重庆高速公路案例分析

1、2015.11.272015.11.27 重庆涪陵至丰都高速公路项目重庆涪陵至丰都高速公路项目重庆市高速公路发展状况BOT+EPC模式优点涪陵至丰都项目运作模式涪陵至丰都项目借鉴价值Content 内容提要项目风险分析 按照按照重庆市高速公路网规划重庆市高速公路网规划，到到20302030年，重庆将形成年，重庆将形成“三环十二射七三环十二射七联线联线”高速公路布局，总里程约高速公路布局，总里程约4900km4900km。 2010 2010年，重庆提前十年建成年，重庆提前十年建成“二环二环八射八射”近近2000km2000km高速公路。截止高速公路。截止20142014年年底，重庆通车高速公路

2、里程达到底，重庆通车高速公路里程达到2430km2430km。 目前，重庆市正在加快推进新千公目前，重庆市正在加快推进新千公里高速公路建设和启动第四个千公里高里高速公路建设和启动第四个千公里高速公路建设。速公路建设。 一、重庆市高速公路发展概况一、重庆市高速公路发展概况重庆市高速公路规划图重庆市高速公路规划图 一、重庆市高速公路发展概况一、重庆市高速公路发展概况 2010 2010年以前，在年以前，在“二环八射二环八射”建建设时期，基本由高速集团作为建设业设时期，基本由高速集团作为建设业主，只有主，只有3 3个项目成立合资公司采用个项目成立合资公司采用BOTBOT模式建设。模式建设。 2009

3、 2009年开始启动新千公里高速公年开始启动新千公里高速公路建设，项目普遍桥隧比例大、建设路建设，项目普遍桥隧比例大、建设成本高、投资收益低、政府补助少，成本高、投资收益低、政府补助少，仅靠高速集团融资建设难度大，仅靠高速集团融资建设难度大，BOTBOT模式招商也存在困难。模式招商也存在困难。如何吸引社会资本参与高速公路建设，实现如何吸引社会资本参与高速公路建设，实现PPPPPP运作？运作？奉巫高速公路大宁河大桥奉巫高速公路大宁河大桥 一、重庆市高速公路发展概况一、重庆市高速公路发展概况对于投资收益较差的项目，除特许经营权外，对于投资收益较差的项目，除特许经营权外，还必须给予一定的补偿才能吸引

4、社会资本参还必须给予一定的补偿才能吸引社会资本参与与, ,而政府财政又无力用现金进行补偿。将而政府财政又无力用现金进行补偿。将项目以项目以EPCEPC或者或者PCPC模式在模式在BOTBOT投资人招标时就投资人招标时就直接发包给投资人，用设计和施工的利润弥直接发包给投资人，用设计和施工的利润弥补投资人的收益，以吸引投资人。补投资人的收益，以吸引投资人。BOT+EPCBOT+EPC模式模式PPPPPP模式一种模式一种BOT: BOT: Build-Operate-Transfer 建设建设- -经营经营- -转让转让EPC: EPC: Engineering Procurement Constr

5、uction 设计施工总承包设计施工总承包PPP: PPP: Public-Private-Partnership 公私合作模式公私合作模式 一、重庆市高速公路发展概况一、重庆市高速公路发展概况 重庆新千公里高速公路重庆新千公里高速公路2020个项目中，有个项目中，有1717个采用了个采用了BOT+EPCBOT+EPC模式。其中高速集团控股参加模式。其中高速集团控股参加1010个、参股参加个、参股参加2 2个，其他单位独个，其他单位独资资5 5个，截止个，截止20142014年底，已有年底，已有7 7个项目建成通车。投资人包括中个项目建成通车。投资人包括中交集团、中铁建、中信集团、中电建、葛洲

6、坝集团和重庆建工交集团、中铁建、中信集团、中电建、葛洲坝集团和重庆建工等大型国有企业。等大型国有企业。 目前已经启动的第四个千公里高速公路项目共目前已经启动的第四个千公里高速公路项目共5 5个，全部采个，全部采用了用了BOT+EPCBOT+EPC模式，重庆涪陵至丰都高速公路项目就是其中一个模式，重庆涪陵至丰都高速公路项目就是其中一个项目。项目。 1 1、拓展融资渠道，加快公路建设发展、拓展融资渠道，加快公路建设发展2 2、优化资源配置，合理控制建设成本、优化资源配置，合理控制建设成本3 3、建管养一体化，有效提高综合效益、建管养一体化，有效提高综合效益4 4、总包补偿收益，降低项目投资风险、总

