论我国排污权交易体系的构建

1、论我国排污权交易体系的构建         摘 要：排污权交易是一种以市场为基础的环境经济手段。以法学和经济学的研究视角，从建立排污权交易市场、转变政府职能、改革排污许可证管理体制等方面，提出了当前构建我国排污权交易体系的具体途径和措施。 关键词：总量控制；排污权交易；排污许可证 排污权交易（Emission Trading）是对污染物排放进行管理和控制的一种经济手段，是一种以市场为基础的控制策略，其实质是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利象商品那样买入和卖出来进行排放控制。在排污权市场上，排污者从其利益

2、出发，自主决定买入或卖出排污权及其数量。因为总的权利是以满足环境要求为限度的，所以，不管这些权利是如何分配的，环境质量不会违反环境标准。 从上世纪80年代起，我国在一些工业城市进行了试点，逐步在环境质量严重超标的地区控制排污总量，普遍做法就是通过排污补偿的方式抵消新污染源增加的排污量，但由于缺乏相应的对污染源排放污染物的有效管理手段，实施效果不尽如人意。而我国首批跨国排污权交易项目已于2005年7月在京都议定书的框架内进行过尝试，并取得了一定的成果。但直到目前为止，排污权交易在我国尚未全面实施，与之相配套的具体政策也没有正式出台。随着我国经济的不断发展，发展带来的向环境排放污染的需求与我国现有

3、排污权管理制度之间的冲突将日益加剧，对我国排污权制度实施改革己成为必经之路。 在西方发达国家，排污权交易的程序比较简单，完全由市场来决定其过程，企业不必花费过多的精力于其中。值得注意的是，我国实施排污权交易政策的最大障碍仍在于不完全的社会主义市场经济体系：我国的排污权交易起步稍晚，市场交易的制度仍然不完善，而且在交易过程中往往还受到国家的行政干预，企业在交易过程中往往要花费很多的精力，交易成本高，甚至会影响到企业的经营计划。另外，我国过去的发展一直依赖于粗放型经济模式，而这正是导致环境恶化的关键因素。因此，要在我国顺利、高效实施排污权交易，必须首先克服这些制度上的基本问题。 1 建立排污权交易

4、市场 高效率的排污权交易制度必定能够使环境产权能够合理地流动，以达到促进资源优化配置的目的。因此，有必要建立专门的排污权交易市场，保证排污权交易的有效进行。排污权交易市场是人为创建的市场，至少要将以下内容考虑在内。 1.1 排污权交易区域布设 首先，按环境功能划分市场。我国与美国的实际情况有很大差别，因此我国排污权交易市场的设置应有其特殊性，即必须以环境功能作为划分的标准，从而体现环境功能的完整性。这就必然涉及到跨行政区域的问题，要求必须打破行政区域壁垒，在流域（或区域）范围内建立排污权交易市场，进行统一管理，这也是国际上环境资源（特别是水资源）管理的趋势。 其次，鼓励行业间的排污权交易。开展

5、排污权交易的重要条件之一就是企业具有不同的边际成本，而不同行业间治理污染的边际成本是不同的。从这个意义上说，排污权交易应该尽可能地包含不同行业不同类型的企业，因为治理污染的成本相差越大，排污权交易可以节省的费用潜力就越大，开展交易的可能性也就越大。跨行业的排污权交易还有助于推动产业结构的优化：一般来说，新兴产业单位产值的污染排放量较小，因而在购买排污权时更具有竞争力，允许并鼓励污染小、效益高的企业参与排污权交易，有助于新兴产业的兴起；同时，污染严重且效益较差的老企业可以从停业出让排污权中获利，降低其停业的成本或者阻力，加速这些企业的淘汰，从而有利于发展清洁生产。 最后，引导排污权向对环境影响较

6、小的区域流动。对于均匀混合的污染物来说，不管污染源的位置在哪里，其对环境的影响是相同的，因此这类污染物的排放地点可以不受限制。但是，非均匀混合的污染物占比是很大的，其对环境的影响程度与排放地点有关，解决的办法之一是：在排污权价格的引导下，通过设定一定的交易比率，能够使污染企业向对环境影响较小的区域流动，并为污染源的集中统一治理提供条件。 1.2 建立排污权交易市场的供求结构 排污权交易是一种市场经济行为，应通过供求之间、供应者之间和需求者之间的多重竞争，促进市场公平价格的形成，优化排污权在不同行业、不同部门、不同地区的配置份额，追求最优的经济效益，从而促进排污权使用的科学性和可持续性。与所有的

7、市场一样，我国排污权交易市场的功能发挥也有赖于竞争机制的完善。为此，应该从供给和需求两个方面入手，增加市场参与者。一方面，排污权的供应部门应该多元化，减少因为供应不足造成市场缺乏竞争的现象。排污权的交易范围应该包括所有的点源和面源污染，将工业、农业和生活污染都纳入排污权供应范围。充分考虑各方面的供给因素，可以促进排污权投资主体的多元化，增强社会治理污染的力度，实现排污权供应系统运行的市场化。另一方面，排污权需求结构也要改善，对于以操纵市场为目的的行为，政府应该予以禁止，应鼓励以环境保护为目的的排污权需求。另外，从长期看，排污权始终具有稀缺性，因而要强调对排污权的节约使用，这要求企业能够正确地对

