探索基层社会的善治之路

1、探索基层社会的善治之路探索基层社会的善治之路街居管理体制改革的背景、困境、策略与模式街居管理体制改革的背景、困境、策略与模式目录街居管理体制改革的背景当前体制面临的问题策略选择我们的模式总结街居管理体制改革的背景社会背景20世纪80年代中后期开始，我国经济体制改革的重点从农村移向城市，虽然街道并未成为改革的目标，但是，社会转型过程中所引发的经济和社会变迁以及由此出现的问题，促使街道办事处和居委会的职能开始产生重要变化。20世纪90年代开始，随着社区服务、社区建设的提出和实践，社区不仅成了妇孺皆知的口头语，也成了居民离不开的伙伴。我国城市社区形成的历史背景大体可分为以下五个方面：1、经济体制的改

2、革“单位人”变成为“社会人”2、户籍制度的改革外来流动人口激增3、住房制度的改革居民转型为业主。l994年7月，国务院颁发关于深化城镇住房制度改革的决定。4、.基层社会管理体制的改革职能下移，街道办事处任务骤增。1954年颁布的城市街道办事处组织条例规定，街道办事处的工作主要是3项，即办理市、直辖区的人民委员会交办的居民工作，指导居委会的工作，反映居民的意见和要求。目前，街道办事处的工作大致归纳为8个方面，即街道经济管理，城市管理，社会保障，社区管理，人口(包括外来人口)管理，社会治安管理，街道党的建设，社区精神文明建设活动。5、城市基层管理队伍转型“老大妈”逐渐转向职业化街居管理体制改革的背

3、景民政部推进社区建设的历程1986年，国家民政部从探索建立社会保障制度的高度，第一次提出了社区服务的任务，并于l987年在武汉召开了全国城市社区服务工作座谈会，揭开了我国发展社区服务的序幕。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议讨论通过的中华人民共和国城市居民委员会组织法，第一次将第一次将“社区服务社区服务”的概念以法律的形式的概念以法律的形式规定下来规定下来。1999年，民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区为社区建设实验区。l999年8月，民政部在杭州召开了“全国社区建设实验区工作座谈会”。会议确定了社区建设的工作目标：建立与社会主义市场经济体制相适应

4、的社区建设管理体制和运行机制，探索建立新型社区，;其中，上海模式、沈阳模式、江汉模式分别是政主导型、自治型和合作型的代表。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发(民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知(发200023号)指出：大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。要求加强社区居民自治组织建设，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域适当调整，调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。1991年民政部从我国国情出发，借鉴国外先进经验，提出

5、社区建设社区建设的概念。时任民政部部长的崔乃夫明确指出城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。街居管理体制改革的背景安徽省的探索2011.1铜陵市铜官山区在全国率先实行街道与社区整合，街道办事处这个运行了55年的政府派出机构将逐渐淡出 “区直管社区”探路城市管理体制改革2012.3安徽 省委办公厅、省政府办公厅出台关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见，意见要求实行社区扁平化、网格化管理，减少管理层级，探索区直接管理与服务社区的工作体制。完善社区公共服务体系、市场化服务体系和义务服务体系，不断提高服务质量和效果。强化社区党的领导核心、社区自治、社会管理和社区居民监督功能，努力实现政府行政管理与居

6、民自治有效衔接、良性互动。 意见出台后，芜湖、合肥、滁州等地纷纷推进全国各地发展情况全国各地发展情况贵阳模式当前体制面临的问题当前体制面临的问题基层社会各主体职能缺位与越位问题社会组织缺位政府组织的越位与缺位社区自治组织的错位社区党组织的越位与缺位3412管理制度方面问题缺少社区事务准入制度缺乏有效的考核评价制度社区在自治制度的供给方面明显不足，无法保障自治功能的实现。312资源配置和利用方面的问题管理技术应用水平不高社区人力和社会资源浪费缺少整合社会资源的手段。社区办公服务场所利用效率低3412策略选择策略选择东西方模式比较东西方模式比较东西方东西方社区社区模式代表模式代表东西方模式比较19

7、33年，费孝通在翻译美国社会学家帕克论文时，取社会的“社”字以示人群之意，以“区”字作为群体的空间座落，翻译出“社区”这个词。与西方偏重于注重精神、感情的融合，追求归属感和认同感，心理和地理并重的特征相比，我国社区概念通过半个多世纪的演进以后转变为只注重地理的特征，并成为政府区划管理的工具，这既与滕尼斯甚至是费孝通的本意相去甚远，也致使我国社区建设发展中存在理解片面的不足。社区概念异同：社区概念异同：“社区”一词来源于拉丁语Gemeinschschaff(一般译为共同体、社区、团体等），是社会学的一个基本概念，最先由德国社会学家滕尼斯引入社会学研究。代表作共同体与社会（或译为社区与社会）他认为

