论行政决策的科学化与民主化

1、.论行政决策的科学化与民主化论文摘要:文章从分析我国行政决策的现状入手，剖析存在的问题及其产生的原因，提出行政决策科学化与民主化的一些构想。 一、我国行政决策的现状 改革开放30年来,我国各级决策层积极推进决策科学化,取得了卓有成效的变化。主要表现在： 1.决策观念有了转变。改革开放以来，为了推动决策观念的转变,中央政府主要做了三项工作。一是积极鼓励软科学研究,结合中国行政管理体制的特点,建立起新的决策理论,形成支持科学决策、民主决策的知识体系。二是普遍进行干部培训,以普及决策科学为重点,全面提高各级领导干部的素质,强化决策者的科学决策、民主决策的意识和技能。三是身体力行,率先垂范,在宏观决策

2、中注重程序化的多方案论证, 把决策科学化、民主化付诸实践。当今的许多重大决策,如三峡工程建设、农村改革与发展、沿海开放、价格体系改革等都是在集中专家及各方面意见的基础上,权衡利弊,最终决策的。2.决策制度逐步完善。决策制度的完善既包括建立健全属于决策体制内部的具体制度,也包括从制度层面上改善决策的大环境，如废除干部领导终身制,实行党政分开、政企分开和权力下放等。许多重大的基建、技改项目一般都要先经过有关专家组或专门机构审查、评估,再由政府部门批准立项。各级人民代表大会都制定了议事规则,对同级政府提请审议的议案有明确的审议程序和时限,以前极少有过的“否决”现象,现在则时常可以见到。大量的行政事务

3、,过去长期由党委包揽,现在则由政府决策,还政于政,随着各级决策层逐步推行政务公开,决策制度日趋完善。3.决策辅助机构开始建立。早在上世纪80年代初,我国各级政府部门就普遍恢复或建立了政策研究机构和信息处理中心，为决策层提供信息收集、咨询建议以及方案论证等,以此来辅助决策。另外，由于网络和计算机的普及化,信息的流通越来越通畅,社会上的各种信息、调查、咨询机构也纷纷出现,加入了辅助决策的行列。 4.决策手段走向现代化。系统论、控制论、信息论等一批新兴理论为决策行为提供了新的方法论,推动决策科学向高层次发展。互联网的发展,为科学决策、民主决策开拓了更广泛的信息渠道。问卷调查、模型分析等方法也在决策过

4、程中普遍采用。 二、我国行政决策存在的问题及原因 纵观决策科学化发展进程,可以发现我们已经实现了由经验决策为主向科学决策为主的转变。但是目前还存在一些不足之处。 1.决策的民主化程度偏低。决策科学化首先要求民主化,但不少决策者仍然以自己的倾向为决策依据,专家智囊和政策研究人员只能按照领导的意图做“命题文章”,给领导的意见披上“科学”的外衣，由以前的一个人说了算变成一个人替大家说了算。2.辅助决策机构没有得到有效利用。有些机构名为研究所、信息中心,实际功能却蜕化成起草文件和报告的秘书班子。另外,由于行政体制造成的条块分割、部门所有,也在很大程度上影响了这些研究机构,制约着他们作用的发挥。 3.战

5、术研究多,战略规划少。一些官员总想为自己增加政绩。在决策时视野狭窄,缺乏宏观考虑，忽视长远目标和总体规划。造成这种状况的另外一个原因是现行干部体制存在弊端,使一些干部为追逐利益而发生许多短期行为。 4.决策机构内部结构不尽合理。表现之一是决策的专业化程度不高,政府部门既是政策的制定者又是执行者,影响效率的最大化，并在一定程度上导致政府部门内部职责含混,责任难以追究。表现之二是决策多,执行少。形成了一种新的结构失衡,影响决策的整体质量。 三、改革我国行政决策制度的建议 1.明确决策主体的自身定位。从决策主体的形式特征看,公共行政决策主要是政府的决策。随着时代的发展,当今的决策主体已经包括政府决策

6、层、各类智囊机构和专家系统以及各种社会组织。政府决策层作为决策主体的主导部分,拥有对决策方案的最终裁定权,但它在整个决策系统中的地位已由唯一变成部分。在科学决策中要提高对专家系统的重视程度,发挥专家学者的特殊作用,不断提高公共行政决策的科学化水平。政府决策层在决策过程中的作用主要体现在三个方面:一是提供决策需求,二是参与方案论证,三是做出最后决断。由于不能事必躬亲,所以,全面掌握宏观情况,充分听取各方意见,对方案进行严密的评估论证,是政府决策层最应该下功夫的环节,这个环节也恰恰是科学决策、民主决策过程的核心。 2005年湖北省政府出台文件关于推进行政决策科学化民主化的若干意见。文件提出，全省重

7、大政策调整、重要资源配置、重大建设项目等重大行政决策，一般要遵循以下程序：立项，前期调研，论证，决定，评估与修正。要特别注意听取不同意见。切实做到不经个别酝酿的问题不仓促上会，意见分歧大的问题不急于拍板决策。真理往往掌握在少数人手里，历史一再证明：从哥白尼以死捍卫“地球绕太阳说”，到马寅初建国初因提出控制人口而获罪，历史最终都会给不遵循客观规律者以教训，也反复阐释着“兼听则明”的正确。这一文件的出台，可以说是政府部门在对决策主体准确定位后，从法规的层面上，特别给确保“兼听则明”立下了规矩，从而为减少、纠正和避免决策失误提供了制度保证。2.准确把握决策内容,努力提高公共行政决策的质量和水平。一是

