行政管理体制改革的思路和措施

1、      为了认真总结各级政府部门推进行政管理体制改革实践的有益经验，及时探讨行政管理改革的理论进展，2006年8月19-20日中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会。中国行政管理学会会长郭济，广东省委副书记、省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会副会长夏书章、顾家麒，副会长兼秘书长高小平等出席会议并讲话。中央国家机关有关方面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门实践工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者共380人

2、参加了会议，研讨会共收到论文338篇。 根据年会主题，本次研讨会集中探讨了行政管理体制改革和政府治理创新、政府决策科学化和依法行政、政府和社会主义新农村建设、政务公开、电子政务和绩效评估等四大专题。对当前我国行政管理运行中的很多重大理论和实践问题进行了实事求是的分析，从理论上阐述了推进行政管理体制改革的方向和路径，提出了很多有针对性的对策和建议，研讨会取得了圆满成功。现将会议的有关观点综述如下。一、落实科学发展观和行政管理体制改革用科学发展观指导行政管理体制改革。会议首先强调要用科学发展观指导行政管理体制改革。高效管理和科学发展存在辨证的关系。正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持

3、以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。有学者回顾和分析了我国的行政管理体制改革历程，认为改革既取得了巨大的进展和宝贵的经验，也存在着很多问题，影响了科学发展观的贯彻实施。一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论研究尚不足，改革目标不清晰。二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能思路比较模糊，缺少科学发展观的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能没有新突破。高度重视行政体制改革的重要性。与会人员强调在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，我们必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革的进步能推进

4、其它方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。当前经济社会发展中产生的很多问题，其根源在于行政体制改革滞后。如投资体制改革滞后，各级政府直接管理投资项目，成为项目政府，导致盲目投资和低成本扩张；金融体制改革滞后，政府对生产要素市场直接干预，导致证券和信贷方面出现问题；社会管理体制改革滞后，社会公平和正义缺失，导致社会不稳定事件不断发生；收入分配制度改革和社会保障制度改革滞后，导致公共物品和服务供给不足。与会代表一致认为，正如十六届五中全会所指出的，行政体制改革已经成为国家全面深化改革和提高开放水平的关键，已经成为全面落实科学发展观最重要的体制保障。在贯彻落实科学发展观中，政府管理和行

5、政体制改革必须成为重要的突破口。二、关于政府职能转变和行政管理体制改革与会人员支持行政管理体制改革的核心问题仍然是政府职能转变的判断，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能是行政管理改革的方向。将政府职能转变到公共服务上是政府职能转变的根本。在市场经济条件下，私人产品按供求规律由市场及其市场主体提供，而公共产品由政府主导提供，政府要保证人民群众享有公共安全、公共保障、公共教育、公共卫生等基本的公共服务。政府公共服务并不是要求政府将全社会的公共产品全部包下来。应该划定公共事业的边界，纯公共产品由政府提供，准公共产品可适度市场化，竞争性产品则市场化。政府提供公共服务的方式应更为多元，可

6、以由政府公共部门通过公共服务执行机构直接提供服务，也可通过外包等方式提供服务而由政府用采购等适当方式付费，或者增加公共产品与公共服务提供者，由政府进行监管。政府职能转变的几个思路：一是政企分开、政资分开，完善政府宏观经济调控与市场执法监管的职能，为市场主体与市场环境服务。按照政企分开、政资分开原则调整和转变宏观调控部门的职能、市场监管部门的职能和定位国有资本出资人机构。转变政府对宏观经济的调控职能，为市场主体服务和创造良好的经济发展环境。属于地方在本区域内的局部性经济调节，由省级政府经济调节部门在中央宏观调控政策的框架内进行，建立中央全局性经济宏观调控为主、地方局部性经济调节为辅的国家宏观经济

7、调控体系。完善市场规则尤其是市场准入规则，规范市场主体的市场行为，维护公平竞争的市场秩序，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的市场执法体系。充分发挥行业组织的行业自律作用，把政府的执法“他律”与行业组织的行业“自律”结合起来，整顿和规范市场秩序，加快建设社会信用体系。二是政社分开，强化政府社会管理职能，规范发展社会组织，完善社会管理体系。改革和完善社会体制，要进一步加强和完善政府的社会管理职能，提高依法管理社会的能力，切实管好应由政府管理的社会事务。要充分发挥各种社会组织的作用，提供服务，反映诉求，规范行为，提高自我管理能力。要充分发挥城乡基层自治组织的作用，协调利益，化解矛盾，提供服

