我国农业补贴的政策选择与制度框架.

1、我国农业补贴的政策选择与制度框架 程国强内容摘要：实现农业补贴政策 保供给、促增收”目标，要求选择政策工具时， 既要注重产出效应，也要考虑收入影响，必须综合实施价格支持与直接补贴等政策 措施。本文建议，农业补贴制度的设计，应以支持粮食等主要农产品和重点区域为 重点，以价格支持为基础，以直接补贴为主体，采取最低收购价、农产品价格稳定 带、差价补贴以及其他挂钩直接补贴措施，形成指向明确、重点突出、操作简便、 受益直接的农业补贴政策框架体系。关键词：农业政策，价格支持，直接补贴现阶段支持保护农业究竟选择怎样的补贴方式？是采取直接补贴措施，还是实 行价格支持政策？本文根据我国农业补贴政策的目标要求，在

2、比较和选择农业补贴 方式与政策工具的基础上，探讨构建农业补贴制度的基本框架。一、应采取怎样的农业补贴方式？综合发达国家多年的政策实践，用于农业补贴的政策工具可归纳为两种类型， 即：一是对农业生产者和农产品的支持措施，包括：（1 1）价格支持措施，即通过 价格政策、市场干预措施等向农民和农产品提供补贴支持，补贴成本由政府财政和 农产品消费者共同负担；（2 2）直接补贴措施，即按照一定标准和条件直接给予农 民的补贴，补贴支出由政府财政负担。其中，直接补贴可进一步分为与当期农产品 产量、价格、种植面积、动物数量、投入品使用、农户经营收入等挂钩的直接补贴（简称“挂钩补贴”），以及与上述不挂钩的直接补贴

3、（简称“脱钩补贴”）。二是政府对农业的一般服务支持措施 即不针对农民和特定农产品的补贴措 施。 ，即通过政府公共财政对整个农业部门的补贴支持，包括科研推广、农业基 础设施建设和资源环境保护等支持计划。其中，价格支持措施，对促进农业生产、调动农民积极性作用最直接，影响最 显著。而挂钩的直接补贴措施指与农产品价格、产量、种植面积、投入品使用 以及收入等挂钩的直接补贴。，有的对促进农业生产作用明显，有的则对农业生 产基本没有激励作用，但对增加农民收入具有积极作用（如与农户收入挂钩的直接 补贴）。基于政策目标的农业补贴方式选择因此，若以“保供给”为补贴目标，按政策影响效果排序，可选择的政策工具 依次为

4、：价格支持，挂钩的直接补贴。若以“促增收”为重点目标，则应选择脱钩 的直接补贴即与农产品价格、产量、种植面积、投入品使用以及收入等不挂钩 的直接补贴。 ，挂钩的直接补贴与价格支持措施（如上图所示）。现阶段农业补贴“保供给、促增收”二位一体的政策目标，要求选择政策工具 时，既要注重产出效应，也要统筹考虑收入转移效率。因此，必须综合选择和实施 价格支持与直接补贴等政策措施。二、农业补贴政策工具及其选择（一）价格支持措施的适用性从理论上看，价格支持措施主要适用于供求缺乏价格弹性的农产品，是现阶段 农业补贴的首选政策工具。如稻谷、小麦等主要农产品生产，供求价格弹性较低， 具备实施价格支持的基础条件。

5、特别是目前稻谷供求矛盾凸显， 若要进一步调动稻 农生产积极性、保持水稻生产稳定发展，价格措施理应发挥更加重要的作用。从国外经验看，尽管各国农业资源条件差异较大、政策目标也不尽一致，但价 格支持多年来始终是发达国家农业补贴的基础性措施。其中，最低保护价是各国使 用比较普遍的价格支持措施。据 OECDOECD 估计，OECOEC 国家 1986198619881988 年价格支持占 整个农业补贴的比重达 77.1%,77.1%,尽管近年来各国减少了价格支持，但 2005200520072007 年仍然达 51.5%51.5%。国际经验表明，价格支持政策指向明确，操作相对简单，作用直 接、见效较快，

6、对那些补贴能力不强、保障农产品供给压力较大的国家，是一项首 选措施。其缺点是扭曲市场信号，若长期实施，将导致农产品结构性过剩，使政府 财政负担沉重。第一，美国。是最早采取农产品价格支持措施的国家，其于19331933 年建立的农产品销售贷款支持制度（相当于“最低保护价制度”）其基本机制是，政府预先规定相关农产品的“贷款价格”（相当于政府为农民设置的“最低保护价”）， 农民可用农产品作为抵押品，按政府规定的“贷款价格”申请贷款。当市场价格高 于“贷款价格”时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按“贷款价格”借的贷 款，赚取所得利润；当市场价格低于“贷款价格”时，农民则将抵押的农产品交给 美国农业部

