公共政策分析

1、第一讲 理解公共政策1、 公共政策内涵的演变 1、国外学者的观点 美国学者伍德罗威尔逊认为,公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的而由行政人员执行的法律和法规。美籍加拿大学者戴维伊斯顿认为,“公共政策是对全社会价值作出的权威性分配”。美国学者托马斯戴伊认为,“凡是政府决定做的或决定不做的就是公共政策”。 西方国家学者观点小结: (1)公共政策是由政府制定的法律、法规和计划; (2)公共政策是由一系列政府行为组成的活动过程; (3)公共政策有明确的目标取向; (4)公共政策是对社会价值做出的权威性分配。 2、国内学者的观点 张金马认为,“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的

2、准则和指南”。 孙光认为,“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则”。 中外学者观点分析： 西方国家公共政策主体:官方政策主体和非官方政策主体 中国的公共政策主体:政党、政府 3、公共政策内涵的新发展 新公共管理运动的兴起 参与模式理论和治理理论 公共政策内涵新发展的小结： 扩大了公共政策的主体; 强调政策过程中的官民互动 4、公共政策内涵演变的规律 公共政策主体出现了广泛性、多样性的发展趋势 由于国情不同，不同国家公共政策的主体不同 公共政策的过程强调互动，注重公民参与 公共政策的定义： 公共政策是指以政府为主的公共 组织依据特定目标，在对社会公共利益进行价值分配过程中所制定的

3、引导、规范有关机构、团体和个人行为的准则。二、公共政策的本质1、国内外学者的观点黄仁宗:公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和客观差距之间作出选择，进而及时有效地解决公共问题。陈振明:公共政策的本质体现在三个方面:一是政党或政府进行阶级统治的工具或手段;二是公共管理的工具或手段;三是分配或调整各种利益关系的工具或手段。宁骚:公共政策的本质是公共权力机关为了实现一定的目标而进行的社会资源配置和社会价值的分配。陈庆云:公共政策的本质是要解决社会公共利益的增进与分配问题，既包括物质利益的增进与分配，也包括精神利益的增进与分配。2、 公共政策本质的考察 本质是指事物本身

4、所具有的决定事物性质和发展面貌的根本属性。公共政策的本质是公共利益。对公共利益的理解：公共利益是指具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需要的资源和条件。第一,公共利益具有社会分享性。第二，公共利益具有层次性。第三，公共利益体现大多数人的利益诉求。公共利益具有社会分享性：第一、社会分享性体现在所有人享有平等的分享机会,但不排除实际分享结果的差异。如医院、学校。第二、分享方式具有双重性,既有自愿分享；又有强制分享。如计划生育政策。公共利益具有层次性：第一、社会有范围不等的大小之分，公共利益必然存在着不同的层次.如国家层面的、地区层面的、社区层面的等。第二、多层次的公共利益之间既有一致性，又有

5、差异性，存在着利益博弈。公共利益体现多数人的利益要求：公共利益包括有组织利益和个人利益。公共利益又不等同于组织利益和个人利益。公共利益是公共政策本质的依据：第一、公共利益的诉求是公共政策的起点。第二、公共利益贯穿于政策过程。第三、政策主体的宗旨要求以公众授予的公共权力为依托，维护和增进公共利益。3、公共政策本质的内涵 第一、分配公共利益。第二、增进公共利益。分配公共利益：根据政策制定者的政治需要分配根据生产力的发展要求分配根据社会和谐、社会公平分配增进公共利益：发展经济,做大蛋糕。降低成本，考虑投入与产出关系。3、 公共政策的产生与发展1、 公共政策的产生产生标志:1951年哈罗德 拉斯韦尔和

6、丹尼尔勒钠出版政策科学范围与方法的新发展公共政策产生的条件：政府与市场关系的调整 社会问题大量出现 科学技术的发展 2、 公共政策的发展研究学科化成果产业化方法科学化第二讲 公共政策制定1、 公共政策制定模型（一）渐进政策模型渐进政策模型的提出者:查尔斯林德布洛姆渐进政策模型的产生背景渐进政策模型的内容：决策过程是一个按部就班的过程决策方案是在原有决策方案基础上的修改在决策风险上，反对政策大起大落,主张保持社会稳定渐进决策模式评价：渐进决策模式比较符合政策制定的实际情况渐进决策模式有合理的一面渐进决策模式有一定的局限性渐进决策模式的实施有一定的条件（二）集团政策模型集团政策模型的提出者:戴维杜

