基层治理转型研究

1、基层治理转型研究基层治理转型讨论 引言 基层治理是一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程，基于不同的视角，可以将其理解为一个政策过程，或者一种民主进展形式，或者一系列现代国家建构的方式与手段1。其中，基层治理中出现的富人治村，不仅仅依靠于社会结构，同时也在ZY政策的号召和地方政府的主观提倡下，渐渐成为普遍现象。经济精英通过进入村级组织，置身村庄权力结构，运用其优势成为新型的治理主体。学界针对富人治村的认识主要从其治理效果出发来谈，从社会结构等角度出发，总结富人治村的类型，分为经营致富型、资源垄断型、项目分肥型、回馈家乡型等四种类型，而不同的类型相应的具备不同的形成机制，从而产生不同

2、的治理后果2。其中有学者认为这类新兴的经济精英治理村庄受社会结构分化、非农经济进展等影响，是农村中经济社会文化变迁的必定结果，其符合国家和农民的需求，具备其内在的合理性和必定性，主动意义大于其治理弊端3。但也有学者认为，富人治村在实践中实际通过构筑公共权力结构网络吸纳精英群体，同时运用营造道义合法性形象的方式，将弱势群体吸纳进民意合法性根基当中，富人治村对一般村民政治参加存在排斥机制4。在基层治理中，应当主要进展基层民主，富人治村有局部的合理性，但其行塑的政治生态影响着农民参加度，同时可能带来严峻村庄政治排斥5，阻碍基层民主良好运行。富人治村遵循着竞争规律，放大了基层场域中权力利益网络的“结构

3、洞效应，导致乡村治理发生内卷化6。基层治理中出现的富人治村，客观上是农村经济社会分化的产物，又是主观层面农村基层治理制度支配尤其是D建指导思想促成的结果。在社会分化程度较高的村庄，富人治村作为基层治理的一种类型，其存在普遍性。但在当前由于自上而下的政策，政府不同意识的推行，对基层治理有了肯定的影响作用，在完成不同的中心工作过程中，基层治理发生了相应的转型。本文主要是以浙江省L村为期20天的调研为基础商量，通过政府、集体与个人互动的视角来看，在不同政策、不同政府意识的推导下，当前不同中心工作推行过程中，基层治理面临的调试过程。在乡镇政府与村庄集体的关系、村庄集体的再生产机制以及村庄集体与村民个人

4、的关系中表达出不同中心工作推行过程中的互动机制。本文是在政府意识贯彻以及制度支配的基础上来理解富人治村的形成及治理机制，在基层治理任务发生根本性转变的状况下，了解基层治理主体间的互动机制，以此来理解基层治理的转型过程。二、基层治理的变迁过程在社会分化程度较高的村庄，富人治村作为基层治理的一种类型，在浙江地区存在肯定普遍性。但随着政策的不同，推行不同的中心工作，使得富人治村经受了兴起到回来的过程。本文讨论中的案例地区T街道中的L村庄，从2021年至今，从政策层面、竞争空间和利益空间等方面经受了转变阶段，从富人开始进入政治舞台，到富人缺乏动力渐渐退出政治舞台，富人治村受不同的政府意识、不同的政策和

5、不同的中心工作影响，经受了相应的兴起与退出。一经济导向的富人治村兴起首先，从社会结构的角度来理解富人进入村庄权力结构的条件，正是经济社会分化使得经济精英与其他村民在经济能力上有了显著差异后，开始以自身的经济优势转化为实际的社会政治地位，使得富人通过个人的经济资源投入到村庄治理之中，以此获得社会政治资源。经济精英这种在经济和社会上与一般村民的差异，即经济社会分化是经济精英进入村庄权力结构的社会基础，为富人治村提供条件。正如所调研的L村，早在1994年其所隶属的地级市就进入开发区时期，村庄内部贫富差距开始显现。由于年龄、精力等因素，傳统精英开始退出政治舞台，同时由于市场化、城镇化和产业化的不断进展

