新形势下延庆新城控制性详细规划工作探索

1、创新与实践:北京重构新城控规体系新形势下延庆新城控制性详细规划工作探索赵 奕 罗丽娥 叶 楠 金 真北京规划建设 专刊 | 133创新与实践:北京重构新城控规体系20 世纪 80 年代末, 为适应我国城市用地管理和开发建设方式的一系列变化与要求, 作为对传统 详细规划的一种改进和变革手段的控制性详细规划 应运而生。它是城市总体规划法律效应的延伸和体 现，是落实总体规划、专项规划等上位规划的具体 手段，是规划与管理相衔接的重要环节，是进行建 设工程规划设计、规划审批的根本依据。随着十七大的召开和?物权法?城乡规划法? 的公布与实施，我国城乡规划工作进入了一个新的 历史开展阶段。新的形势开展对我们

2、的规划编制工 作提出了新的要求，也为我们适应职能转变、推进规划编制改革提供了前所未有的机遇和条件。本文结合延庆分局组织编制?延庆新城控制性详细规划街区层面?的工作实践，对如何适应新形势 和落实新要求，深入做好控规编制工作谈几点认 识和体会。延庆新城街区控规编制背景 为落实国务院批复及城市总体规划，实现北京 11 个新城功能定位，与“十一五规划、土地 利用规划等相关规划相协调，与其他各类专业专项 规划相衔接，有效引导和控制新城开发建设，依据 北京城市总体规划和新城规划，北京市规划委员会 会同相关区县政府共同组织编制完成了通州、 顺义、亦庄等 11 个新城街区层面控制性详细规划。延庆新城街区控规就

3、是在这种背景下，根据延 庆县委、县政府提出的实施生态文明战略的开展方 向和建设宜居城市典范的开展目标，完善延庆县城 乡规划体系，科学指导城市建设和经济开展，在遵 循?延庆新城规划20052021 年?的前提下，于2006 年 2 月全面启动的。延庆新城街区控规将作为今后编制地块层面控规、规划管理和实施的平台。134 | 北京规划建设 专刊创新与实践:北京重构新城控规体系延庆新城及地区开展定位延庆新城位于“两轴两带多中心结 构的西部开展带的最北端，区位特点突出、地位重 要。作为北京市的上风上水地区及重要的水源地， 致力于环境保护和生态修养，长期保护形成的良好 生态环境和丰厚的自然资本积累，为延庆

4、的后续发 展打下了良好根底。城市性质 延庆是首都国际交往中心的重要组成局部，联系西北地区的交通枢纽，国际化旅游休闲区，区 域物流和生态农业基地。开展定位 延庆地区和新城的核心定位可概括为三个方面：首都生态修养重地、国际旅游休闲名区、现代 生态宜居新城。首都生态修养重地：以生态环境保护为首要 任务，以水源修养和森林管护等为根底工作，构筑 首都西北生态平安屏障。国际旅游休闲名区：调整优化县域内各功能 组团的布局和结构，发挥山川秀美和名胜古迹众多 的资源优势，形成特色鲜明的都市型经济格局。现代生态宜居新城：利用山川盆地的地形特 点，营造山水相间的新城空间架构，建设优质完善 的市政根底设施和公共效劳设

5、施，创造生态宜居城 市典范。规划重点?北京城市总体规划20042021 年?提出， 延庆川区应“改善生态环境，山区“以生态保护、 水源保护、适度旅游和生态农业开发为主，要“加 强绿化建设和生态恢复。“首都生态修养重地、国 际旅游休闲名区、现代生态宜居新城的开展定 位，要求延庆新城的规划重点应突出以下四个方 面：生态环境保护、休闲产业培育、新能源利用、 城市风格引导。以保护生态环境为前提，实现区域内人口、资 源与环境的协调开展。严格控制人口机械增长，确 保人口开展与生态资源相协调；科学引导城镇用地 布局，确保土地资源合理利用；以生态修养为首要 任务，进一步加强风沙源治理、荒滩绿化、泥石流 防治等

6、，修养首都水源，打造京西北生态屏障。发挥环境与资源优势，提升区域效劳功能，建 设首都生态休闲商务区。利用良好的生态条件及浓郁的田园气息，营造城市生活与郊野情趣有机共生的浓厚气氛，打造具有地方特色的民俗旅游品牌；加快开发高端休闲商务功能，积极开展文化创意产 业。大力优化能源结构，积极开发利用新能源，加 快可再生能源示范区建设。充分利用丰富的太阳 能、风能、生物质能，科学合理运用地热能。塑造山水相间的园林城市风貌，实现城市生 活与生态环境和谐相融。严格控制建筑高度，保护 平缓开阔的城市天际轮廓线；遵循自然地势地貌引 导高度分区控制，合理布置开敞空间；注重对建筑 体量、形式、风格等方面的控制，与自然