7、鲁门和厄尔莱瑟姆集团是指拥有一定权力并具有共同政治观点的人组成的群体集团政策模型的内容：集团的互动是公共决策的核心内容政策方案是各个集团相互斗争,相互妥协的结果各个集团占有资源的不同,对政策的影响力不同公共政策通常反映占支配地位的集团的利益集团政策模型分析：集团之间存在着制约因素集团政策模型对我国有一定的启示集团之间的制约因素：各利益集团的竞争行为不能违背宪法;各集团之间存在着共同利益或交叉利益，起到了缓和冲突的作用；集团的竞争产生了相互制约，使政策达到动态平衡。集团政策模型对我国的启示：我国利益团体的发展利益团体对政策影响的制约因素（政党、政策）中外影响方式的区别2、 公共政策制定程序（1）

8、 政策议程的建构1、 政策问题的确认政策问题是指由政策主体列入政策议程,通过制定政策加以解决的社会公共问题。政策问题的必备条件：该问题属于政府职能权限范围内的事务；强调依据政府的职能制定公共政策。该问题属于政府能够管理的事务;强调解决问题的资源条件。 2、 政策议程释义金顿：政策议程就是政府官员，以及与这些官员有密切联系的政府外部人员在特定时期所特别关注的问题清单。因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。 丘昌泰：政策议程是指，政策制定者对于来自社会的强烈需求采取积极的因应行动，并将它列入政府处理公共问题的公共计划时程表，以解决公共问题，满足人类需要。迪瑞

9、英和罗格斯：政策议程设立过程实际上就是在议题建议者中间正在进行的竞赛，以获得媒介人员、公众和政策精英的关注。 柏克兰德：政策议程是一系列问题的集合，是对那些引起公众或政策机构的行动计划的过程，它提供一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。政策议程是指将政策问题提上政府议事日程,纳入决策的活动过程。3、 政策议程的基本形式公众议程：公众议程是指公众共同关注或议论某个社会公共问题，并认为有必要提交政府部门采取措施予以解决的一种政策议程。公众议程的本质：从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，使一个问题从某个群体扩展到社会普通公众之中。某个问题要想形成公众议程，必须具备以下三个

10、条件：该问题必须在社会上广泛流传；大多数人都认为有采取行动加以解决的必要；公众认为这一问题属于政府的职权范围之内，应该由政府解决。政府议程：政府议程的概念：政府议程是指政府察觉到某一社会公共问题引起了公众的广泛关注，从而将这一问题纳入自己的议事日程进行研究和处理的过程。政府议程的本质：从本质上讲，政府议程是政府部门例行公事的过程。政府议程的流程由法律及传统所规定，但政府议程的过程却不是固定的。一般而言，政府议程包括以下几个阶段：（1）界定问题议程。其功用在于积极而慎重地研究被认定的政策问题。（2）规划议程。从总体设计被认定为优先解决的政策项目。（3）议价议程。根据政策规划的构想和规定性，政策关

11、系人进行价值标准和利益的讨价还价。问题产生新闻媒体分析社会个人议论社会团体议论国际有关议论政府机构议事专业人员分析政府官员表态公众议程政府议程形成形成（4）循环议程。正式进入政府议程的政策，不断接受科学评估和利益修正。 4、 政策议程的触发机制政策议程触发机制的影响因素：1范围：范围指的是触发机制影响的人员数量。 时间长短范围强度窄宽小大2强度：强度是指公众对问题的反应程度。 3时间：时间是指触发事件产生、维持的时间，可以把触发事件划分为瞬间性和长期性两种。 政策议程触发机制的类型：触发机制类型外部触发机制内部触发机制是指国内的诸多环境发生变动以触动政策议程，具体内容包括如下： （1）自然灾害

12、 （2）经济灾难（3）技术突破 （4）生态变迁 （5）社会变迁触发机制类型外部触发机制外部触发机制是指国外的诸多环境发生变动，尤其是国与国之间的关系发生变化，以触动政策议程，其具体内容包括如下：（1）战争行动 （2）间接冲突 （3）经济对抗 （4）新式武器与力量失衡5、政策议程的模式美国学者罗杰科布提出了政策议程的三种模式外在创始型外在创始型模式：议程设定的主要成员既可以是个人，也可以是群体。他们提出制定某项政策的创议，然后该创议弥漫到更广的范围，吸引公众更多的注意，再通过公意诉求或公众压力，引起政府官员的密切关注，最终使该政策创议进入政府议程。内在创始型内在创始型模式：议程设定的主要成员是由

