政府还是进行社会管理的最重要的主体，因为其有其它组织没有的优势。正如斯蒂格利茨所提出的“作为一经济组织的政府和其它经济组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两大显著特征：第一，政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其它经济组织所不具备的强制力。”（斯蒂格利茨，1998，第45页）尤其是在我国目前处于转轨期间，各种规则尚未全面建立，社会矛盾重重，其他组织力量弱小且不规范的状况下，政府在社会管理中仍处于主导地位。    

16、0;    2社会组织要从被管理客体变革为协同管理主体。         在社会管理格局中，社会组织是联系政府和人民的桥梁和维护稳定的安全阀，是政府职能转变的载体，是人们寻求和释放社会帮助的最直接的形式。         一方面，由于政府与市场均存在“失灵”的状况，在市场和政府的权力责任顾及不到的地方，作为存在于政府与市场之间的各类社会组织，就会迅速填补进来，占据政府无力顾及的

17、空间，担负起一部分市场和政府想不到也顾不上的社会责任，从而在一定程度上解决了政府失灵和市场失灵问题。它们虽然做的是一些拾遗补缺的工作，但这种工作对整个社会的力量整合和信息沟通往往可以起到很重要的作用，弥补了政府和市场覆盖面的不足，可以一定程度上弥补市场失灵和政府失灵。         另一方面，社会组织协同政府进行社会管理可以促进政府职能转变。在传统的政府管理模式中，政府直接面对社会，直接从事大量具体而微观的社会管理活动；同时，由于历史形成的传统习惯和心理依赖，民众无论出了什么问题都是找政府，使政府疲于应

18、付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府对立的情绪。因此，政府要淡出原本不该涉足的领域，将自己不该管、管不了也管不好的社会职能归还社会。而各类社会组织的成熟发展也使之有能力承担政府归还的这部分社会管理职能。这部分职能都是具体的、繁杂的，由社会组织承载这些职能，就能使政府从繁杂的微观管理中解放出来，使政府集中精力做好经济和社会发展中长期规划的研究和制定，加强宏观管理，提高决策质量，由“划桨者”变为“掌舵人”，从而提高政府社会管理效率，实现“小政府大社会”的改革目标。         其次，社会组织还发挥政

19、府与民众之间的桥梁、纽带作用。各类社会组织可以协调各层次、不同群体问的利益冲突，促进社会稳定。通过它们可以更广泛地联系群众，了解民意，集中民情、民智，把众多不同群体、个体表达出来的意见和利益诉求向政府反馈，为政府决策提供咨询，使政府的决策和管理更加符合民意；还有利于社会不同群体的成员充分了解政府决策的理由和依据，使更多的社会成员认同、接受新的社会政策法规，从而减少矛盾的产生，增进社会稳定，推进社会发展。         城乡基层自治组织和社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织具有协同政府进行社会管理的

20、功能，这是推动“多中心主体”社会治理、整合社会管理资源的必由之路。构建社会主义和谐社会，改革社会管理体制应充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用；充分发挥社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，以满足多方需求方面的作用，形成社会管理的整体合力。         3公众成为现代社会管理的新生主体。         社会事务从根本上来说是社会上一个个的人之间发生的

21、各种关系，公众是社会管理的最基本元素，但现代民主社会中，政府的存在的合法性取决于公众的认可和参与。“公民不再是被动接受管理和服务的消极参与者，他们是积极主动的参与者，是具有前所未有的参与公共事务管理的动力和能力的人群”。（陈振明，2005）公众积极参加社会管理是社会管理取得良好效应的重要因素，有利于公众理解相关的社会管理政策，积极配合相关政策法规的实施。目前一些政府开始意识公众参与社会管理的重要性，开始吸纳公众参与对社会事务的管理，关注公众的反馈，调动公众对社会事务管理的积极性。但总的来说，政府对公众参与社会管理的重要性还认识不够，而公众由于受传统社会管理体制、民主参与意识、知识文化水平等因素的制约，对社会管理的参与程度还远远不够，这不利于社会问题的全面、妥善解决和社会主义和谐社会的构建。因此，应开展公民教育，提高公民素质，培养公众参与意识；发展民间组织，创造公民社会载体；建立健全民主参与制度，为公众参与提供良好的制度保障；实行政务公开，创造公众参与的良好环境。         参考文献：