8、待排污权，将排污权当作与资金和原材料等生产要素一样节约使用。 1.3 建立市场规则 排污权交易是一种特殊的市场，既要满足经济效率的目标，又要满足政策目标，以达到一定的环境质量标准，而政策目标往往更具优先性。为实现这样两个目标，排污权交易的市场规则应包括两类内容，一类是常规的市场规则，用于维护市场的公平性和竞争性等目的，另一类是专门的交易规则，是为保证环境质量目标而设定的。 为了使排污权交易能够实现一定的环境目标，还需制定一些特殊的交易规则，目的在于对许可证交易进行约束，使其不至于对特定地区的环境造成严重伤害。一般来说，这样的交易规则有三种主要类型，即污染补偿、非退化性补偿和污染变化补偿。污染补

9、偿方式允许污染源之间的补偿交易，但它们不得违反任何环境质量标准；非退化性补偿方式允许污染源在不违反环境质量标准同时也不增加总排污量的条件下进行交易；污染变化补偿则最为严格，要求交易既不能恶化原先的质量水平，也不允许违反控制目标。这些交易规则将排污权市场划分成更小的部分，限制交易的地域性，使得交易后排污权不至于过分集中，以达到保护地区环境的目的。为了兼顾环境目标和经济效率，针对不同的市场，政府可以有选择地运用这些规则。 1.4 交易的激励 排污权交易与一般的商品交易不同，虽然潜在的买卖关系在理论上是存在的，但由于排污权商品的特殊性，买卖行为并不是容易进行的。实际上，排污权交易市场是不活跃的，需要

10、政府管理部门采取激励措施。在加强市场秩序管理的情况下，政府还可以允许市场存在一定的投机性买卖。事实上，在一个成型的市场上，投机往往是不可避免的，适度的投机可以增加市场的活跃度。除此之外，为了刺激排污权交易，政府还可以在交易费用等方面给予优惠，比如降低交易的手续费，即环保部门或排污权交易中心的清算部门减少交易双方须交纳的费用比率，在面源和点源的交易中可以降低两者的折算率等。 2 转变排污权交易制度中的政府职能 有效的监督是保证政策实行的必要手段。在排污权交易体系中，对排污权有效性的确定交易，主体间的协调以及市场的宏观调控都需要发挥政府职能的作用。目前，我国排污权市场尚未建立，相关市场不配套，在这

11、种情况下更要强调建立强有力的政府监管体系。在排污权交易制度下，政府职能应转到监督管理、公共服务和宏观调控上来，针对排污权交易活动行使其管理协调的功能。         2.1 建立新的监管体系 从前面的分析可以知道，排污权交易市场的地域特性要求排污权交易以环境功能的完整性为原则按地域划分，因此必须建立以排污权交易市场为单位的相应的环境管理机构。反之，如果按行政区进行划分割管理，一方面会加大政府之间的协调的管理交易费用；另一方面，政府会出于地方保护主义的立场，很可能纵容地方污染行为，出现搭便车现象，使排污权交易市场流

12、于无效。此外，由于排污权交易制度是一项创新的环境政策，其引入有可能会牵涉到原有管理层的利益，从而受到地方政府的阻碍。跨区域设立的排污权交易市场要求设置相应的跨区管理机构，而且必须是强有力的，我国现有的环境管理体制中存在的流域管理委员会比较接近排污权交易制度所需要的管理体系。从这一点来看，目前我国的流域管理机构的职能地位还需要加强。 2 监测和登记 在排污权交易系统中，由于排污权拥有了价值，企业基于利润的驱动，一方面会努力进一步削减排污以换取利润；另一方面，由于违规会带来利益，如出售非减排的排污权，也增强了违规的动机。为了保证管理区域内的环境质量，必须对排污权的流动情况进行登记，这可以由排污权清

13、算中心完成。对排污企业来说，清算中心只要在期末时要求其提供与排污量相等额的排污指标即可。 3 市场调控 排污权交易涉及到企业的正常生产经营、社会主义市场经济等多个方面。针对市场机制不健全和排污权价格容易波动的特点，国家应建立排污权交易市场的调节基金，采取类似于中央银行的公开市场业务手段：以市场参与者的身份进行交易，以市场的方式来实现国家宏观调控的目的，实现市场的微调。国家参与性的买卖行为不同于投机性买卖，它不以盈利为目的，而且在于克服市场的盲日性和滞后性，引导市场向理性回归，或是向国家宏观调控的方向发展。例如政府、基金在市场上低买高卖也可以促进价格向价值靠拢，平衡市场供需。库存的排污权相当于一