7、包补偿收益，降低项目投资风险5 5、规范市场秩序，提升交通行业形象、规范市场秩序，提升交通行业形象 当前高速公路建设成本攀高、融资困难、质量安全形势严峻已成为高速当前高速公路建设成本攀高、融资困难、质量安全形势严峻已成为高速公路建设新常态，加快混合所有制改革、在交通基础设施领域推行公路建设新常态，加快混合所有制改革、在交通基础设施领域推行PPPPPP等投融等投融资模式已成为一种主流资模式已成为一种主流,BOT+EPC,BOT+EPC模式作为模式作为PPPPPP的一种，已在重庆、四川、贵州的一种，已在重庆、四川、贵州和云南等西部地区得到大范围应用，有力推动了交通跨越式发展。经五年多和云南等西部地

8、区得到大范围应用，有力推动了交通跨越式发展。经五年多的项目实践，的项目实践，BOT+EPCBOT+EPC模式具有以下优点：模式具有以下优点： （一）采用（一）采用 BOT+EPC BOT+EPC 模式模式 BOT+EPC BOT+EPC 模式，即政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共模式，即政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，企业将该设施向政府移交。结束后，企业将该设施向政府移交。 项目于项目于 2008 2008

9、年年4 4月启动投资人招标，采用月启动投资人招标，采用“BOT+EPC”“BOT+EPC”投融资模式，经招标确定投融资模式，经招标确定中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。 经市政府授权，市交委于经市政府授权，市交委于20092009年年5 5月与项目公司签署项目特许权协议，授予项目月与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权，公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权，项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建项

10、目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。设工作。三、涪陵至丰都项目运作模式项目运作模式 （二）（二） 项目实施方案项目实施方案（1 1）重庆市政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设）重庆市政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，企业将该设施向政府移交。该项目为经营性收费公路，收费期限为企业将该设施向政府移交。该项目为经营性收费公路，收费期限为 30 30 年；年；（2 2）

11、项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体）项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。政府授予项目投资人独占性、排他性的经营管理负责项目的投资建设和经营管理。政府授予项目投资人独占性、排他性的经营管理权利，依法享有车辆通行费收取权、项目沿线规定区域内的服务设施经营权、项目权利，依法享有车辆通行费收取权、项目沿线规定区域内的服务设施经营权、项目沿线规定区域内的广告经营权等；沿线规定区域内的广告经营权等；（3 3）政府对投资人的非竞争性承诺，即除招标前国家、重庆市已规划的公路项目外，）政府对投资人的非竞争性承诺，即除招标

12、前国家、重庆市已规划的公路项目外，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外；但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外；（4 4）政府承诺投资人享有重庆市人民政府建设运营高速公路的同等优惠政策；）政府承诺投资人享有重庆市人民政府建设运营高速公路的同等优惠政策；（5 5）政府按照高速公路供地政策，以划拨等方式提供项目建设用地的土地使用权；）政府按照高速公路供地政策，以划拨等方式提供项目建设用地的土地使用权；为投资人获取项目投资建设、经营

13、管理相关文件提供支持。为投资人获取项目投资建设、经营管理相关文件提供支持。 （三）项目公司与总承包人的职责划分（三）项目公司与总承包人的职责划分 工程建设原则上按照工程建设原则上按照“小业主，大总包小业主，大总包”的模式进行管理，项目业主的职责的模式进行管理，项目业主的职责主要由项目公司承担，但部分现场的质量、安全等管理工作由项目公司和总承包主要由项目公司承担，但部分现场的质量、安全等管理工作由项目公司和总承包人共同负责。项目公司与总承包人、分标段承包人、设计、监理等参建各方权责人共同负责。项目公司与总承包人、分标段承包人、设计、监理等参建各方权责明晰、统筹协调、各司其责。明晰、统筹协调、各司

14、其责。 项目公司履行项目法人职责，按照股东、董事会赋予的权责，负责项目建设项目公司履行项目法人职责，按照股东、董事会赋予的权责，负责项目建设的融资，总承包合同的履约管理。的融资，总承包合同的履约管理。 总承包人作为项目建设过程的管理实施主体，履行总承包合同约定的职责，总承包人作为项目建设过程的管理实施主体，履行总承包合同约定的职责，负责建设过程的质量、安全、进度和投资的具体管理及其与之合作的勘察设计、负责建设过程的质量、安全、进度和投资的具体管理及其与之合作的勘察设计、施工、材料及设备供应等单位协调和履约管理。施工、材料及设备供应等单位协调和履约管理。 四、涪陵至丰都项目借鉴价值四、涪陵至丰都

15、项目借鉴价值 项目的成功建设和运营，是重庆市对项目的成功建设和运营，是重庆市对“BOT+EPC”BOT+EPC”模式进行的一次有益探索，通模式进行的一次有益探索，通过将过将 BOT BOT 和施工总承包方式结合，有效地提高了项目公司内部的沟通效率、工和施工总承包方式结合，有效地提高了项目公司内部的沟通效率、工程建设进度，工程建设成本也得到有效控制。自此，重庆市高速公路开始了程建设进度，工程建设成本也得到有效控制。自此，重庆市高速公路开始了“BOT+EPC”BOT+EPC”建设模式的广泛应用。建设模式的广泛应用。（一）提高管理效率（一）提高管理效率BOT+EPC BOT+EPC 模式，以模式，以