8、务。改革社会组织的管理体制，消除社会组织行政化倾向，规范社会组织行为规则，化解各种社会矛盾，政府与社会组织合作、互动，共建和谐社会。通过社会组织，把劳资关系中的利益矛盾与冲突化解于企业，把涉及弱势群体的矛盾与冲突化解于基层，把群体性社会矛盾与冲突化解于社会。三是政事分开，转变公共服务部门的职能，构建公共服务组织，完善公共服务体系。政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，组织好准公共产品的多元化供给，退出竞争性产品的经营活动和直接干预，构建公共服务组织，加强公共设施建设，为广大人民群众提供公共产品和服务。社会保障、义务教育、基本医疗是需要政府提供的三大核心公共服务。加快建设与完善社会保障体系，扩大

9、社会保障覆盖面，探索和建立适合我国尤其是农村地区实际需要的养老保险和基本医疗保险制度。完善义务教育制度，提供比较完善的教育环境、合格的教师队伍、科学的教育方式，全面提高义务教育质量。纠正基本医疗的市场化倾向，加大政府对公共医疗卫生尤其是基本医疗的投入，为广大人民群众提供最基本的医疗服务。公共服务仅仅依靠政府的公共财政是不够的，政府要动员社会力量、社会资源推动公共服务，这既有助于缓解贫困、缩小贫富差距，又可以培育共同的公共价值，促进社会的团结与融合，提升国家和社会的凝聚力。三、行政体制改革中的机制创新研讨会上，专家学者就行政体制改革中的机制创新问题发表了很多见解，提出了一些建议。第一，建立政府决

10、策科学化民主化机制。与会人员对于专家咨询、社会听证和公示制度对提高政府决策科学化民主化的创新作用给予肯定。同时，对推动公共政策科学化、民主化、法制化，提出了一些建议：拓宽利益表达渠道，适当加强利益集团的力量，同时要采用立法的形式对这些利益集团的活动进行规范；完善信息公开制度，推动公共政策民主参与的公开化；创新民主参与方式，推动公共政策民主参与的有序化；健全民情联系制度，推动公共政策民主参与的经常化；健全专家咨询、社会听证和公示制度，调研、公示、听证和专家咨询论证应该成为政府重大行政决策的必经程序和重要规则，对“重大行政决策”的内涵给予科学界定，公示、听证和专家咨询论证的主持机构应中立，听证代表

11、要具有广泛性和代表性，公示、听证和专家咨询论证的结果要有较强的影响力，不能只是走过场；建立健全决策监督与决策失误责任追究机制，建立与职位、职务、职权相一致的决策制定责任追究制度，决策人必须相应地承担与其“初始的解释权”相一致的责任。第二，建立有力的政策执行机制。有学者指出，目前在政策执行中出现了一些异化现象，诸如替换执行、附加执行、选择执行、象征执行、敷衍执行等。造成这些问题的主要原因是目前的政策执行机制不完善。因此，必须实行行政执行的公开化、程序化、法制化，建立和完善行政执行机制，提高行政的执行力和行政效率。同时，决策与执行分开，决策机构与执行机构分开，各负其责。政策解释权、修正权在决策者或

12、决策部门，执行机构只有制定实施细则以更好地贯彻执行政策与法律法规所规定的职能。要加强在执行过程中的监督，这是避免行政决策执行异化的有效措施。加强公众舆论监督，提高公共执行活动的透明度。    第三，完善协调机制。与会代表指出，协调机制作为政府管理的重要环节有其存在的必要性和合理性。但是，目前的协调机制存在很多问题，例如历届政府为了行政协调，都成立了不少非常设机构和临时机构，且级别很高，凌驾于法定的政府组成部门之上，使各部门无法行使正常的行政职能，致使政府机构先精简、后膨胀。因此，需完善协调机制：一是要作出严格的制度安排，按规则由部门之间自行协调；二是要树立全局观念

13、和整体意识，消除部门利益和各自为政；三是明确决策与执行、为主与为辅的定位和责任，形成自我协调机制；四是撤并为数众多的非常设机构，充分发挥法定政府部门的作用。第四，建立健全危机管理和应急机制。研讨会上，危机管理和应急机制建设成为关注热点。与会人员认为，目前突发公共事件有以下特点：种类越来越多，涉及的领域越来越广；频次高，规模大，危害性呈增长态势；诱发因素不断增多，群体性突发事件呈上升、扩大态势；信息扩散的速度加快，波动方式多元，震动频度增大。大家认为必须提高政府应对突发事件的能力，完善政府应急机制。建立健全公共安全的预警、决策分析和应急机制，形成完整的危机管理体系：危机疏缓，建立预测与预警，尽可