7、所属的商品信贷公司，即相当于政府按“贷款价格”作为最低保护价收 购农民的农产品。，将信贷支持与价格支持有机结合，虽然 7070 多年来对操作方式 进行多次调整，目前仍然是美国农业补贴政策的基石。对于中国而言，由于拥有数 以亿计的农户，政策的执行、管理与监督成本与美国差异巨大，因此须探讨适合中 国国情的价格支持方式第二，欧盟。采用目标价格目标价格，指欧盟制定的农业生产者指导价 格，根据共同体市场农产品的最高价格确定。、门槛价格门槛价格，是欧盟对 进口农产品的控制价格，其加上进口农产品在共同体内部的运费和装卸费后，大致 等于欧盟农产品的目标价格。若进口农产品的到岸价格低于门槛价格，欧盟将按照 进口

8、价格和门槛价格之间的差额征收差价税。与干预价格干预价格，即农产品 最低价格。当农产品市场价格低于干预价格时，欧盟按照农产品市场价格与干预价 格之间的差价向农户支付差价补贴。干预价格是共同体市场粮食等农产品的最低价 格，农民可直接在市场上出售粮食，领取政府的差价补贴，也可将粮食按政府干预 价格卖给政府指定的收购部门。“三位一体”的价格支持机制。该政策实施的关 键，在于必须具有有效的进口保护机制和巨大的财政补贴能力。相对而言，中国不 具备采取类似政策的基本条件。一是，包括粮食等在内的农产品市场，是一个开放 性市场，难以将国内市场与国际市场有效隔离，无法实行进口保护；二是，中国农 产品具有供需紧平衡

9、特征，大豆、棉花等农产品需要通过进口来满足国内市场需 求，因此，农产品市场具有内在开放性特征；三是，目前中国的财政补贴能力还十 分有限，无力承担巨额补贴资金需求。显然，欧盟的价格支持体系也不适应中国的 具体实际。第三，日本的农产品最低保证价格、韩国的政府收购价格，与中国目前的最低 收购价作用机理类似，不同之处在于操作方式差别较大。值得借鉴的是日本的稳定 价格带制度，将市场机制和宏观调控有机结合，在保护农民利益、稳定农产品价格 的同时，充分利用市场价格的合理波动，抑制企业囤积居奇、投机炒作行为，适用 于生产周期短、价格波动频繁的农产品。（二）可供选择的直接补贴措施发达国家近年实行的直接补贴，大多

10、以农产品价格、产量、种植面积（动物数 量）、投入品以及农户收入水平等为依据。如美国的“贷款差额补贴”、日本的“水稻生产收入稳定计划”、 韩国“稻米差价补贴”等与产量和价格挂钩； 美国 的“反周期补贴”、日本的“稻米差价补贴”与现行市场价格挂钩，欧盟的 “补 偿性补贴”以作物种植面积、牲畜数量为依据。这些挂钩直接补贴，既能有效稳 定农民收入，又对市场机制扭曲相对较小，逐步成为发达国家农业补贴的主要方 式。相反，WTCWTC 鼓励实行的与产量、面积或价格不挂钩的直接补贴措施却并不普 遍，如只有美国采取“固定直接补贴”。中国近几年农业补贴的政策实践也表明，若不能将农业补贴与种植面积、产量 等有效挂钩

11、，其生产效应的边际递减特征，最终将使政策失去刺激生产的作用，转 变为单纯的收入支持政策。这是目前中国农业补贴工具选择困难的根本原因所在。综合而言，目前可供选择的直接补贴工具主要有：第一，差价补贴。差价补贴差价补贴，指农民按市场价格随行就市销售粮 食等农产品，政府预先确定一个目标价格，当市场价格低于目标价格时，按两者之 间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是发达国家由价格支持向直接补贴转型过程中 普遍使用的政策措施。 它能够有效地促进农业生产、 提高农民收入， 这与“保供 给、 促增收”的补贴政策目标高度一致，理应成为补贴制度框架

12、的重要组成部分。然而，与商品产量挂钩的差价补贴，要求准确掌握每个农户的农产品销售信 息，要有健全的农业信息系统，或者由具有控制力的大型农业企业主导农产品流 通。而中国农户众多、居住分散，各类农产品加工企业遍布各地，成千上万的粮食经纪人和购销企业活跃在田间地头，从农户手中直接收购，因此难以获得准确的粮 食销售信息。在无法掌握农产品销售信息的情况下，该政策的可操作性明显不足。但是， 在现有技术条件下， 与实际种植面积挂钩的差价补贴， 则具有一定可操 作性。如山东省采用卫星遥感测量技术核查小麦实际种植面积，以县（市）为单 位，对农户自报、村委会核定、汇总上报的小麦种植面积核查修正，用于作为粮食 直补