7、环境背景 和地方文化元素有机结合。新形势新要求下的控规编制 传统控制性详细规划存在的问题 控规作为桥梁，它衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划，起到了深化前者和控制后者的 作用；控规作为开发控制的法定依据和城市建设的 有效指导，使控制什么、怎么控制都有章可循；控 规通过它特有的规划内容、形式和手段，指导城市 物质空间建设，成为政府对城市建设、开发进行管 理、控制的重要手段和政策载体。但随着社会体制和经济体制改革的不断深化， 传统的规划编制方法明显地显示出对新形势的不适 应。传统控规的现状调研, 往往更多地关注物质空 间环境的调查,甚至做出一份“万能公式般的“现 状调研资料收集表, 资料收集

8、、现状调查成了程 序性、事务性的简单劳动，控规缺乏个性, 难以有 效控制与引导地区开发；传统的控规将规划的重点 直接放到地块内部的用地布局、交通组织以及形态 控制上,缺乏对上一层次规划的评价和反应,各项规 划要素难以有切实的依据和科学的定位；传统的控 规编制容易忽略整体控制，只专注地块控制，妥协 于市场选择的无序性和随意性；传统的控规编制对 城市景观和人的行为环境较少涉及，没有与城市设 计很好地结合，易造成城市景观混乱等，这些问题 在一定程度上制约了控规应有作用的发挥。延庆新城街区控规编制方法探索 在延庆新城街区控规的编制中，针对传统控制性详细规划编制存在的问题，为探索新形势下更 适合延庆实际

9、的控制性详细规划编制方法，我们对 创新和改革控规编制，增强控规的科学性和可操作 性进行了很多很好的探索。深入总结上位规划，首要明确控规编制思路北京规划建设 专刊 | 135图 2 延庆新城控制性详细规划街区层面城市土地储藏布局图图 3 延庆新城控制性详细规划街区层面现状建设限制要素分析图创新与实践:北京重构新城控规体系?延庆新城规划20052021 年?已就关系新城开展的主要问题规模、布局、生态、交通、 产业进行了明确的阐述。控制性详细规划在延续 上位规划成果的根底上，结合新城建设的现状及新 城规划实施的情况，首先明确了控规编制的思路。 通过限建要素、综合承载力分析，确定新城限建要 素的空间分

10、布和限建要求，合理确定各街区建设总 量及分类建设规模；通过对各街区的现状建设情 况、土地权属、规划审批情况进行摸底调查，为规 划的编制提供科学的现状依据；通过开展公共设施 规划、土地经济分析等专题研究，对新城进行更深 层次的探讨和分析，提高规划的科学性和合理性图 1 。 强调现状调研，重视现状分析研究 “没有调查就没有发言权。科学、深入、细致的现状调研是做好规划的根底和先决条件。延庆新 城街区层面控规的现状调研，共涉及 37 个相关单 位，除了对常规内容的调查外，我们因地制宜, 主 要对自然资源、用地权属及建筑与审批现状等进行 了深入细致的现状调查图 2 、图 3 。在现状调研的根底上，我们对

11、现状调查的结 果进行了整理分析，并依据现状调查对各街区的情 况和问题进行整体评估，确定需要保护的类型和范 围。例如，通过调查摸清了新城土地储藏资源底 数，对新城建设用地资源状况进行梳理；通过调查 分析延庆水源保护区、各级文物、工程地质、地质 灾害等各类影响城市建设的要素，分级划定城市限 建分区。加强对三大设施的刚性控制，切实保障公共 利益随着?城乡规划法?的公布与实施，城市规 划作为一项公共政策, 或城市规划具有公共政策属 性的论断，已得到越来越多中国学者、城市政府 的认可。延庆新城街区控规秉着明确并强化政府职能， 保证公共设施、环境质量和城市平安的原那么，分解 落实延庆新城规划，整合现状资源

12、，重点解决和优 先落实效劳设施、根底设施、平安设施三大公共设 施用地及布局，保障居民的根本需求和社会的公平 和谐，充分表达了规划刚性和弹性的有机结合，有 利于促进控规由传统的物质性规划向公共政策转变图 4 。实施街区层面的“控制性规划，提高规划的136 | 北京规划建设 专刊创新与实践:北京重构新城控规体系可操作性新城控规分街区、地块两个层级。街区控规分 解落实新城规划确定的功能定位、建设总量和三大 公共设施安排等刚性规划内容，不直接涉及到具体 每个地块的指标甚至图那么。规划以街区的总量控制 和总体引导作为原那么，只是对关系公共利益及城市 公共平安等在内的三大设施进行了明确的要求，优 先保障三

