第4章政策模型及相关理论

1、公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共政策概论（第二版）（第二版）谢 明 编著公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材政策模型及相关理论第4章公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材本章重点n 了解政策模型的作用与风险n 认识评价模型有效性的基本标准n 掌握政策模型的主要理论观点n 理解政策模型的实际应用公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.1 4.1 模型概述4.1.1 什么是模型n 模型是现实世界部分化、序列化、简单化或抽象化的代表。通过模型进行思维是人类思维的一个典型特征。n 模型突出

2、了原型的本质特点，忽略了次要因素，作为研究原型的中介，它有助于人们分析和理解研究的对象，有助于人们解释和阐述研究的问题。n 一般来讲，模型可划分为具体模型和抽象模型。具体模型主要指与原型在形态上几何相似的模型，而抽象模型主要是指用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映原型内在联系和特征的模型。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.1.2 模型的风险n 模型是现实的人为拷贝，是人认识事物的必要方式。在政策分析中，我们运行模型的分析方法，我们实际上正在把主观强加于客观，人为地创造一种认识世界的方法，从看似并不存在程序的现实中提炼出一种程序。n 模型不仅仅是现实世界的简单替代物，而且是现

3、实世界抽象化的代表。任何模型都是对现实世界的不完全模仿和简单化省略。因而，在政策分析领域，我们不得不非常谨慎地对待模型所代表的“真实”。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.1.3 如何分辨模型的有效性公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2 4.2 政策模型公共政策的分析途径4.2.1 传统理性模型：决策追求最优解n 理性模型起源于传统经济学的理论，以经纪人假设为前提。n 理性决策的具体步骤是：确定决策目标，提出备选方案，对这些方案及其结果进行比较分析，通过排序选择出最优方案。n 传统的政策理论有着理性主义前期发展的深刻烙印。它认为，任何决策都是目标性行为，达到目

4、标当然会有很多种途径和手段。所谓理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 传统理性模型所要求的最优选择应具备如下五个方面的条件。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 对传统理性模型的批判公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.2 有限理性模型：决策追求满意解n 西蒙在对传统理性主义总结和批判的基础上，提出了有限理性模型或称满意模型、次优决策模型。n 西蒙认为，由于种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，它们中的大多数都是发现和选择满意方案的过程，只有在非常例外的情况下，才是发现和选择最优方

5、案的过程。n 有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较真实的解释，为决策理论及其实践的发展开辟了一个新的方向。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材1、有限理性的行为表现n 人的理性实际上是介于完全理性和非理性之间的一种有限理性，这种有限理性在决策过程中的表现主要有三方面。在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的问题求解活动，寻找尽可能多的决策方案。在抉择活动阶段，决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关，如果A是先于B提出来的，A又是满意方案，那么

6、就不会再花时间去考虑B，哪怕B比A更好。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材2、次优决策涉及的基本问题n 有限目标n 期望水平n 探索方法试探方法随即方法效益方法公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.1.3 渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正n 美国学者林德布洛姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。n 政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程（分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等），而是对以往政策行为的不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以

7、往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 渐进模型的特点：n 评价：渐进的过程实际上就是一个不断学习和试验、不断反馈和调整的过程。其有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。然而，渐进模型多适用于稳定发展的社会形势，有着很大的局限，带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.4 群体迷思模型：源自凝聚力的群体狂想症n 贾尼斯因其提出的团体迷思理论而闻名。他在1972 年的团体迷思一书中首次提出“groupthink”一词并进行

8、了解释，贾尼斯将它定义为“在一个具有团队精神的团体里，其成员为维护团体凝聚力，追求团体的和谐与共识，会忽略最初的决策目标，因而不能有效进行方案评估的病态思考模式”。n 他还特别注意到，团体中每个成员的能力很少能够转化为团体整体的能力。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材1、诱发团体迷思的前置因素公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材2、团体迷思的表现形式公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材3、团体迷思对团体决策过程及结果的影响n 不全面研究替代方案。n 不全面研究决策目标。 n 不考虑既定选择的风险。 n 信息搜集不足。 n 信息处理过程带有偏见。 n 不重新