6、，传统的村庄观念规范被打破，相应的体制带来相应的理念的转变，经济精英有了进入舞台的基础和条件，以及相应的政治生态背景。其次，在富人可以进入政治舞台时，其主要是通过经济优势来竞选，在相对关联度较低的村庄，在海选过程中，富人为了能够当选村干部，与村民主要进行一次性的利益交换，贿选就成为富人进入村庄权力结构的手段。在2021年期间，虽然海选制度的出发点是民主投票选举，但是富人的经济优势以及进入基层组织的剧烈意愿，使得L村出现激烈的派性斗争和贿选现象，最高花费到300多万元。乡镇政府也出于主观意愿盼望吸纳富人进基层组织，发挥其相应的经济能力、社会关系网络资源以及治理钉子户能力等方面的优势。同时，贿选主

7、要是私下暗自操作，过程隐藏难以取证，只要是不出现明显的问题，则乡镇政府也实行默认的看法，其选举政策并没有形成高压态势以震慑及规范选举过程。因此，富人村干部产生机制主要是以经济利益导向为主，通过贿选的手段在村庄社会内部进行金钱运作，使得其通过派性斗争及贿选方式形成的富人治村获得乡镇政府以及分利村民的默许和认可，是其以经济导向的合法性来源。再者，以经济为导向的富人治村，利益空间是其通过经济竞争的最大资源，成为其进入村庄权力结构的最主要的目的，对应的治理行为影响着村庄的公共资源安排以及民主权利的运用。在经济开发阶段，富人通过经济导向以自身的经济优势地位转化为实际的社会政治地位，将自身的经济资源作为进

8、入村庄权力结构的本钱，猎取相应的社会政治资源，以村干部这类半体制性身份来与基层政府搭建关系平台，将经济资本获得的政治身份渐渐转化为社会资本，以期利用个人的社会关系网络来服务于自身的产业，加剧了富人村干部进入政治舞台的动力。 二行政治理的富人治村退出首先，监督政策严格规范选举流程，整个高压态势使得行塑的政治环境有了肯定的回来正轨的趋势。整个规范选举过程后使得贿选的风气被压下来，富人需通过正规的选举程序获得公共权力的合法性，而并非只通过直接的经济手段来获得，在严格规范选举要求的状况下，取得的公共权力的合法性来源就不是只依靠与分利村民的一次性经济交易，而需要在村民间通过各类途径猎取村民的信任，建立起

9、监督和被监督的关系，从而行塑肯定的地方公共规则来制约选举行为，转变着富人进入村庄权力结构的方式。村民需要报名、资格审查、写承诺书等过程才能参与选举，承诺打算生育、违章建筑、犯罪记录、非法开采等等方面都没有违规，文件明确要求，只要其中一项不符合就取消选举资格。其次，政府贯彻意志主要表达在工作任务上，正是工作任务的转变，使得本来进展型的工作渐渐变为服务型的工作，本来富人可以通过政策信息、资源安排、政策福利、项目承接等方面获得相应的优势来服务于其产业，获得相应的经济利益。而在服務型工作阶段，大规模的开发阶段已经过去，当前的服务型工作任务则由于严格化的要求，使得村干部不管在村内治理还是村外的资源竞争过

10、程中都必需严格规范操作流程，权力运作过程也有了更加清晰的规定，使得其利益空间不管从任务性质以及工作制度等方面都被压缩，其公共权力的运用得到严格要求后，不再像过去那样利于个人事业的继续进展。之前通过置身权利结构来获得资源竞争的能力弱化，这直接影响到富人进入政治舞台的主动性。再次，行政体系渐渐转变为压力型体制时，村干部职业化等行政治理措施使得村干部需花费更多时间精力应对其常规化治理。对于村级治理来说，首先，科层化、行政化使得村级组织衍生形式主义，疲于应付上级的各项工作，消解了村级治理的效力。村庄主要是应对上级的工作任务，而非真正考虑村民实际需求，从村庄内部产生的基础设施建设的需求，无法形成互动式的