16、 EPC EPC 总承包商为中心，业主不再有传统项目管理中的控制权。总承包商为中心，业主不再有传统项目管理中的控制权。总承包商除接受业主的质量监管外，是项目建设管理的核心层，有足够的自主权。总承包商除接受业主的质量监管外，是项目建设管理的核心层，有足够的自主权。 四、涪陵至丰都项目借鉴价值四、涪陵至丰都项目借鉴价值 （二）加强制衡约束（二）加强制衡约束1 1、过程制衡，是、过程制衡，是 BOT+EPC BOT+EPC 模式下高速公路建设项目注重项目的全寿命周期管理。作为投资主体模式下高速公路建设项目注重项目的全寿命周期管理。作为投资主体的业主，负责工程项目的策划、设计、融资、建设管理、运营管理

17、等全过程的工作。的业主，负责工程项目的策划、设计、融资、建设管理、运营管理等全过程的工作。2 2、权利制衡，在、权利制衡，在 BOT+EPC BOT+EPC 模式下组建的项目公司不再像传统模式下的项目公司直接对建设项目模式下组建的项目公司不再像传统模式下的项目公司直接对建设项目进行管理，而是将具体事务转移交给总承包商进行管理，其主要工作转变为质量的监管与确认、进行管理，而是将具体事务转移交给总承包商进行管理，其主要工作转变为质量的监管与确认、设计条件的认可、采购行为的认可、现场的外部协调、费用的确认与重大变更的签认以及提交场设计条件的认可、采购行为的认可、现场的外部协调、费用的确认与重大变更的

18、签认以及提交场地等，从而较好的回避了工程量及费用变更风险。地等，从而较好的回避了工程量及费用变更风险。3 3、利益制衡，在、利益制衡，在 BOT+EPC BOT+EPC 模式下，建设项目中的一些股东同时也承担项目总承包的任务。因此，模式下，建设项目中的一些股东同时也承担项目总承包的任务。因此，总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理动力，充分挖掘其项目管理的潜总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理动力，充分挖掘其项目管理的潜力，使承包商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体利益。力，使承包商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体

19、利益。 四、涪陵至丰都项目借鉴价值四、涪陵至丰都项目借鉴价值 （三）主要比较优势（三）主要比较优势1 1、在限额以内进行设计、施工、采购，从而更加有效地控制投资，由比较先进的、在限额以内进行设计、施工、采购，从而更加有效地控制投资，由比较先进的“固定单价固定单价”承包模式提高到更加先进的承包模式提高到更加先进的“固定总价固定总价”的合同模式。的合同模式。2 2、设计单位与施工单位无缝连接，设计单位作为总承包商的一个部门，在设计阶段与施工单位、设计单位与施工单位无缝连接，设计单位作为总承包商的一个部门，在设计阶段与施工单位共同对项目建设提出更为共同对项目建设提出更为 合理的设计方案和施工方案，从

20、而减少施工阶段的设计变更；总承包合理的设计方案和施工方案，从而减少施工阶段的设计变更；总承包商作为投资人，为使项目尽快投入运营、产生效益，采取更为合理的施工组织，合理缩短建设工商作为投资人，为使项目尽快投入运营、产生效益，采取更为合理的施工组织，合理缩短建设工期，尽可能避免期，尽可能避免“工期马拉松、投资无底洞工期马拉松、投资无底洞”的现象；承包人参与到项目实施阶段的项目管理和的现象；承包人参与到项目实施阶段的项目管理和使用阶段的项目管理，在建设过程中不再单纯追求建设阶段的收益，转而站在工程项目全寿命周使用阶段的项目管理，在建设过程中不再单纯追求建设阶段的收益，转而站在工程项目全寿命周期的角度

21、，增加节约投资的动力。期的角度，增加节约投资的动力。 四、涪陵至丰都项目借鉴价值四、涪陵至丰都项目借鉴价值 3 3、总承包商以项目整体利益为出发点，通过对设计、采购和施工一体化管理，对共享资源的优、总承包商以项目整体利益为出发点，通过对设计、采购和施工一体化管理，对共享资源的优化配置、大型专用设备的提供以及各种风险的控制为项目增值，总承包商对影响工程造价的大宗化配置、大型专用设备的提供以及各种风险的控制为项目增值，总承包商对影响工程造价的大宗材料可统一招标采购，从而降低采购成本。材料可统一招标采购，从而降低采购成本。4 4、总承包商参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。、