13、和农资综合补贴资金发放依据。值得重视的是，其一，由于差价补贴与目标价格、市场价格相联系，如果目标 价格与市场价格之间的差额过大，政府用于差价补贴的预算支出将大幅度增长。若 对差价补贴总量不加限制，一方面财政有可能不堪重负，另一方面可能会导致“黄 箱”补贴突破8.5%8.5%的微量允许水平。其二，对于季节性、年际间价格波动剧烈的 农产品（如猪肉等），原则上不适宜实施差价补贴。其三，对国内产需缺口大、对 外开放度较高的大豆、油菜籽、棉花等资源型农产品，如果国内支持价格与进口价 格“倒挂”，将导致进口产品大量涌入，抵消价格支持的作用。因此，对此类农产 品，应选择与实际种植面积挂钩的差价补贴方式。第二

14、，投入品补贴。无论是发达国家，还是发展中国家，投入品补贴是各国广 泛使用的一种挂钩补贴。其中，对农业信贷利息、农用能源、种子、化肥、灌溉及 农业保险等补贴最为常见，但补贴方式差异较大。如欧盟对种子补贴、美国对商品 贷款利息补贴等均与商品产量挂钩，而中国的良种补贴、农资综合补贴却与种植面 积挂钩。现阶段，中国农业物质技术装备还比较落后， 农民文化素质较低， 要素配 置和投入结构不够合理，利用投入品补贴引导和优化要素投入，提高要素使用效 率，既十分必要，也具有可操作性。第三，面积补贴。即与种植面积挂钩的直接补贴。发达国家的一般经验是，如 果以自耕农为主，面积补贴由农业经营者获得，能够产生增产增收的

15、政策效应；如 果以佃农为主，面积补贴将以土地租金的形式转移给土地所有者（或登记承包 者），对产出的激励效应亦随之减弱。目前中国仍以自耕农为主，但佃农的数量及 经营规模快速扩张。今后若农产品价格较低，不能有效调动农民生产积极性，按种 植面积的直接补贴有可能会演变为纯粹的收入支持措施。因此，若将面积补贴和价 格支持措施组合使用，则既能促进增产，又能使农户直接受益，有效实现保供给、 促增收的政策目标。三、现阶段中国农业补贴基本框架的构建基于上述分析，现阶段农业补贴制度的设计，应以保供给、促增收为目标，以 支持粮食等主要农产品和重点区域为重点，以价格支持为基础，以直接补贴为主 体，形成指向明确、重点突

16、出，操作简便、受益直接的农业补贴政策框架体系（如 下表所示）。主要包括：（一）价格支持措施第一，对稻谷、小麦等品种，继续在主产区实施最低收购价政策。根据居民消 费习惯、农业生产成本、供需结构、国内国际比价等新形势，应进一步提高小麦和 稻谷，特别是优质稻谷的最低收购价格水平，有效保护和调动农民种粮积极性。当 最低收购价格高出国际市场一定水平后不同经济水平下，城乡居民对粮食价格 上涨的承受能力不同，提高生产者价格对宏观经济的影响也显著不同。例如，工业 化中期阶段，国内粮食支持价格水平原则上不超过国际市场的50%50%工业化后期可调高至 150%150% ，应考虑锁定最低收购价格水平，综合实行挂钩直

17、接补贴等措施。第二，探索建立玉米等重要农产品稳定价格带制度。所谓价格稳定带制度，是 指以市场机制为基础，为防止农产品价格剧烈波动、稳定市场交易，由政府委托指 定政策执行主体，按市场价格随行就市收购或销售农产品，调节农产品市场流通 量，将价格稳定在某一合理的价格区间内，维护农产品市场稳定。可考虑用稳定价格带制度替代现有的临时收储措施，在东北主产区，针对玉米 开展试点工作。待时机成熟后，推广至猪肉等重点农产品。（二）直接补贴措施第一，对大豆、油菜籽等探索实施差价补贴政策。政策设计的关键是，要合理 确定差价补贴总量，按实际种植面积核算补贴标准，直接补贴到农户。可考虑先对 主产区油菜籽开展试点工作，若

18、取得预期效果，再推广至大豆、棉花、食糖等农产第二，加大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、畜牧养殖补贴、农机具购置 补贴和农业保险保费补贴等支持力度。其中，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴 作为综合性补贴，应着力发挥对种粮农民生产激励和收入转移的双重效应；畜牧业 养殖补贴，应有效发挥稳定畜产品生产者收益、促进养殖业健康发展的政策效用； 农机具购置补贴，应起到推进农业机械化、提高农业生产效率，提升现代农业发展 水平的作用；农业保险保费补贴，为了引导和支持农户参与农业保险，分散农业生 产的自然风险，减轻农民因自然灾害引起的经济损失、恢复灾后生产能力。第三，积极探索土地流转补贴，对土地转出农户给予直接补贴，鼓励小农户和 兼业农户参与土地流转、由农业向二三产业转移，促进农业的专业化生产、规模化 经营第四，建立专业农户即以农业经营为主业、规模适度的农户，