11、治理。在当前村干部职业化、坐班制及网格化治理等制度推行，使得村干部的主要精力处理诸多的文字材料等工作，花费在这类事务性的、行政化的工作任务。正是这类行政化的工作以及行政治理的制度推行，使得村干部需要比过去花费更多的时间精力在工作岗位上，从原先单纯的“政务官渐渐地向“事务官转变。上面整个科层化、制度化治理模式，不断渗透到村庄内部，在资源丰富的村庄推动政策执行过程中，又使得制度更加的细化和量化，形成制度再生产的过程。这些制度化的支配都需要村干部大量时间精力的投入，直接影响到富人进入村庄组织的主动性。三、政府、集体与个人互动的治理规律基层治理过程中，基层政权设立在乡镇政府层面，而村庄集体是村民实行民

12、主自治的组织单元，国家意志最主要的就是通过最基层的乡镇政府以及相应的制度来执行。因此，本文中政府主要是作为国家意志的基层执行单位的乡镇政府，而集体在本文中则是作为与乡镇政府对接的行政权力末端的村庄，其既是国家的代理人，也是农民的当家人7。在基层治理过程中，不同的国家意志，不同的政策执行时，政府、集体与个人的互动机制不仅表达出了国家与农民关系，也反映出基层治理中的乡村关系;同时还表达出基层政权，也反映出治理能力，表现出不同的动员能力和动员方式，政府、集体与个人互动过程中在不同中心工作中表达不同的治理规律。一政府与集体的关系1.进展型中心工作中政府对集体的行政放权在20世纪90年月到2021年，伴

13、随全市范围内大规模的开发，在土地征用过程中，政府直接与集体对接工作，在执行工作期间，在保障政府主导权的状况下，给予集体部分财权与资金、规则制定权以及利益安排权。政府主要确定土地征用的项目类型，土地征用的价格以及土地征用的谈判空间，给予集体土地征用赔偿款，而安排土征工的指标和赔偿款的安排，由集体统一制定相关规定。在此过程中，集体在政府的主导下，被给予权力的合法性。政府在土地征用过程中对集体的土地全部权相应地补偿征地款，且由集体来制定规则安排资金，同时给予土征工的指标对土地承包权进行补偿，并给予集体规则制定权和安排权，再就是给村民少量的青苗费补贴。整个土地征用过程，政府充分调动集体力量，与集体进行

14、很好的对接，在对土地全部权和土地承包经营权的补偿过程中，充分给予集体权力，让国家权力延长到村庄内部，在工作推行过程中，更好地利用集体力量顺利推行工作，降低治理本钱。2.服务型中心工作中政府对集体的行政收权从2021年街道搞试点开始，至今始终推行环境卫生、消防安检等服务型中心工作。主要形成市创建办负责布置任务、检查工作，街道办负责传达任务和落实任务，同时市里组成结对部门负责监督和指导工作，集体则是负责执行任务的组织体系。整个体系分工细化，考核量化，整个体系表达出制度主义的治理模式，既有常见的例会、宣扬工作，也有专职监督检查复查工作程序，同时配套相应的考核排名嘉奖制度，整个过程压力不断逐层传导。在

15、这种服务型中心工作中，制度不断细化，考核不断量化，资源涉及越多，工作越繁琐，消耗本钱越高，动员群众越少，村干部主动性不断下降，形成主要依靠资金来完成工作任务的现象。在这种繁杂的工作任务和制度环境下，村庄集体的权力不断被政府上收，其主要变为工作推行过程中的执行单位，在治理过程中，主要是执行政府规定的规章制度，缺乏自主的空间，权力与收益空间不断被压缩，使得集体的力量不能被激活，在服务型工作中，集体的功能与作用不能被发挥。二集体再生产机制与社会自治空间1.进展阶段集体的再生产机制在进展工作阶段。首先，利益安排层面。土地征用过程中，集体把握土地全部权补偿及土地承包经营权补偿的安排规则，正如集体可以统一