8、明确决策指导思想,把握决策方向。公共行政以实现公共利益为本质追求,是最直接和最能体现以人为本、执政为民思想的政府执政行为。二是落实科学发展观,优化决策议题。公共行政要协调和解决的公共事务是一个复杂的系统,因此，在选择决策议题时,要准确把握决策内容在整个社会系统中的位置,综合考虑所制定公共政策和工作方案的相关联系,认真分析这些政策、方案实施的制约因素及其积极和消极影响,还要科学评估公共政策和工作方案对各社会群体利益的影响及其能否有效协调不同利益群体的关系,更好地体现公共行政对公共利益的追求。三是坚持实事求是原则,完善决策方案。通过深入科学的调查研究取得准确反映客观事物及其规律的认识,提出有针对性

9、和具有可操作性的方针、政策和措施。 3.严格规范决策过程,不断完善公共行政决策的制度程序。一是尽快实现决策程序法制化。从促进决策者的观念转变,实现决策层的重新定位，到规范决策过程,完善决策的方式方法，再到提高决策的透明度,健全对决策的监督,都应当建立较完备的法律法规。二是必须坚持民主原则。坚持公共行政决策的民主原则,首先要在决策方案提出和选择过程中充分调查和反映民意,涉及人民群众切身利益的决策方案需要经过公众听证,在条件成熟时，可逐步推行重大决策公民表决。三是要有完善的程序制度。关于公共行政决策的程序制度很多,其中特别需要强调“多方案选择”的程序制度,管理学经常讲:管理就是决策,决策就是选择。

10、而选择的基本条件就是多方案的提供,因此,在决策的程序上明确规定必须提供多种方案才能够讨论和决策,是非常必要的。 在重大决策实施前，能否同时组织两个研究方案：一个可行性方案，一个不可行性方案。这点上海市做得很好。上世纪90年代初，中央计划到2005年把上海建成亚洲金融中心，上海市随即成立了两个班子：一个论证上海可以成为亚洲金融中心，一个论证上海在10年内不可能成为亚洲金融中心。不可行性研究报告给人留下的印象尤为深刻，它通过对资金拥有量、流动量、经济开放程度、国际地位等方面的分析，提出上海要获得某些条件还有相当难度。尽管经过反复权衡，不可行性报告未被采用，但是它对决策者全面考虑上海的发展很有帮助，

11、它提醒决策者，上海要成为亚洲金融中心，必须解决哪几个问题。这一做法可有效提高决策科学性，对治理盲目投资很有借鉴意义。4.现代手段和传统方法有机结合。群众可通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门、座谈会、听证会以及调查机构等多种形式，参与决策的全过程。政府决策的根本目的是为了满足公众需要，在决策形成过程中，注意吸收和听取公众的利益表达，有利于保障决策的科学性，也有利于决策的执行，凸显了“以人为本”、“以民为本”的现代政府理念。互联网使决策者可以获得大量决策参考信息，但社会调查仍然是重要的决策手段，社会调查之所以重要,就在于它是了解客观实际的一种基本手段。所以不能因为信息时代的到来就忽略社会调

12、查。社会调查和系统分析是同一决策过程中两个不同的阶段,两种不同的方法,应该综合应用。 5.认真抓好决策执行,落实决策的责任追究。经济建设中，人为因素造成的巨大损失和浪费，实质上是一种犯罪行为。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在40005000亿元。其中仅石油和化工行业在1979年1999年这20年内，因决策失误而造成的损失就不低于800亿元。法律对贪污、受贿等经济犯罪有明确的惩治依据，而对决策失误造成的国家经济损失，没人出来承担责任或因此受到处罚和制裁，充其量检讨一番，易地挪窝继续做“太平官”。近年来，各地政府对决策的责任追究日益重视

13、，逐步完善相关制度，明确行政首长对行政决策负全部责任，过去在决策方面存在的“责任真空”，如今在法规的层面上慢慢被填补了。这是很大的进步。其实，决策的执行对决策本身乃至整个管理过程都具有至关重要的影响。政府机构对社会行使广泛的公共权力,同时也必须承担相应的法律、政治、行政、道德责任。对于政府公共行政决策来说,既然享有决策权力,也理应承担相应的责任。决策责任追究制的核心在于落实责任,而判断有无责任，关键要看决策实效。决策是不是正确,应依据决策执行的结果做出评判。如果确因决策本身失误造成执行失败,给国家和人民的利益带来损失,参与决策者就必须承担责任。只有建立了以结果为导向的决策责任追究制度,才能使所有公共行政决策者认真负责地行使决策权。建立责任追究制度，是决策评价机制的一种归宿。没有问责的监督是缺乏力量和效用的监督。对于过失者的问责，一是向行政主管者问责，行政决策者必须对决策的失误负责；二是对参与决策的论证机构和专家进行监督和问责。香港实行首长负责制，特首有权独立决策，但是重大决策必须通过行政会议讨论，如果特首最终决策与多数人意见不同的话，必须记录在案