委托运营电厂的实践与思考

1、委托运营电厂的实践与思考     1 委托运营电厂的产生、特点二十世纪九十年代，尤其是1993年后，中国经济处在一个快速发展的时期，作为基础产业的电力工业，当时也正面临尽快突破瓶颈制约的任务。八届人大明确提出了“五年新增装机容量6500万kW的目标”，为解决电力建设资金不足，原电力工业部提出了“依靠改革建立投资机制，多渠道筹集电力建设资金”的思路。在这样的大背景下，外资开始进入中国电力建设市场，到2000年前后，一批带有外资成分的独资电厂或合资电厂相继投入运营。如中国第一家外资电厂福建湄洲湾电厂，其项目公司为福建太平洋电力公司(由香港力宝集团，

2、美国国际电力公司、美国艾尔帕索能源公司和亚洲开发银行合资组建)，安徽合肥第二发电厂以及山东石横电厂、河南南阳蒲山电厂等。这些项目有的是以BOT方式运作的，有的则不是，而电厂的生产管理大都采用委托运营方式。所谓委托运营是指发电公司(业主)将发电机组的生产管理、机组运行、设备检修维护、技改等以契约的形式在一定条件和期限内，委托给其他法人或组织进行管理，从而形成的一种特殊的电厂治理方式。实践中，委托运营电厂有以下特点：(1)以委托运维合同或运营协议形式实现发电机组生产管理的委托；(2)作为委托方，其投资构成中存在外资成分(虽然，与此同时，地方资本也参与了发电建设，但生产运营方式上没有采用协议委托的形

3、式)；(3)委托协议的内容和体例基本相同，且与购电协议等一揽子协议内容紧密相连；(4)委托方式是封闭式和垄断选择，受托方基本上是当时的省电力公司。之所以选择省电力公司作为受托运营主体，显然是当时的电力管理体制所决定的，委托给具有电网和发电管理职能的电力公司可以化解生产风险，保障了投资回报。2  委托运营电厂的现实和发展随着社会主义市场经济的发展，电力工业的管理体制、运行方式等发生了巨大的变化，委托运营电厂也面临诸多问题和疑问。首先，外资的撤出对委托运营方式产生影响。2002年以来，外资大举撤出电力行业是不争的事实。第一批独立开发商已基本退出中国电力市场，其中包括第一个以外商特许权BO

4、T方式参与广西来宾电厂B厂项目；美国赛德能源在中国的代理公司中国海外公司出售在特鲁莱温州电力、广东东莞厚街电厂、河北唐山热电的股份；美国电力公司转让南阳蒲山电厂70%的股份。作为与外资进入伴生的发电委托运营方式会发生改变吗?第二，电力体制改革“厂网分开”的实施，原省电力公司承担的发电职能已剥离，其名下的发电资产划归发电集团，作为基于发电职能而受托运营电厂的方式会发生改变吗?由于对发电运营委托性质和运营组织形式的认识不同，直接导致运营组织在改革后存在方式的不同，有的运营组织随资产的转移而转移，运营组织转由相应的发电集团代管，如河南南阳蒲山发电运营中心转由中国电力投资公司代管；有的运营组织划转业主

5、公司，即委托方(其实质是取消委托运营合同和委托运营方式)。委托运营电厂还有存在和发展的必要吗?回答是肯定的。主要基于以下理由：(1)实现发电运营委托符合当今“由外包生产主导的全球生产价值链的新型的生产组织方式”要求，适应了目前电厂的投资、设计、建设和运营分别交由不同公司运作的专业化发展趋势。(2)选择委托运营，实现了对发电企业的各种生产要素的优化组合，降低了运营成本。(3)实行生产委托运营有利于引入科学、专业的管理手段，实现了资源共享；(4)发电生产管理的委托运营是投资主体多元化的必然选择，最大程度降低了投资风险。(5)而今，不同的投资主体正逐渐加入到电力开发建设的热潮中，对于“非电”背景投资

6、方，选择委托运营方式是其必然需求。(6)发电侧市场竞争主体的形成，从一个侧面，为发电运营服务市场的形成创造了条件。决定委托运营电厂不仅仅是特定背景下的封闭式和垄断选择，而是开放式和市场匹配的委托运营。(7)外资的撤出和运营组织形式的变化，带来的是运营合同权利和义务的承继问题，不会从根本上否定电厂运营委托管理方式的存在和发展。应当看到，发电厂的委托运营形式还不占多数，即便是实现了委托运营的电厂，对委托运营治理的法律、机构和制度安排还没有形成统一的认识，基于此，本文结合委托电厂实践中存在的问题，探讨委托运营电厂治理要求，以期对发电厂的委托运营有所帮助。3  委托运营电厂实践中的主要问题在