16、制定规则安排土地征用款的比例及土征工的安排，集体始终作为利益安排的主体存在。其次，权力主导层面。在征地过程中，集体把握土地全部权以及承包经营权赔偿的安排权，集体被政府给予了权力的合法性。同时在土地调整过程中，集体具有收回剩余土地，并重新安排的权力，集体在此被个人给予了权力的合法性，在土地征用过程中，集体的主导权力不断被激活和再生产。再者，价值认同层面。在土地征用过程中，集体不仅把握利益安排，也把握主导权力的合法性，使得在认同体系中，集体既带来利益，也带来规则，不断推动村民土地的集体观念的生成和再造，不断加强村民的认同体系，使其在村民的认同中不断确定，加强并作用于之后的土地征用过程。在土地征用过

17、程中，不仅从利益安排的经济层面，也从权力主导的政治层面，再从认同体系的社会层面，不断表达集体的整合功能，使得集体权力不断被激活和再生产，得到肯定的强化作用，推动集体在土地征用中心工作推行中不断发挥其自身的作用。 2.服务阶段集体的社会自治空间在服务工作阶段。首先，社会结构层面。乡村关系主要是依靠社会层面的社会关系维持，其很难从经济层面和政治层面来维系，整个关系表达出低度平衡的模式，集体很难在此乡村关系中被激活并进行再生产。村庄主要是完成这类服务型工作，政府绕开集体直接与个人进行对接，集体与个人处于一种剥离状态。在这类政府与个人直接对接的服务型工作中，个人很难被调动和动员，在这种低度的弱关系结构

18、中，集体力量很难被激活。其次，组织制度层面。服务型中心工作形成的组织体系中，分工细化，考核量化，表达出制度主义的治理模式。集体作为执行任务的单位，从协作工作的角度来说，在越来越细化的制度，量化的考核，繁琐的工作任务中，消耗大量本钱，难以动员群众。在这种制度主义的治理模式下，集体在治理越来越严格的时候，利益空间缩小，在制度越细化的状况下，权力空间在压缩。再者，价值认同层面。服务型工作中，集体只是完成政府工作的执行单位，既不代表集体利益，也不代表公共权力。在认同体系中，集體与村民不需要对接即可完成工作，且涉及家庭内部，集体作为执行单位难以动员群众。从结构层面、制度层面以及认同层面，集体的利益空间在

19、缩小，权力被压缩，认同体系得以转变，集体力量在整个政府与个人对接时没有被激活，再生产过程无法实现。三集体与个人的关系1.公私定律对于公的领域，集体代表着小公，在村民的认同中，土地属于集体，相应的土地征用工作在集体层面属于小公的领域。在与政府对接工作时，主要是大公对小公的层面，政府与集体直接对接，而集体再与个人进行对接，在政府与个人关系中，集体作为连接力量而存在。集体具备政府给予权力的合法性，在公的领域中推行相应的工作，未触及私的领域，政府权力进入时，与集体进行对接，在小公领域中推行工作。而在集体与个人对接的时候，集体又代表着大私，在推行工作期间，集体作为小公以及大私的代表，作为代理人也作为当家

20、人，在推行工作期间，集体作为政府与个人之间的连接力量，使得小公与大私能够良好的对接。集体作为中间力量，幸免了大公与小私进行直接对接，以小公的身份与政府对接，以大私的身份与个人对接，整个过程降低了工作推行中的治理本钱，充分调动了集体的两面力量。对于私的领域，在村民认同中，服务阶段工作则是政府作为大公领域与个人小私领域进行直接对接来进行工作，而集体在结构和制度层面，由于利益空间和权力空间被压缩，无法调动和激活集体的力量来推动工作，集体只是单纯作为执行单位，作为代理人与政府进行对接，而由于政府与个人的直接对接，大公直接对应小私，使得服务型工作绕开了集体在大私领域，作为当家人的角色。因此，在工作任务中