8、“共同体是持久的和真正的生活，社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。”他认为血缘共同体、地缘共同体和宗教共同体等作为共同体的基本形式，不仅仅是它们各个组成部分加进来的总和，而且是有机地浑然生长在一起的整体。他认为血缘共同体是共同体中最强有力的方式，地缘共同体是血缘共同体发展和分离而来的，地缘共同体又发展为精神共同体。随着人类社会的发展和认识与实践的深化，社区内涵发生了很大变化，从滕尼斯强调的具有共同归属感的社会团体逐步转化并固定在“地域性社会共同体”范围内。社区的定义也发展为140多种，大多数学者给社区下的一般性定义是：它是聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。东西方模式比较“小国家

9、、大社区”是其重要特征，由于人口较少，除一些大都市划分更小社区外，一般一个市就是一个社区。由于实行地方自治，因此每个市（社区）都设有社区议会，负责对各种事务做出决定。每个社区都有自己的社区行政机构，负责贯彻实施社区议会的决策。社区政府同时又是一个基层的民主机构，由民选产生，直接对居民负责。每位公民都可以通过参与社区选举、公开讨论会，参加各种社团、协会、居民理事会等方式，对社区决策和管理进行直接的参与和监督。在社区划分的规模上，社区人口从几千到数万不等，面积大，人口密度小。以丹麦奥斯胡郡为例，拥有人口63万，面积4561平方公里，社区26个。每个社区平均100多平方公里，只有23万人12。西方代

10、表模式地方政府包括州政府、县、郡和实行自治的城市政府。市、县、郡政府以下的机构就是社区。社区实行完全自治，地方政府必须为社区成员民主参与制度提供保障，但无权干涉社区事务，部门只能通过法律、法规、行政命令来规范社区内各团体、个人、企业的行为。因此，美国社区不是一级行政机构。社区一般通过社区董事会进行自治管理，社区董事会没有义务被迫执行市政府的决策，是“一个以自治为基础的市民政治联合体”。在社区划分的规模上，以纽约曼哈顿区为例，该区153.7万人口，59平方公里，划分为12个社区，基本上控制在每个社区人口不超过25万。纽约市社区划界每10年一次，划界时既要照顾城市发展的需要，也要照顾各个社区历史、

11、社会、人文背景和地理特征。在美国其他人口较少的城市，市以下就是社区，并不设行政区。美国社区美国社区东方代表模式新加坡社区选区是社会管理的区域性基本单位，即社区。在这一层级设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会，分别负责组织协调社区事务，募集社区基金和组织举办文体活动等。在选区以下的组居区层面设居民委员会，主要开展文体活动、民防演练、居民对话等活动。社区主要领导人由所在选区国会议员委任或推荐，受到执政党和政府较深的影响。社区设置规模上，新加坡共有526万人口，714平方公里，划分为84个选区，平均每选区6万人，8平方公里左右。共有84个公民咨询委员会、106个居民联络所（每个选区12个）、546

12、个居民委员会。这三类组织层级分明、分工明确，各有侧重、相互联系。东西方模式比较日本社区日本社区管理体制体现了政府服务与居民自治混合交织的特点。社区自治组织和地域中心对于日本社区管理来说是一辆车的两个轮子。地域中心是由区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构,隶属于区政府地域中心部，行政级别为科级，经费由政府拨款，工作人员为公务员。居民自治是通过住区协议会、町会联合会、町会等各层次的自治组织来实现的。社区划分规模上，以中野区为例，其位于东京都市区西部，东邻新宿区，面积为15.59平方公里，人口约30.6万。全区共有15个地域中心，每个地域中心约管理2万人，如中野区所属的上高田地域

13、有人口16768人，面积0.85平方公里东方代表模式香港社区：在社区管理体制上，香港实行一级政府管理，没有区级政府，只有设在18个区的地区管理委员会，民政事务专员通过委员会负责协调处理该地区行政事务。各行政局在各区设有办事机构方便群众办事。在自治层面上，设有18个区议会、65个分区委员会、2793个互助委员会、8848个业主立案法团。区议会的主席、副主席列席地区管理委员会的会议，反应民众意愿，监督政府执行情况。因此，香港社区实际上是以行政区为社区地域范围，将行政服务与分层级的社区自治很好地结合在这一范围内。台湾社区：邻里行政组织与社区发展协会双轨并存。主要特点是：自上而下与自下而上相结合，政府