7、对委托运营电厂治理问题展开之前，有必要澄清以下两点：首先委托运营电厂不是公司中所有权和经营权的分离，委托运营的内容是生产委托，公司的经营权依旧掌控在发电公司(业主)执行层中。不能因为委托运营的“营”字就想当然认为委托的是经营权。由于发电生产技术的专业性，产品的特殊性和成本构成的基础性特点，受托方运营管理质量直接决定发电公司的经营绩效。其次本文探究的是运维合同构架下的发电厂治理问题，尤其是运维双方在运维协议履行中的组织形式、控制机制、利益分配问题，单纯的现代企业制度下的公司治理或非合同下发电生产管理不是本文讨论的重点。实践中，发电委托运营主要存在的问题有：3.1关于运营组织运营组织是运营方为履行

8、运维协议而设立的生产管理组织，是受托方的代表。运营组织的形式、组成方式和法律地位至关重要，它直接关系到运维协议的履行方式、履行质量乃至风险责任承担。实践中运营组织的设立方式有两种：一种是由运营方负责设立，一种是运维双方共同设立；运营组织存在的形式有：“XX运营分公司”或“XX运营中心”或直接以“XX电厂”称谓，它们有的进行了工商登记，设立了独立账号，有的则没有履行相应设立程序，实质上不能成为“组织”，仅是“运营队伍”而已。无论从发电委托运营的宗旨出发，还是从运维协议履行，运营组织设立的恰当方式应是：由运维合同的受托方负责设立，运营组织是受托方的一个下设分支机构和部门。惟其如此，才能实现发电生产

9、风险的转移。不仅对运维协议双方，在运维协议履行过程中，共同设立的运营组织基于运维事项与第三方所产生任何风险显然都是由运维双方共同承担。对运营组织的定位，取决于委托方对生产运维管理的控制方式、程度的设计，取决于委托方专业管理的熟悉程度，取决于成熟的市场主体对运维委托事项所达成的共识。发电运营委托过程中，委托方优势地位是客观存在的，而权利和义务(风险承担)是对应的。运营组织的“队伍”化，显然有利于委托方在运维管理过程中控制，但同时加大了自身责任风险，在运维协议不完善或出现歧义情况下，增加了管理和协调成本。3.2关于运维协议运维协议或运行和维修委托合同是运维双方就运维方式、运维费用和风险承担等内容达

10、成共识所形成发电委托运营的基本文件，是委托运营电厂的治理依据。运维协议的主要内容有：双方组织代表的确认，运维委托的权利和义务、费用的支付、赔偿和责任、保险以及相关法律程序事项。其核心是权利和义务条款，对所有者来说是性能特性的稳定和运维服务之提供，对运营者来说是运维条款之履行。此外，在合同附件中还列有：发电机组性能特征指标与确定、运行服务的边界及所有者同意可以发包的运维事项。对运营组织来讲，准确地理解、把握运维协议的内容是恰当履行运维合同前提。实践中，运维协议具有如下特点：(1)合同内容和体例基本一致。由于发电运营委托方式在国际上较为成熟，其合同文本及原则有通例可遵循，运维合同的体例和内容也较为

11、完备。(2)由于投资背景、所有者特殊地位，运维协议一般由外方起草，在所有者的合同解除、风险之规避，运营者责任的承担、赔偿和保险等条款约定上，合同侧重于对所有人利益的保护和实现。(3)在运维义务执行的主要程序上也予以了原则和较为清晰的指引。如：运维计划和预算的报告，预算执行控制等。不可否认，有些运维合同也存在一定问题，表现在关键事宜的表述上，如：运维费用中关于“运维费”、“可偿付支出”的构成(委托运营成本的构成形式决定了委托运营电厂治理方式的选择)，运维服务内容的“边界”等没有予以清晰的识别，这势必为合同履行带来诸多消极因素。3.3关于运营移交运营移交是指所有者按约定时间和条件将发电机组交由运营

12、方进行生产运行和维护的行为，它是运维合同全面履行的标志。运行移交涉及两个重要事项，一是谁来确认，二是确认什么。谁来确认一般在运维协议中表现为“工程师条款”，即由双方认可的工程师，按规定的程序，完成发电机组移交状态的确定。确认什么即发电机组移交运营时的性能指标。对所有者而言，性能状态度确定是执行合同主要依据，是所有者评价运营者运维质量的依据；对运营者来说，性能指标的保持是运营方工作目标。在运维合同中一般表述为：在施工合同下的竣工测试完成后，双方应适当、谨慎和诚信地共同按照规定制定发电设施的净电力输出、效率及负荷增长曲线的水平和特征；上述水平和特征在本合同期内有效。如发电设施已达到的发电性能在任何