9、评估当初放弃的选择。 n 未制定突发情况的备用方案。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4、团体迷思的防范让团体成员了解团体迷思现象，认识其原因、表现、影响和后果。 团体领导应鼓励成员尽可能多地提出怀疑和反对意见，在讨论中为意见交锋创建平台。团体领导不要一开始就表明自己倾向于哪个方案， 避免由于自己的主观好恶对成员造成心理影响。按照行政管理的要求，建立一些独立的政策计划和政策评估小组， 为同一项政策服务，增强小组的开放性。 把决策团体分成若干小组，由不同的人主持小组讨论，然后再把意见汇总。相比团体讨论，可能在结果上会有很大变化。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材团体成

10、员可以和信得过的组外人士交换意见，然后把他们的意见带到组内，避免“当局者迷”的弊端，发挥“旁观者清”的优势。一些专家和有关人员可以被邀请到会， 并鼓励他们向核心成员的意见提出挑战，加强决策小组的开放性。领导者在每次会议上应暗中委派一个“魔鬼”角色。如果政策涉及一个敌对国家或组织，就要警惕情绪化的过激行为， 用足够的时间调查和分析敌对势力的迹象与意图。不要轻易满足简单的“一致”，在成员形成完全一致后，应该再开一次会，专门提出疑问，并加以认真的研究。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.5 精英理论：政策是精英们价值偏好的反映n 精英理论近似于英雄史观，它将公共政策视为把握统治权

11、力的政治精英们的价值偏好。n 其主要观点是：在政策制定过程中，公众完全是被动的，他们的要求及行动对公共政策不会产生决定性作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及机构加以执行。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 托马斯戴伊在理解公共政策一书中对精英理论的基本观点作了如下概括。社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的制定。作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。从被统治的非精英阶层进入统治者的精英阶层，这个变化过程一定是

12、缓慢且持续的，从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。公共政策的变化一定是渐进性的，而非革命性的。精英是活跃的、公众是麻木的，二者信息严重不对称。前者对后者的影响远远大于后者对前者的影响。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 精英理论的启示它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而是反映精英的兴趣和偏好。精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。精英理论认为，对支撑社会制度的基

13、础准则，精英集团有着一致的认识。n 精英理论“少数精英操纵一切”的断言受到了多方面的批判，被认为是难以证实的观点。多元主义理论、统合主义理论、马克思主义理论都对此提出过质疑。但简单地认定其不成立也不是一种实事求是的态度。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.6 制度理论：政策是组织的产物n 制度理论起源于传统的政治学。制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发挥着决定性的影响。也就是说，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。n 政府制度赋予了公共政策三个明显的特征。公共政策概论（第

14、二版） 公共管理核心课程系列教材n 政府制度对于公共政策的影响主要表现在这样几个方面：它可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施；它可能为社会上的某些利益需求提供便利，而为另一些利益需求设置障碍；它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置接近政府权力的障碍。n 现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度分析的理论模型逐渐成为政策分析的主要方法，代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.7 博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择n 博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。这

15、种特定情况是指，两个或两个以上的参与者，他们彼此存在相反的利害关系，其中每个人的选择都会对其他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。n 博弈的理念源于互为因果、相互关联的选择。它的每个参加者不仅要考虑自己的需要和能力，而且还要对他人的预期行为作出判断，然后调整自己的决定。n 博弈理论解释理性的人在竞争状态下会怎样去考虑决策。博弈理论是一种理性的模型，它更多地适用于竞争环境。n 在博弈理论中还有一个非常关键的概念策略。它所对应的是这样一种理性决策的情境，即在考虑了对手所有的可能性选择之后，设计一组行动并使之达到最优的结果。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.8

16、团体理论：政策是团体利益的平衡n 政策分析的团体理论源于政治学对组织问题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。n 团体理论认为，公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。制约这种平衡的力量来自不同利益集团的相关影响。n 团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力的状况、团体的实力、领导者的能力、团体的凝聚力以及与政府决策层的关系等因素来决定。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 团体理论认为，政治体系本身实质上是所有社会团体的互动体系，这种体系的平衡依赖于几种重要社会力量的支撑。社会上存在一个非常庞大的、极为普遍的、潜在的社会团体，它拥护

