国外城市管理模式与理念.

1、国外国外城市管理模式与理念城市管理模式与理念1一、城市管理基本内涵一、城市管理基本内涵（一）城市管理几大认识误区（一）城市管理几大认识误区 城市管理不只是城管执法（难啃的硬骨头交给城管、城市管理不只是城管执法（难啃的硬骨头交给城管、集体收益性与个体损益性之间发生冲突）集体收益性与个体损益性之间发生冲突） 城市管理不只是城市运行管理城市管理不只是城市运行管理 城市管理不只是城市专业管理城市管理不只是城市专业管理2（二）城市管理的内涵（二）城市管理的内涵 广义城市管理是政府对城市行政辖区内一切人、广义城市管理是政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理。事、物的管理。 狭义城市管理是对城市基础性功能

2、设施和公共空狭义城市管理是对城市基础性功能设施和公共空间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的专门事权，是城市的综合管理。专门事权，是城市的综合管理。3城市管理的几个核心问题：城市管理的几个核心问题： 城市管理的主体是城市城市管理的主体是城市政府。政府。 城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管理城市公共理城市公共空间。空间。 城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于城市管理的最终依据是法律，城市管理活动

3、依据来源于法律授权或行政法律授权或行政授权。授权。 城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和谐相处谐相处。和谐。和谐城管是城市管理的最高境界城管是城市管理的最高境界。 城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、专业性、强制性、简单重复性、个体损益专业性、强制性、简单重复性、个体损益性。性。4二、国外城市管理：模式与理念二、国外城市管理：模式与理念（一）国外城市管理的模式（一）国外城市管理的模式 市长议会制模式市长议会制模式 市行政长模式市行政长模式 市经理制模式市经理制模式 市委员会模

4、式市委员会模式 议会委员会模式议会委员会模式 市镇会议制模式市镇会议制模式51、市长议会制模式、市长议会制模式 市议会和市长共同负责市政，共同行使城市市议会和市长共同负责市政，共同行使城市管理的权力。市议会是市的立法机关，行使管理的权力。市议会是市的立法机关，行使立法权和监督权。市长是市的最高行政长官，立法权和监督权。市长是市的最高行政长官，掌握行政大权。市议会由城市选民选举产生。掌握行政大权。市议会由城市选民选举产生。 根据市议会和市长掌握权力的不同，市长议根据市议会和市长掌握权力的不同，市长议会制可以分为弱市长议会制和强市长议会制。会制可以分为弱市长议会制和强市长议会制。6 弱市长制的特点

5、是由选民选举产生的议会权力大，其权力弱市长制的特点是由选民选举产生的议会权力大，其权力包括从议会中选举市长，任命其他重要部门的负责人，负包括从议会中选举市长，任命其他重要部门的负责人，负责准备和执行预算。议会下面设众多相当于行政部门而独责准备和执行预算。议会下面设众多相当于行政部门而独立存在的委员会。立存在的委员会。 市长基本上是名誉职位，只能任命一少部分不重要的行政市长基本上是名誉职位，只能任命一少部分不重要的行政官员，而且还要经过议会同意，没有重要的行政权，只有官员，而且还要经过议会同意，没有重要的行政权，只有有限的否决权。有限的否决权。弱市长议会制弱市长议会制7强市长议会制强市长议会制

6、强市长制的特点是市长权力比较大，市长不是由市议会强市长制的特点是市长权力比较大，市长不是由市议会从议员中选举产生，而是由选民选举产生，市长有权任从议员中选举产生，而是由选民选举产生，市长有权任命和罢免所有机构和部门的领导，无须议会同意，负责命和罢免所有机构和部门的领导，无须议会同意，负责编制和执行财政预算，并且对议会的动议拥有否决权，编制和执行财政预算，并且对议会的动议拥有否决权，且难以被市议会推翻，除非市议会以绝大多数通过；强且难以被市议会推翻，除非市议会以绝大多数通过；强市长制对市长专业能力要求较高。市长制对市长专业能力要求较高。 议会只能行使立法权力，不能干涉行政事务。议会只能行使立法权