14、个蓄水池，可以减少企业拥有排污权的数量，减少集中大量使用的可能性，而当企业真正需要排污权时，政府也有出让的余地，兼顾了经济发展和环境保护。 3 改革现行的排污许可证管理体制 颁发排污许可证的目的不是允许排污，排污许可证制度作为环境管理制度之一，开展排污许可证工作旨在深化污染防治工作，探索一证式管理模式。 1 恢复排污许可体制的环境污染经济补偿功能 这是转变排污许可体制基本经济内涵的根本途径。转变的具体方式可以考虑以下两种：第一，仍保留现有排污许可仅具有排污“权”的形式，同时开征排污费，并使排污权与排污费各自独立；第二，直接赋予排污许可的排污费经济内涵，并使排污权与排污费相结合。 2 明确排污许

15、可的产权性质 环境资源归国家所有，明确排污许可的产权类似于使用权，如环境资源的使用权或环境承载能力的使用权，即在有效期间内使用指定的环境作为污染物受纳体的有限权利。排污许可证制度是一种以环境容量为基础、以排污许可证为主要管理手段、以改善环境质量为目标的污染防治管理体制，当前应该建立和完善污染物排放总量监测报告制度和排污许可证动态管理信息系统，以规范对排污者的管理。 3 改革排污许可的初始分配方法 目前，排污许可的初始分配是无偿的，将理应为公共享用的环境资源中的一大份额无偿地给予那些获得许可的企业所独用，并使政府失去污染治理的一部分重要财政来源。排污许可的初始有偿分配方式有政府定价有偿分配和政府

16、拍卖两种形式。较有可能的选择是，政府根据实际情况制定合适的排污许可费率或初始分配价格。 4 确定排污许可的基价体系 如果实行排污权与排污费相结合的方式，从理论上讲，排污许可中污染物单位排放量的价格，应该是该类污染物的边际治理费用曲线与环境资源品质下降的边际经济补偿曲线的交点。政府在确定排污许可价格体系时，必须十分慎重，应充分考虑到企业在经济上的承受能力、政府的适当收益、能对企业治理污染起激励作用、排污许可价格在地域上的差异等因素。 5 完善相关管理办法 如果实行排污许可有偿分配，预期政府会有大笔财政收入。针对如何在各级政府之间分配、管理与使用排污许可有偿分配的收入，企业购买排污许可的支出应计入

17、生产成本还是固定资产，是否征收税收等问题，我国亟需制订和完善相应的管理办法和细则。 4 构建排污权交易制度的其他条件 随着我国改革开放力度的进一步加大，市场经济的进一步完善，国民环保意识的不断加强以及环境政策体系的更新，在我国开展和实施排污权交易制度的外部环境将日趋完善。 1 法律上的条件 要进行有效的管理，必须有法可依，将有关排污权交易的制度纳入法律的范围。排污权交易制度涉及的是市场经济的行为，其前提是交易者对环境产权的拥有，这一点首先必须要有法律的权威作保证，需要法律明确地界定产权。同时，还要明确在制度执行中谁拥有司法解释权，有效的产权制度必须明确产权的拥有人，规定产权所有人有权处置这种权

18、利，享有可能取得收益的权利并承担不确定性风险及相关的一切成本。如果不能对此做出规定，环境产权的概念就是模棱两可的，排污权交易的经济激励机制就不能有效的运行。在转型经济条件下，产权的明确应该首当其冲，必须加强对监管者责任的认定，加重对监管者违规行为的处罚力度。此外，还必须完善涉及到排污权交易具体运作的政策法规。 2 企业环境 排污权交易要求企业以经济利益为导向，成为市场化经营主体。要使得排污权成为与原材料、资金、人力等相同的生产要素发挥价格杠杆作用，就必须要求企业能够对要素成本的大小做出合理的反应。否则，如果企业不是以利益最大化为生产经营目标，那么排污权不管价格高低，始终无法刺激企业进行技术改造

19、和合理使用，排污权交易就无法起作用。因此，企业的非盈利经营行为对开展排污权交易制度是非常不利的，这种状况的改变将有赖于我国社会主义市场经济的进一步发展促使市场主体行为的更加规范和排污权交易制度的深入，以及两者相互促进的协同作用的进一步发挥。 3 金融市场条件 作为一项经济激励机制，排污权交易制度要发挥最大的优势，就需要市场经济体制的不断完善。金融市场在经济激励中也应该扮演着重要的角色，例如排污权要能够储存，才能使排污权交易真正建立起来，这就需要银行制度的配合。在开展排污权交易的初级阶段，信贷并不是必须的，但是从长期看，如果银行可以为排污企业提供合理使用未来排污权指标的业务，对排污权交易制度的发展是非常有利的。 在构建我国排污权交易政策体系的过程中，学习美国的排污权交易经验是必须的，但由于具体条件的不同，我国不可能完全采用美国的模式，在制度设计的过程中将不得不考虑中国的特色。针对不同的地区和不同的污染物，我国排污权交易的具体实行方式是不尽相同的。而且，我国特有的自下而上的政策探索过程，决定了排污权交易制度的建立不可能一蹴而就。实际的过程很可能是从现有的试点城市中逐步得以推广