13、营运年度降至规定的限额以下，“所有人”有权向运营者发出书面通知，要求运营者予以补救。实践中，“工程师条款”和“性能状态指标”没有得到执行，使得运维协议失去了履行基础，不仅运维质量的判断，包括风险和责任承担都成了“无源之水”。3.4关于运营协调运营协调是指运维协议履行中出现运维协议未规定事项或对运维协议条款产生异议的情况下，运维双方进行协商处理，达成共识的机制、制度和过程。客观上，运维协议无法详细规定当与委托行为相联系以外事件发生时，运维双方在该种情况下的权利和义务、风险分摊、合同强制履行的方式以及最终要达到的结果。协议不完全的另一个原因是有限理性，运维双方无法完全预见协议后发生的任何事件。运营

14、电厂的治理必须建立定期的协商机制来解决协议“先天不足”和漏洞。尤其在运维协议履行的初期，运营协调特别重要，运营协调的效果直接决定了未来合同履行的质量、成本，决定了委托运营电厂的成败。实践中，委托运营电厂都建立相应的机制和制度来解决合同的疏漏、异议和特殊情况的处理问题，但执行的效果各不相同。主要表现在以下几个方面：(1)缺乏市场条件下执行协议完善协议“合同”意识。(2)与运营组织的设立方式、定位有关，如运营组织是共同设立，或是运营方的下设“队伍”，或运营方未对运营组织授权，运营协商和协调都无从谈起。(3)各自角色定位驱动，所有者的“股东主导下委托一一代理”观念过强，而运营组织却对此缺乏认识，或运

15、营组织受传统电厂管理思维惯性影响等，无法形成良好的运营协调工作氛围。(4)协调的成果偏离了运维协议条款的基本原则和要求。3.5关于运营管理运营管理是运维合同下的发电厂动态管理，不是单纯的所有者的公司治理，更不是运营组织单纯的发电生产管理。委托运营电厂运营管理应当包括：运营理念、运营管理机构和运营制度三部分。在运营管理理念上，公司治理的理念同样适用于委托运营电厂的治理，它们都是作为一种交易行为通过委托代理双方在谈判协商的基础上通过代理合约实现的。委托人与代理人(受托人)作为两个独立的经济主体会追求各自的行为目标，其面临的问题是相同的，包括：代理成本问题、委托一一代理人的效用函数不一致问题、信息不

16、对称导致的逆向选择问题、代理人“隐藏信息”和“隐藏行为”问题。公司委托一一代理困境解决的方式和要求同样适用于委托运营电厂管理，如建立和完善治理结构，建立事前监督和事后惩罚机制，制定和运维成果相联系的薪酬计划和激励制度，重视代理人的信用建设等。实践中，由于缺乏正确的运营管理理念，对相应的制度条款不够重视，更谈不上在运营管理实践中去完善和发展。在有的运营电厂管理中，针对信息不对称而规定的定期报告制度和披露义务没有得到有效的执行；在工具和手段层面上，计算机的运用本可以在信息披露上发挥作用却没有体现。运营管理机构是运营管理的基础。委托方的专业背景、经验和运维作业的市场化程度决定了委托运营电厂的管理运作

17、模式，决定了委托方和运营组织的机构设置。与投资多元化追求相反，管理一元性要求在发电生产运维管理中，必须对管理机构设置和职能作出清晰的识别。实践中，运维组织管理机构没有结合运维事项进行设置，没有和委托方执行机构形成有效对接。围绕运维委托事项的管理制度主要有：预算(资金)管理制度(包括预算的编制、报批、执行、控制等)、运维工作评价制度(包括对运维方合同履行过程评价、运维成果的绩效评价等一整套奖励考核办法)、物资采购管理制度、维修和维护外委管理制度以及维系所有运维管理事项纽带的运营组织的定期报告制度。实践中存在的主要问题是预算没有形成制度化的控制程序，运维组织所上报的预算费用与发电生产实践相脱节，缺

18、乏客观的预算指标值和难以形成考核评价运维方的基准，委托方在执行预算管理中缺乏有效的考核和激励措施。4  对委托运营电厂的思考以上，我们从合同文本和运维实践对委托运营电厂存在的问题进行了总结，所有这些问题不是孤立存在的，而是相互作用并交织在一起。对全外资电厂的委托运营电厂，问题要少得多。为什么符合市场经济运作要求的委托运营电厂会存在这样多忤逆市场经济运作规律的现象呢?探究委托运营电厂的成败有着怎样现实意义呢?从委托运营电厂出现的市场环境看：对投资方来说，运维风险的转移大于运维绩效和运营成本降低的追求；运营受托方的选择不是市场经济条件下的优胜劣汰的市场选择。对受托方来说，在运维实践中难以区分所有者和受托方在运维协议履行中双重角色的界限，更重要的是，作为受托方代表运营组织缺乏符合市场经济条件下基本的管理理念，对运维协议下的治理结构方式、受托方的法律地位认识不清。而今