7、力，不能干涉行政事务。8 市长议会制在美国多数城市中实行，美国人口市长议会制在美国多数城市中实行，美国人口5000人以上的城市共计人以上的城市共计3007个，其中有个，其中有1568个城市实行市长议会制，其中大中城市比例更高，个城市实行市长议会制，其中大中城市比例更高，人口人口50万以上的城市万以上的城市80%采用此模式。采用此模式。 日本、法国、意大利、澳大利亚和德国的一些城日本、法国、意大利、澳大利亚和德国的一些城市也采用此制。市也采用此制。92、市行政长模式、市行政长模式 市行政长制是市行政长制是20世纪中期在美国出现的一种城市管理世纪中期在美国出现的一种城市管理体制，该体制的特点是由选

8、民选举产生市长和市议会，体制，该体制的特点是由选民选举产生市长和市议会，市长为该市的最高行政长官，其下设一市行政长，协助市长为该市的最高行政长官，其下设一市行政长，协助市长处理日常的行政事务，其实质是管理顾问的角色。市长处理日常的行政事务，其实质是管理顾问的角色。 市行政长只有协调各部门工作的权力，而不能监督法律、市行政长只有协调各部门工作的权力，而不能监督法律、人事及预算等重大事项。在该体制下，市议会掌握立法人事及预算等重大事项。在该体制下，市议会掌握立法权和对行政部门的监督权，不直接从事具体的行政管理。权和对行政部门的监督权，不直接从事具体的行政管理。10市行政长组织模式市行政长组织模式1

9、13、市经理制模式、市经理制模式 市经理制是将企业的管理方式运用于城市管市经理制是将企业的管理方式运用于城市管理的一种体制，被公认为是一种比较好的城理的一种体制，被公认为是一种比较好的城市管理模式，体现了发达国家城市管理专业市管理模式，体现了发达国家城市管理专业化、科学化的原则。化、科学化的原则。 该体制的特点是市议会由享有选举权的市民该体制的特点是市议会由享有选举权的市民选举产生，市议会作为市的权力机关和决策选举产生，市议会作为市的权力机关和决策机关，负责决定市政方针，但不直接从事管机关，负责决定市政方针，但不直接从事管理工作，由聘请来的市经理来管理市政。理工作，由聘请来的市经理来管理市政。

10、 市经理对市议会负责，执行市议会制定的政市经理对市议会负责，执行市议会制定的政策，编制预算、监督法律的执行，任命和罢策，编制预算、监督法律的执行，任命和罢免各行政部门的首长和其他行政官员。免各行政部门的首长和其他行政官员。12 市经理的任期不确定，市议会如果对市经理的工作市经理的任期不确定，市议会如果对市经理的工作业绩不满，可以随时解聘。业绩不满，可以随时解聘。 在该体制中，通常也设有市长一名，一般从议员中在该体制中，通常也设有市长一名，一般从议员中选出，市长只是名义上和礼仪场合的领导人，其主选出，市长只是名义上和礼仪场合的领导人，其主要职责是主持议会的会议，有时也可以协调市经理要职责是主持议

11、会的会议，有时也可以协调市经理和市议会之间的关系。和市议会之间的关系。 发展最快的城市管理模式，美国人口介于发展最快的城市管理模式，美国人口介于1万万50万的半数城市中实行该体制，加拿大，德国，爱尔万的半数城市中实行该体制，加拿大，德国，爱尔兰等国也广泛采用此制。兰等国也广泛采用此制。13市经理制组织模式市经理制组织模式144、市委员会模式、市委员会模式 市委员会制的特点是选民选举产生委员会，委员会集立法市委员会制的特点是选民选举产生委员会，委员会集立法权和行政权于一身，是典型的权和行政权于一身，是典型的“议行合一议行合一”。 委员会委员具有议员和行政官员双重身份，他们既制定政委员会委员具有议

12、员和行政官员双重身份，他们既制定政策，本身又执行政策。委员会下设市政各主要部门，每个策，本身又执行政策。委员会下设市政各主要部门，每个委员分别担任下设行政部门的领导，并对委员会负责。委员分别担任下设行政部门的领导，并对委员会负责。 委员会定期举行会议，并推举一名委员担任市长，主持委委员会定期举行会议，并推举一名委员担任市长，主持委员会会议。市长与其他委员的职责、权力平等，并没有实员会会议。市长与其他委员的职责、权力平等，并没有实权，在委员会表决时，只有一票表决权，而没有否决权。权，在委员会表决时，只有一票表决权，而没有否决权。因此，市委员会制下的市长主要是在礼仪代表。因此，市委员会制下的市长主