14、引导、社区自主、民众参与相结合。20世纪90年代之后,台湾地区运用再造理论来推进社区发展,发起了社区总体营造运动。台湾城市管理体制基本上仍以民选的自治体制为主体，但在基层社区则呈现邻里行政组织与社区发展协会双轨并存。邻、里在台湾自治体制中构成最基层的行政组织，通常二十户以上构成一邻，数十邻不等构成一里。邻、里分别设有邻长、里长，里长经由民选产生，邻长则由里长任命，均受上级自治机关的指挥监督。20世纪60年代中期开始，台湾呼应联合国所提倡的社区发展，又开始在全台各地陆续成立数以千计的社区发展协会。虽然社区发展协会在性质上属于民间社团，但在早期，许多社区发展协会多由官方辅导成立，而且在城市社区，通

15、常每里都成立了一个社区发展协会，因此形成了台湾城市社区内双轨运作的体制。东西方模式比较东西方模式比较结论结论东西方模式比较1）任何社区管理体制模式的选择都与各个国家和地区的行政管理体制有直接和密切的联系。（2）基层社会自治取向是现代文明国家总的发展趋势。（3）实现自治是一个渐进式变迁的过程。（4）政府在社区建设和发展过程中承担着至关重要的作用。（5）法定社区的设置与人口规模、行政管理方式、管理幅度、资源条件等要素相关。（6）在社区范围内，行政服务与社区自治有分有合的制度设计极为重要。从各种模式法定社区设立的层级来看，行政服务效能高、自治发展成熟、公民素质高、制度环境充分的国家和地区，法定社区层

16、级较高。如北欧、香港设在市、区一级，美国、日本设在区以下一级，新加坡则设在选区一级。我国民政部规定则设在街道以下居委会一级。管理层级越少效能越高，但其对政府、社会、公民素质条件要求就越高。社区范围较大，则资源共享的可能就更大，居民获得利益的可能越大，参与的热情越高，但同时对社区自治水平的要求也更高。行政服务是一种强制供给，追求的是公平、均等，此特性使其保证的是基本公共服务，而不可能包罗万象。因此，其管理层级无需设置过多过低，自治的层级则可以是多层次的。一社多居是自治体系内，多层次参与的组织模式。基于国情、区情思考的几个问题基于国情、区情思考的几个问题基于国情、区情思考的几个问题1、城市社区空间

17、层次定位问题：2、社区各权力主体之间的关系问题：3、政府在社区中的作用及表现形式问题。4、社区自治层次的问题。5、不同发展阶段社区的重建路径问题。考虑到服务半径、人口规模、可利用资源、管理层次和幅度等多个方面因素，宜将新型社区定位为小于现有街道大于居委会管辖范围这一空间层次。社区共同治理是政府、社区自治组织、社区单位、社区居民等之间持续的互动合作过程。现有社区存在自治弱化的问题，主要是政府控制作用太强、太直接，没有为社区自治留下权力空间，也没有建立与社区不同主体之间协商、平等互动达成契约的机制。政府不能过度控制，但也不能放任不管。政府在新型社区治理结构中，还要继续发挥支持者和帮助者的重要角色使

18、命。只是政府要变直接的控制为间接的经费支持和政策法规引导，政府要从社区具体事务中抽身出来，交给社区进行自治。尊重社区发展规律，应采取渐进分类改革，分阶段完成目标的实施步骤。建立多层次的社区自治组织，能够很好的解决社区资源利用和居民参与在社区划分层次上的矛盾。也同时解决了行政管理层级不宜过多而导致的社区范围不宜过小的问题。我们的模式我们的模式基本目标和方向目标：用体现自治的“社区制”逐步取代行政化的“街居制”方向：由政府主导型向自治型模式过渡社区内组织健全，组织功能划分明确，组织运行有序，各组织间有持续的良性互动；社区管理法律法规健全，制度完善，管理有序；社区资源得到合理的利用和充分的开发；社区

19、居民有参与社区建设的制度性的渠道，参与的积极性和主动性得到充分调动；有利于提高居民的公民意识和整体素质，社区文明程度得到提升；有利于实现社区可持续发展。新型社区范围内建立政府参与的纵向社区管理体系与横向社区自治管理体系相结合的政府和社会力量都强大的“双强”模式，或称之为“双强共治”模式在居委会一级建立居民积极参与和专业社会工作者专业辅导的“自治互动”模式加强社区自治组织体系建设和自治能力的培养，提升社区的自治功能，由此构建一种政府行政调控机制与社会自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市社区管理体制主要原则党委领导原则。区域化大党建新格局政府转型原则。居民自治原则。回归居委会自治性质共建共治原则。强化服务原则。扁平高效原则。渐进式改革原则。新区、老城区、城市拓展区建立“强政府、强社会”治理模式：实现政府由“全能”走向“专能”，逐步将行政管理和公共服务以外的事务，交由市场或专业社会组织进行运作；区政府减政放权，进一步理顺政府与社区的关系，促进政府由管理型向服务型转变，