21、，集体的小公与大私之间存在着断裂，只能完成政府支配的工作，而无法在与个人对接时调动和激活集体的力量来推开工作。在政府与个人之间，大公与小私对接的过程中，村庄集体只是执行工作任务，并为调动集体在大私领域的力量，无法完成小公与大私的对接，无法表达集体的两面力量。政府绕开集体，与个人进行对接时，无法激活集体力量，增加了治理本钱，同时降低了工作效率。2.权力与义务：行政动员与社会动员在进展阶段，集体不仅拥有政府给予的权力的合法性，同时作为土地上享有村庄成员权的代表，因此，集体不仅拥有从外部给予的权力的合法性，也具有从内部形塑出的权力的权威性。在类似土地征用过程中，由于两种权力的给予，集体拥有着与政府对

22、接时执行工作的义务，也拥有着与个人对接动员群众的义务。在土地征用过程中，由于外部权力的给予，政府给予了集体肯定的安排权和主导权，使得集体具有肯定的利益相关点，相应的利益空间和权力空间存在。在此条件下，集体的力量被激活，由集体作为执行工作的主要单位，承当着土地征用工作顺利推动的义务，不断地调动内部形塑出的权力的权威性，将行政权力与社会权力结合运用，在集体与个人关系中，充分调动集体的力量，运用行政动员与社会动员互相结合，监督个人工作的协作与完成，整体执行力较强。在服务阶段，由于这种服务型工作性质，集体只是具有部分政府给予的权力的合法性，但在政府与个人直接对接时，并未激活集体内部形塑出的权力的权威性

23、，无法动员个人来推开工作。正如在环境卫生工作中，由于只是执行单位，其相应的由外部给予的权力也在被压缩，其利益空间相应的被压缩，整体外部的由政府给予的权力被减弱，没有实在的利益相关点来调动和激活集体内部形塑的权力的权威性。整个过程中，由政府与个人进行对接，政府直接进入到村庄内部家庭层面来推动环境卫生工作，由于集体内部形塑的权威性没有被激活，无法充分运用社会动员来推开工作，只依靠行政动员，很难监督个人家庭内部层面的垃圾分类等工作的协作与完成，只能是依靠集体经济收入来购置市场服务，完成环境卫生工作，整体执行力度下降。四、基层治理转型的调适机制在不同国家政策的执行过程中，由于不同的中心工作性质，使得在

24、工作推行过程中，村庄集体权力的行政给予与行政上收，使得政府与集体以及个人互动过程中，有不同的治理样态。在不同的中心工作中，基层治理方式、利益空间、治理空间不同，影响不同的治理行为，形成不同的治理效果，这反映着基层治理依靠不同的治理规律，形成其变迁的内在机制。正是从不同中心工作中看到政府、集体与个人的互动机制，乡村关系从过去的利益合谋型不断转变为行政治理型，由过去的利益空间较大转变为如今的行政压力体制，治理空间由过去的存在肯定的社会自治空间转变为行政权威压缩肯定的治理空间。因此，在不同政府意识的推导下，不同政策的执行下，不同治理任务的开展下，整个基层治理面临着转型过程。一治理任务与治理方式1.进

25、展阶段的策略性治理在不同的政府意识以及不同的政策推行下，执行不同的治理任务，在进展时期，政府与集体直接对接，对集体给予相应的行政权力，并调动村庄的社会权力。土地征用过程中，政府与集体直接对接，政府不仅给予集体肯定的利益空间，同时给予了集体肯定的社会自治空间，使集体来推动政府的行政工作，政府与集体之间形成互相依靠的利益合谋型乡村关系。土地征用过程中涉及肯定的经济利益体量，同意一部分灰色利益空间存在，为推行工作的顺利进行，政府相应的给予集体肯定的利益安排权以及规则制定权，使得富人在村庄中依靠权力的获得以及规则的制定来取得社会治理的能力，相应地提升了村庄内部的治理空间，使得富人治村出于谋利型导向中在