22、总承包商参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。5 5、 EPC EPC 工程又称工程又称“交钥匙交钥匙”工程，投资方只提出建设方案、标准，不必投入大量的人力、物力工程，投资方只提出建设方案、标准，不必投入大量的人力、物力到项目管理中。到项目管理中。6 6、总承包商作为投资人，具有为项目融资的性质，进而分担了传统投资人的投资风险。、总承包商作为投资人，具有为项目融资的性质，进而分担了传统投资人的投资风险。7 7、可以充分发挥总承包单位的统筹协调能力。、可以充分发挥总承包单位的统筹协调能力。 五、针对涪陵至丰都高速公路五、针对涪陵至丰都高速公路PPPPPP模式中可能出现的风险

23、分析模式中可能出现的风险分析 公路公路PPPPPP模式是为了改善传统的由政府财政支持投资建设、由国有企事业单模式是为了改善传统的由政府财政支持投资建设、由国有企事业单位垄断经营时的弊端应运而生的，它在资金、效率、质量、风险等方面都有优位垄断经营时的弊端应运而生的，它在资金、效率、质量、风险等方面都有优势。势。但是政府在运用但是政府在运用PPPPPP模式进行公路项目建设时仍然存在一些新的风险需要特别注模式进行公路项目建设时仍然存在一些新的风险需要特别注意，我国政府在吸引社会资本的同时，是否重视自身面临的风险因素呢？相关意，我国政府在吸引社会资本的同时，是否重视自身面临的风险因素呢？相关的企业投资

24、人是否也具备一些风险意识呢？下面就针对此问题来分析公路的企业投资人是否也具备一些风险意识呢？下面就针对此问题来分析公路PPPPPP模模式中的风险及其防范，希望引起大家对公路式中的风险及其防范，希望引起大家对公路PPPPPP中政府风险的关注。中政府风险的关注。 五、针对涪陵至丰都高速公路五、针对涪陵至丰都高速公路PPPPPP模式中可能出现的风险分析模式中可能出现的风险分析 在公路在公路PPPPPP模式中，主要的参与主体是政府和社会资本，其他的参与主体还有模式中，主要的参与主体是政府和社会资本，其他的参与主体还有建筑施工企业、金融机构及社会公众险等。从风险种类上来看，主要分为两层，建筑施工企业、金

25、融机构及社会公众险等。从风险种类上来看，主要分为两层，政府作为政策、服务标准的制定者，也是基础设施项目的发起人和负责人，应政府作为政策、服务标准的制定者，也是基础设施项目的发起人和负责人，应承第一层风险；而社会资本受商业利益驱动，应关注并善于严格控制项目过程承第一层风险；而社会资本受商业利益驱动，应关注并善于严格控制项目过程中产生的商业性风险，所以承担的是第二层风险。中产生的商业性风险，所以承担的是第二层风险。 （一）政府信用风险的承担（一）政府信用风险的承担 由于政府在与社会资本合作方面的知识和经验不足，社会资本常要求政府承担一些本不应该由于政府在与社会资本合作方面的知识和经验不足，社会资本

26、常要求政府承担一些本不应该由其承担的商业风险，其中不仅包括了汇率风险，还有因车流量低于预测值导致的风险等。由其承担的商业风险，其中不仅包括了汇率风险，还有因车流量低于预测值导致的风险等。比如，在该项目实施方案中重庆市政府提供公路保底收入担保，使得社会资本方只承担运营比如，在该项目实施方案中重庆市政府提供公路保底收入担保，使得社会资本方只承担运营组织、运营安全、财务风险等风险，而不承担运营市场风险。这就增加了重庆市政府的或有负债，组织、运营安全、财务风险等风险，而不承担运营市场风险。这就增加了重庆市政府的或有负债，由于做出过多的承诺，重庆市政府无法兑现承诺的可能也随之变得较大，特别是一旦政府承诺

27、无由于做出过多的承诺，重庆市政府无法兑现承诺的可能也随之变得较大，特别是一旦政府承诺无法兑现，很可能造成社会资本无法实现预期的投资回报甚至无法收回投资，从而将导致政府失信法兑现，很可能造成社会资本无法实现预期的投资回报甚至无法收回投资，从而将导致政府失信于民，形象受损，给后续的于民，形象受损，给后续的PPPPPP运作带来巨大的阻力。运作带来巨大的阻力。 （二）市场收益不足风险（二）市场收益不足风险 市场收益不足是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如重庆涪陵至市场收益不足是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如重庆涪陵至丰都高速公路项目中丰都高速公路项目中 ，虽然政府提供了许多激励措施，虽然政府提供了许多激励措施 , ,如果由于部分规定原因导致项目收益不如果由于部分规定原因导致项目收益不足足 ，政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益，政府承诺提供补贴。