13、要是在礼仪代表。155、议会委员会模式、议会委员会模式 议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权。议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权。而行政权则由市议员组成的各种委员行使。事实上，而行政权则由市议员组成的各种委员行使。事实上，市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身.市市长由市议会从议员中选举产生，同时担任议长，市长由市议会从议员中选举产生，同时担任议长，市长没有实权，只是虚位。长没有实权，只是虚位。英国以及北欧的瑞典、丹麦、芬兰的城市大多采用此种体制，德国、加拿英国以及北欧的瑞典、丹麦、芬兰的城市大多采用此种体制，德国、加拿大的部分城市采

14、用此制。大的部分城市采用此制。166、市镇会议制模式、市镇会议制模式 每一位该市的选民都有权参与立法，对城市的重大事每一位该市的选民都有权参与立法，对城市的重大事件，发表自己的意见和观点，并投票表决城市的重大件，发表自己的意见和观点，并投票表决城市的重大决策。由于城镇人口的增加，直接民主形式不能适应决策。由于城镇人口的增加，直接民主形式不能适应城市管理的需要，经过多年的发展，产生了市镇代表城市管理的需要，经过多年的发展，产生了市镇代表会议会议(相当于一个小型议会相当于一个小型议会)，由选民选举出的代表，由选民选举出的代表(一般为一般为100人左右人左右)组成。组成。 市镇代表会议一般定期举行会

15、议，商讨市镇的重大事市镇代表会议一般定期举行会议，商讨市镇的重大事件和选举市镇管理委员会。市镇的日常事务在市镇会件和选举市镇管理委员会。市镇的日常事务在市镇会议闭幕期间由市镇管理委员会处理，该委员会通常有议闭幕期间由市镇管理委员会处理，该委员会通常有三至五人组成。三至五人组成。1718（二）国外城市管理的理念（二）国外城市管理的理念弱化政府的职能，政府由管的“宽”过渡到管的“窄”，充分的发挥出市场、社会组织的自我调节能力。1、小政府、大社会小政府、大社会19 国家层面有完善的法律国家层面有完善的法律 城市政府大多都可以根据自己的城市实际情况制城市政府大多都可以根据自己的城市实际情况制订本市的法

16、规制度。人们的行为规范和众多的社订本市的法规制度。人们的行为规范和众多的社会事务，法律都作了严格的规定，几乎不存在法会事务，法律都作了严格的规定，几乎不存在法律盲区。律盲区。 有明确的执法规范。有明确的执法规范。2、依法管理、依法管理20 城市政府上下级之间，各部门之间分工明确，城市政府上下级之间，各部门之间分工明确，职能和权限都十分清晰。就上下级而言，无论职能和权限都十分清晰。就上下级而言，无论是大陆国家还是英美国家，不同层级的政府对是大陆国家还是英美国家，不同层级的政府对事务管理的范围都有明确划分，实行的是以块事务管理的范围都有明确划分，实行的是以块为主的分级管理，即一级政府所管辖的事务，

17、为主的分级管理，即一级政府所管辖的事务，另一级政府一般无权干预。这种以块为主的管另一级政府一般无权干预。这种以块为主的管理模式，一方面是各级政府职能和权限明确，理模式，一方面是各级政府职能和权限明确，另一方面，也加强了基层政府的管理权力，基另一方面，也加强了基层政府的管理权力，基层政府的机构设置也无需与上级一一对应，既层政府的机构设置也无需与上级一一对应，既精简了机构，也提高了管理的针对性和有效性。精简了机构，也提高了管理的针对性和有效性。2、城市政府职责明确、城市政府职责明确214、引入市场机制、引入市场机制 一方面，深刻转变了管理理念，树立了以顾客为导一方面，深刻转变了管理理念，树立了以顾

18、客为导向的目标，在城市管理中引入市场机制，把城市管向的目标，在城市管理中引入市场机制，把城市管理的部分事业推向市场，通过以市场为主，行政和理的部分事业推向市场，通过以市场为主，行政和法律手段为辅，以宏观调控为主，微观管理为辅向法律手段为辅，以宏观调控为主，微观管理为辅向城市公众提供服务。城市公众提供服务。 另一方面，在具体行动上，城市政府通过委托、授另一方面，在具体行动上，城市政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把城市政府的一部分职能权、承包、合同等形式，把城市政府的一部分职能转移给企业和非营利性组织。政府主要保留监督和转移给企业和非营利性组织。政府主要保留监督和宏观调控的职能。这不仅实现了