13、大设施用地，其他用地及建设控制那么相对 灵活，保证规划可以在更大的范围内适应新城不断 变化的需求，提高了规划的可操作性图 4 。加强城市设计，实施新城细节化管理城市设计是加强城市公共空间管理，提升新 城建设品质，促进新城细节化管理的一项重要手 段。在延庆新城街区控规的编制工作中，我们贯彻 生态化、人性化、综合化和特色化的理念，同步开 展了新城城市设计工作。在充分考虑新城的功能定 位、“山、水、田三大自然环境特色和独特而丰 富的历史文化传统的根底上，运用控制指标对城市 设计进行控制与引导，确定城市设计控制因素、建 筑高度分区、特色风貌区，提出街区城市设计与公共空间管理导那么，确定了延庆新城城市设

14、计的整体框架图 4 。采取“公众广泛参与、专家集中决策的规划 编制模式随着社会主义市场经济体制的逐步完善及 ?城乡规划法?的公布与实施，城乡规划公共政策 的属性越来越强，这在客观上要求城乡规划制定与 实施的全过程有全社会的共同参与。延庆新城街区控规的编制，我们坚持“政府组 织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策 的工作方针。在整个编制过程中，一方面通过电 视、网络、座谈会等多种形式充分征求社会公众的 意见，将规划草案进行公示；另一方面在规划编制 的不同阶段组织专家研讨会、论证会、评审会，充 分发挥专家的作用，通过专家集中决策的方式提高 规划的科学性、严肃性。这种“公众广泛参与、专 家集中决

15、策的规划编制模式的尝试，一方面有效 落实了?城乡规划法?确立的城乡规划公开化与公 众参与制度，另一方面使全社会都充分参与到规划 编制的各个环节，大大提高了规划的权威性和可操 作性图 5、图 6 。与计算机信息及 GIS 技术相结合北京规划建设 专刊 | 137创新与实践:北京重构新城控规体系图 5 公众广泛参与图 6 专家集中决策图 7 延庆规划数据管理平台与辅助决策支持系统138 | 北京规划建设 专刊北京规划建设 专刊 | 139创新与实践:北京重构新城控规体系为革新以往规划管理方式的陈旧、低效，创新规划编制手段，我们将最新计算机信息技术与 GIS 技术应用到了延庆新城街区层面控规工作中，

16、这是 本次控规的一个重大创新。我们与北京数字政通科 技合作，通过将计算机技术、GIS 、MIS 等核心技术应用于城市规划管理，搭建了一个能有 效整合各种数据、信息并能够快速统计、分析、辅 助决策的系统平台延庆规划数据管理平台与辅 助决策支持系统图 7 。目前，延庆新城街区层面控规的所有成果，包 括前期调研的根底资料，已全部通过了统一的数据 整理，转换成符合相关数据标准的 GIS 数据进入了 该辅助决策支持系统。此次系统的建设，将大大提 高延庆县规划编制、规划管理、领导决策的高效性与科学性。建立完善优化调整和动态维护机制城市开展建设是一个动态过程，控规也应是 个动态的、不断优化调整的过程。对控规

17、进行优化 调整和动态维护，就是根据法定的依据，遵循一定 的原那么，对于规划可调整的内容，严格按照统一的 标准和程序进行。本次控规动态维护明确了规划必须坚持的内 容和可以调整的内容，区分了强制性内容调整和非 强制性内容调整。例如，非经营性三大公共设施在 满足有关技术标准和效劳半径要求，且有利于整体 功能优化的前提下，其用地位置可以进行调整；现 状三大公共设施或者其他公益类工程需要进行改建 和扩建的，建设规模在符合相关法律法规及标准规 范的前提下，可以增加规划控制规模的 3 % 。当然，不仅控规编制和实施是不断修改和完创新与实践:北京重构新城控规体系善的动态过程，控规完善的标准也应是动态开展的，这

18、些都需要在规划实施过程中逐步完善、不断 积累经验、不断提高科学性。总结 从延庆新城街区层面控规编制正式开展至今已三年有余。在这三年里，我们对创新和改革控规 编制，增强控规的科学性和可操作性进行了很多很 好的探索；我们全力协调相关委办局深入调查研 究，讨论制定控规编制的工作框架和技术路线，广 泛征求社会公众的意见，充分发挥各领域专家的作 用，动态地对规划进行调整优化，并有序开展了新 城土地经济性、新城开展与开发模式等有关问题的 专题研究。在我国各项改革逐步深入、依法行政不断推 进、市场经济体制不断完善的新形势下，尤其是随 着?物权法?的实施和?城乡规划法?的公布，控 制性详细规划成为各利益群体博弈的平台。在这种 新形势下，如何创新控规编制