26、治理过程中将个人经济资源优势转变为社会政治地位，在村庄内行塑出相应的权威，利于提升决策的执行能力，能够很好地解决钉子户问题，较快且顺利地落实治理任务，整个治理过程留有肯定空间进行策略性治理。 2.服务阶段的常规化治理在服务时期，行政治理使得村干部需花费更多时间精力应对其常规化治理，当前村干部职业化、坐班制及网格化治理等制度推行，使得村干部的主要精力处理诸多的文字材料等工作，花费在这类事务性的、行政化的工作任务。正是这类行政化的工作以及行政治理的制度推行，使得村干部需要比过去花费更多的时间精力在工作岗位上，从原先单纯的“政务官渐渐地向“事务官转变。同时，由于治理任务的性质，政府则绕开了集体，与个

27、人进行直接对接，相应的在政府与个人的关系中，集体则没有被给予行政权力，也未调动起集体的社会权力。通过这种公对私的关系，使得集体缺乏相应的权力，从而相应的治理能力渐渐由于权力的上收或未激活而不断弱化，只能主要依靠嘉奖的制度以及宣扬、做思想工作的方式来动员群众。由于其权力的上收，以及由于服务型工作性质的利益空间缺乏，相应的治理空间在压缩，抑制了村干部的动力机制，主要依靠行政动员来完成工作，无法调动村庄内部的社会动员力量，村庄主要是通过政府拨款和集体垫资的形式购置市场服务来完成这类服务型工作，只能进行相应的行政动员，而无法调动起来社会动员。二参政动机与利益空间1.进展阶段的利益密集正是进展阶段村庄之

28、外的利益密集形成了资源竞争，其遵循着高度依靠社会关系网络的规律，且大部分的富人村干部，其发家于本地，也经营于本地，因此，其产业也高度嵌入和依靠于本地范围，其加剧了富人村干部进入政治舞台的动力。通过经济竞争的最大资源，成为其进入村庄权力结构的最主要的目的，对应的治理行为影响着村庄的公共资源安排以及民主权利的运用。在进展阶段，富人通过经济导向以自身的经济优势地位转化为实际的社会政治地位，其将自身的经济资源作为进入村庄权力结构的本钱，猎取相应的社会政治资源。正是村干部这类半体制化身份，使得村干部能够与基层政府紧密打交道，猎取相应的政策信息，甚至能够获得相应的政策福利，这些都不断地加剧了村干部进入村庄

29、权力结构的动力，与基层政府搭建关系，提升自己资源竞争的能力，服务于自身的产业利益。2.服务阶段的行政主导在服务阶段，行政体系渐渐转变为压力型体制时，村干部职业化要求等行政治理使得村干部需花费更多时间精力应对其常规化治理。利益空间由于相应的政策及制度不断压缩，政策的严格，制度的推行使得村干部的利益和权力空间不断压缩，而对富人村干部来说，当前的乡村关系只能维持社会层面的低度平衡，难以发挥村干部的动力，使得村干部渐渐退出政治舞台。对于村级治理来说，科层化、行政化使得村级组织衍生形式主义，疲于应付上级的各项工作，消解了村级治理的效力。涉及的资源越多，工作越繁琐，制度设定越冗杂，消耗本钱越高，动员群众越少，村干部渐渐在制度化的治理模式下执行任务、完成工作，与村民的对接不够紧密，主要形成依靠资金、资源完成工作任务。整个科层化、制度化治理模式，不断渗透到村庄内部，在资源丰富的村庄推动政策执行过程中，又使得制度更加的细化和量化，形成制度再生产的过程，形成整体的行政化要求趋势。三监督体制与治理空间1.进展阶段的硬任务与软约束在乡村建设、资源不断输入的大背景下，由于进展阶段所要求落实的征地拆迁等工作任务，依据社会基础根据当时社会层面的内在规律，虽然要求村干部负责村庄事务，但事实上村支书等富人村干部主要是“政务官，实际的事务则由聘请的出纳等工作人员来