19、宏观调控的职能。这不仅实现了“政企分开政企分开”、“政政事分开事分开”，降低了城市政府的管理成本，而且也促，降低了城市政府的管理成本，而且也促进了竞争，提高了城市公共物品的质量。进了竞争，提高了城市公共物品的质量。225、务实的公众参与、务实的公众参与 公众不仅可以参与到州和地方政府一级的公决、创公众不仅可以参与到州和地方政府一级的公决、创意、复议等政治决策程序中，还可以推翻由立法机意、复议等政治决策程序中，还可以推翻由立法机关或行政机关所做出的决定，甚至影响立法。关或行政机关所做出的决定，甚至影响立法。 国外城市政府不仅从法律上保障公民参与城市管理国外城市政府不仅从法律上保障公民参与城市管理

20、的权利，而且也从制度和程序上保障公民参与管理的权利，而且也从制度和程序上保障公民参与管理权利的实现。常见的方法一般有召开听证会，公共权利的实现。常见的方法一般有召开听证会，公共舆论宣传，议员和政府官员走访市民等。舆论宣传，议员和政府官员走访市民等。23（三）国外城市管理典范（三）国外城市管理典范1、美国凤凰城城市规划与建设立法、美国凤凰城城市规划与建设立法（1）法规体系）法规体系 国家法令在地方延伸：国家法令在地方延伸：城市建设条令二城市建设条令二统一统一建筑条令建筑条令、统一机械条令统一机械条令、统一水管统一水管条令条令、国家电力条令国家电力条令, 这些条令均为国这些条令均为国家法令的地方性

21、实施条令。家法令的地方性实施条令。 亚历桑那州亚历桑那州城市与城镇法城市与城镇法 城市颁布的法令：城市颁布的法令：凤凰城区划法令凤凰城区划法令、凤凤凰城地块细分法令凰城地块细分法令、邻里环境保护法令邻里环境保护法令24（2）凤凰城城市区划法令凤凰城城市区划法令 法令共含十一章正文及一篇附录。第六、七章法令共含十一章正文及一篇附录。第六、七章是重点，第六章对近五十种特别用途地区的使是重点，第六章对近五十种特别用途地区的使用性质、最小地块面积、使用规则、院落、后用性质、最小地块面积、使用规则、院落、后退红线、建筑覆盖率、容积率、人口密度、建退红线、建筑覆盖率、容积率、人口密度、建筑高度等重要指标及

22、审查要求的严格规定筑高度等重要指标及审查要求的严格规定; 相相应的区划图则将全市土地详细划分为上述的特应的区划图则将全市土地详细划分为上述的特别用途地区别用途地区; 第七章是普遍适用的有关开发建第七章是普遍适用的有关开发建设标准设标准;包括容积率准则、停车及装卸、景观包括容积率准则、停车及装卸、景观控制、围墙及墙面、环境、招牌、附属结构及控制、围墙及墙面、环境、招牌、附属结构及其用途、临时用途、城市设计构想及指南等等。其用途、临时用途、城市设计构想及指南等等。25法令所体现的理念法令所体现的理念 法令实际上是一本有关本城市的规划百科全书法令实际上是一本有关本城市的规划百科全书 它是规划管理人员

23、和设计部门以及开发业主相它是规划管理人员和设计部门以及开发业主相互勾通、交流协商的共同的专业技术基础互勾通、交流协商的共同的专业技术基础, 这这在很大程度上解决了究竟是在很大程度上解决了究竟是“ 依法管理依法管理”还是依还是依“ 感觉感觉”管理管理, 如何正确地将技术决策与行政决如何正确地将技术决策与行政决策相结合的策相结合的“ 老大难老大难” 问题。在客观上有效地问题。在客观上有效地提高了行政决策的技术含量。提高了行政决策的技术含量。26特别用途地区中不含任何道路、市政、中小学校、特别用途地区中不含任何道路、市政、中小学校、绿地等公益性用地类型。绿地等公益性用地类型。 在各类用地的具体规定中均含有道路、市政、在各类用地的具体规定中均含有道路、市政、学校、绿地等有关要求。学校、绿地等有关要求。27 文本中保持足够的可选性、弹性及申诉权文本中保持足够的可选性、弹性及申诉权 避免