17、和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了至关重要的作用。团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效的控制，并使所有团体能够在相对基础上做到势均力敌，形成相互制约的局面，以维护社会的稳定和体系的平衡。n 团体理论的缺陷：它在把注意力集中于政策制定过程那些重要的能动因素的同时，似乎过分夸大了团体在社会政治生活中所发挥的作用，而低估了政策制定者（政府官员）在政治过程中所具有的独立的且富有创造性的作用。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.9 系统理论：政策是政治系统的输出n 政策分析

18、的系统理论源于分析政治系统的方法研究，它把公共政策视为政治系统对外界环境压力所作出的反应。n 所谓环境是指政治系统的外部条件与状况，所谓压力是指环境作用于政治系统的要求与支持，所谓政治系统是指对社会价值分配具有权威作用的相关机构和运行过程。n 系统理论认为，公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果。要求与支持的输入是社会团体与个人试图影响公共政策的表现。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 系统理论模型政治系统输出输入环境环境环境环境公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 评价：系统理论对现实政治生活进行了高度的概括，从宏观角度对政策过程进行了分析，它在政策分析

19、领域无疑具有十分重要的理论指导意义。但是，系统理论对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分析，没有能够很好地解释政策决定的具体形成过程，这导致它在政策实践中的应用受到很大的限制。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.2.10 生命周期理论n 政策的生命周期理论也被称为政策的过程模型，它试图通过阶段性的描述，对政策进行程式化的分析。n 评价：政策生命周期理论有助于我们对政策生命过程中各种政治行为的把握，为政策制定与执行提供了一个科学的分析框架。而持批判态度的理论家认为，这种方法只是创造了一种人为的政策制定观。他们强调，真实的世界是极为复杂的，不可能由这种整齐有序的步骤、阶段和周期组成。

20、实际的政策过程并不是传送机上的皮带，议程建立发生在皮带的一端而执行和评估发生在皮带的另一端。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 政策周期理论（过程模型）广义决策广义执行公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.3 4.3 政策分析的相关理论4.3.1 混合扫描理论n 在合并基础性决策和渐进性决策的基础上，埃茨伊奥尼提出了混合扫描的决策方法，强调一种“更好的次序，即基础性决策程序设定基本方向渐进性决策为基础性决策作准备并在基础性决策达成以后对其加以实施”。n 混合扫描理论有助于决策者在不同场合综合运用完全理性方法和渐进主义理论。混合扫描理论同时也考虑到了决策者的能力大小

21、。其经常为政府部门所采用公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.3.2 批判性理论n 政策学家科林德里奇在1982年出版了批判性决策一种社会选择的新理论一书，提出并解释了批判性理论的思维框架。n 科林德里奇认为辨明性理论有着极其有限的适用场合，即价值标准是既定的且得到公认，备选方案极为有限且执行结果不难预料。但对于绝大多数的决策活动而言，这种理论是没有用武之地的。n 批判性理论的主要观点是：在政策制定的过程中，正确的途径不是去寻找那些可以被完全证实且正确无误的政策方案，而是去寻找那些错误和缺陷尽可能少且可以很快克服与改进并无须付出过多代价的决策方案。n 批判性理论对于政策分析的启发

22、性作用不容忽视。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.3.3 实验性理论n 囿于政府决策笼罩着高度的不确定性，所以在政策正式出台之前应进行慎重的社会实验或搞小范围的试点，以减少决策中的无知和避免执行中的缺陷，并预防一些意想不到的结果。n 政策实验主义论者认为，政府的政策制定实际上往往是在对预期结果没有充分把握下进行的。因此，进行可控制的实验或小范围的试点不仅是合理的也是必要的。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 对实验性理论的批判：公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4.3.4 取舍理论n 取舍理论源于正统的经济学原理。经济学家在分析经济政策或经济目标时，通常把现有资源假定为有限和固定的，若他们面临多项政策或多重目标的选择，那么就必须有所取舍。换句话说，采取某项政策或追求某种目标，就必须舍弃其他政策或牺牲其他目标。n