14、能消除和减少灾难出现的机会与影响；危机准备，做出计划，包括危机管理规划、危机训练、资源准备和储备等；危机回应与处置，通过危机援助和各种反危机的措施，控制和降低危机的损害，包括警示、隔离与移民、救助、安全、沟通和信息等；危机恢复与重建，通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序。要制定危机管理的法律、法规，给予充分的物质和财政资源支持，公开危机管理的信息系统，加强危机管理的教育，推进危机管理的国际合作。第五，形成高效有力的行政监督机制。有学者指出，目前行政监督中存在的主要问题是“六多六少”。一是表面性、程序性监督多，实质性、有效性监督少；二是一般性的监督多，对重大事项的监督少； 三是例行公

15、事、一次性的监督多，追踪性、经常性的监督少，缺少全程监督；四是对政府职能部门监督的多，对同级政府监督的少；五是监督中正面肯定的多，提出和解决问题的少；六是监督中使用审议、视察等“柔性”手段多，使用质询、罢免等“刚性”手段少。与会学者对完善行政监督体制提出了一些建议：如，推进政务公开，通过提高政务活动的透明度加强对行政行为的监督；完善行政监察和审计监督；新闻监督的立法应提上议程，建立舆论监督的有效运作机制；加强和改进人大依法监督的效能，把监督权与决定权和任免权的行使结合起来。也有学者特别强调要整合行政监督力量，各监督机构之间建立起经常有序的相互协作制度，充分利用现代科技提供的便利条件互通情况、互

16、用旁证材料、联合办案，加强各监督主体间的协调，进而变分散监督为合力监督，以协同监督资源，增强行政监督的整体合力。四、行政体制改革中的管理创新会议认为，行政体制改革除了行政运行体制机制的创新，还应该在行政管理的手段和方法上进行不断改革和创新。（一）建立健全公共部门绩效评估体系，对落实科学发展观的要求和建立责任政府有重要意义。政府绩效的主要标准是公众利益的维护程度和提供公共服务的满意程度，与会人员高度评价了绩效评估在政府行政管理创新中的积极作用。绩效评估考核是一面旗帜，具有评价功能、导向功能和激励功能。政绩可以定义为政府部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素

17、与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。其特点有：政府绩效评估的目标是多元、多重的；对政府实行绩效评估需要有前提条件，包括职能的科学定位，包括理顺管理体制；评估指标中非量化综合因素占重要地位；政府绩效标准确定困难。学者们对如何建立一套科学的绩效评估体系，提出了一些建议。1打破传统的单元评估主体结构，建立一个至少包括评估管理机构、相关管理人员、监督机构、公民、评估对象在内的多元化的评估主体结构，这是保证政府部门绩效评估有效性的基本要求。2建立科学的绩效评估体系的核心是要建立起一个科学的绩效评估指标体系。选择评估指标，必须把握好以下对子的结合关系：内部指标与外部指标

18、相结合、数量指标与质量指标相结合、肯定性指标与否定性指标相结合、技术性指标与民主性指标相结合、支出指标与回报指标相结合、客观指标与主观指标相结合、工作指标与业绩指标相结合、行政成本指标与业务成本指标相结合、个体指标与团体指标相结合。对于政府部门开展绩效评估，当前特别要注意的问题有：要实行多元评估主体原则，引进第三方评估，而不能只是自评的评估，同时对群众评议也要适当对待；评估要体现政府个性，不能对各级政府各个部门一刀切；评估的前台操作方法要简单可靠，不能让实际执行部门操作过于繁琐；要促进评估结果的运用。（二）充分发挥电子政务在公共服务型政府建设中的作用。学者们肯定了政府网站建设的成就，对电子政务在公共服务型政府建设中可以发挥的作用表示乐观。服务是电子政务的第一要务，也是建设电子政务的主要目的，电子政务可以同服务型政府建设紧密结合。电子政务为政府服务创新搭建全新的平台，促进公共服务型政府理念的转变，真正实现为人民利益服务。电子政务要促使公共服务型政府组织形态的形成，优化、再造政府业务流程，构建以客户为中心、一站式服务、责任型、公众参与型、透明型政府服务模式。学者分析了目前电子政务发展中存在的主要问题：“信息孤岛”现象成为阻碍电子政务建设重大阻碍；各级政府之间、各部门之间