13、立法机关的代表、委员，接近政府机构的人员及政府机构内部的人员组成。通常的情况是他们将制定某项公共政策的创议，不经过体制外的公众，而是在体制内部，直接推动这一创议进入政府议程。 政治动员型政治动员型模式：议程设定的主要成员是由执政党领导集体及核心人物、政府主要领导人、立法机构中的主要负责人等组成。他们或由个人提出动议，或由集体提出提案，形成关于制定某方面政策的动员，使政策问题进入议程。6、政策议程的创立途径1、政治精英的作用2、利益集团的作用3、公民个人的作用4、大众传媒的作用5、政府体制的作用 6、问题本身的作用（二）政策方案的设计1、政策方案的设计者：官方的政策方案设计者优点:掌握决策信息多

14、；了解决策者的意图；方案容易被采纳。缺点:服务政府短期目标；独立性不强非官方的政策方案设计者优点:独立性强；不服从政府的短期目标缺点:掌握的信息相对少；方案进入决策层比较困难2、 政策方案设计的基本要求方案设计要具有操作性方案设计要考虑社会的价值观念方案设计要注意协调配套方案设计要考虑政策功能的多样性方案设计要具有约束性3、 影响政策制定的因素分析（1） 政治文化与政策制定政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化的形成政治文化对政策制定的影响：政治文化反映一定时期社会成员对政治的基本态度，为政策制定提供了重要依据。政治文化影响到政府机关对社会及优秀人才的吸引力政治文

15、化影响到担任政治角色者的行为（2） 公共舆论与政策制定公共舆论对公共政策的影响是有选择性的公共舆论对政策的影响是有限度的政策制定者的行为会促成公共舆论公共舆论对政策制定的影响：公共舆论对政策的影响是双向的政策内容不同，公共舆论对政策制定的影响程度不同公共舆论对政策的影响可以延伸到整个政策过程第三讲 公共政策执行政策执行的概念：公共政策执行是指政策执行者为实现政策目标，运用各种政策资源，通过建立组织机构，采用各种行动将政策内容转化为现实的过程。一、政策执行理论的发展第一代政策执行研究(20世纪70年代)第一代政策执行研究的特点：主张政策制定与政策执行分立强调政策执行的目的是为了实现政策目标研究影

16、响政策执行的因素坚持自上而下的政策执行分析途径.认为公共政策是由上层或精英们制的，基层只是执行政策。经典理论-执行过程理论执行过程理论的提出者:TB史密斯该理论分析了影响政策执行的四大因素执行过程理论：理想化的政策执行机构目标群体环境因素第二代政策执行研究(20世纪80年代)重视政策执行基层人员的作用,强调自下而上的政策执行认为政策执行的过程是个谈判、交易和妥协的过程政策制定与政策执行是不可分离的政策执行是多元组织和个人之间互动的过程第三代政策执行研究(20世纪90年代)分析工具的丰富化.如:政府间关系研究、制度分析、治理理论、政策网络等。研究途径运用混合方法，以建立一个整合模式来研究执行问题

17、经典理论-学习和宣导联盟模型提出者:萨巴蒂尔时间:1993年政策变迁与学习:一个宣导联盟途径学习和宣导联盟模型的内容：政策变迁受两种外在因素影响:一是相对稳定变项;二是动态事件变迁。行动者通过宣导联盟影响政策政策变迁本身是一个政策取向的学习过程 二、政策执行过程 政策宣传政策分解组织准备物质准备政策实验全面实施政策监控三、影响政策执行的因素分析政策执行的可靠性分析可靠性分析是指分析政策方案在规定的条件和预定的时间内完成既定任务的可能性及其变化的规律。浴盆规律的三个阶段 早期失效偶然失效耗损失效影响政策执行的因素政策与政策执行政策对象与政策执行政策执行者与政策执行政策环境与政策执行四、政策执行的新发展公共政策执行主体多元化,非政府公共组织等可以参与政策执行公共政策执行方式市场化,引入竞争机制第四讲 公共政策评估 政策评估的性质:检验政策目标;发现政策执行的失误;