第五章 政策过程：政策制定

1、 第五章第五章 公共政策的制定公共政策的制定5.公共政策制定 公共政策制定有广义和狭义两种理解。v有学者把公共政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。（广义）v多数学者将政策制定理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案决策以及合法化的过程。（狭义）5.公共政策制定 公共政策制定是一个复杂的过程，它有一系列环节构成。v公共问题是怎样引起决策者注意的v解决特定问题的政策意见是怎样形成的v某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选定的 5.1 5.1 政策议程政策议程 政策议程政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。5.1.1 政策议

2、程的种类政策议程的种类1.系统议程 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。系统议程本质上属于讨论议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：v该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉；v大多数人都认为有采取行动的必要；v公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。5.1.1 政策议程的种类政策议程的种类2.政府议程 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以

3、解决的实际活动过程。它比系统的程序更具体、更明确。 按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为四种类型：v界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成v规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成v磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之间进行磋商v循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正 5.1.1 政策议程的种类政策议程的种类3.两种议程的区别两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目

4、所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。解决的时候，系统议程就转入政府议程。5.1.1 政策议程的种类政策议程的种类社会问题进入政策议程的主要途径有如下几种：社会问

5、题进入政策议程的主要途径有如下几种：v政治领袖政治领袖v政治组织政治组织v代议制代议制v选举制选举制v行政人员行政人员v利益集团利益集团v专家学者专家学者v公众公众v大众传播媒介大众传播媒介v危机和突发事件危机和突发事件5.1.3 建立政策议程的策略建立政策议程的策略常有如下四种形式：常有如下四种形式：v社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入v政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入人只是有限介入v政府及社会团体与个人都主动介入政府及社会团体与个人都主动介入v政府与个人、团体都不主动

6、介入政府与个人、团体都不主动介入5.1.4 建立政策议程的模型建立政策议程的模型 根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。v外在提出模型v动员模型v内在提出模型 5.2 5.2 方案规划方案规划 方案规划是政策制定过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案规划阶段。 5.2.1 方案规划的含义方案规划的含义 所谓所谓方案规划方案规划，指的是对政策问题的分析研究，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括并提出相应的

7、解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。抉择五个环节。 方案规划有如下几个特征：方案规划有如下几个特征：v方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。 v方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。 v方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。5.2.2 方案规划的原则方案规划的原则政策方案的规划必须遵循如下六条原则：政策方案的规划必须遵循如下六条原则：v信息完备原则信息完备原则v系统

8、协调原则系统协调原则 v科学预测原则科学预测原则v现实可行原则现实可行原则v民主参与原则民主参与原则v稳定可调原则稳定可调原则 5.3.1 政策合法化的概念和作用政策合法化的概念和作用1.“合法性”与“合法化”概念v合法性表明某一事物具有被承认、被认可、被接受合法性表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础。合法的统治体现的是公民对政府或群众对的基础。合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种政党的承认，是一种“下下” ” 对对“上上”的承认。的承认。 v合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为达合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为达成关于合法性的某种共识的努力。成关于合

9、法性的某种共识的努力。2.什么是政策合法化什么是政策合法化 所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。准、签署和颁布政策的行为过程。v所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的过程。政策，都有其合法化的过程。v政策合法化是有目的的活动。政策合法化是有目的的活动。v政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。政策合法化是法定主体

10、依照法定权限所实施的活动。v政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。3.政策合法化的地位与作用政策合法化的地位与作用 政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上也具有重要意义。这主要表现在如下几个方面：践上也具有重要意义。这主要表现在如下几个方面：v政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。提。v政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。 v政策合法化是依

11、法治国的需要。政策合法化是依法治国的需要。5.3.2 政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。 1. 1. 政策合法化主体的基本特征政策合法化主体的基本特征 政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。上的特定性。v所谓宏观上的广泛性是指：有权使政策方案获得合法地位的国家机关，所谓宏观上的广泛性是指：有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。都可以成为政策合法

12、化的主体。它既包括国家立法机关（权力机关），也包括其他国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。v所谓微观上的特定性是指：每一项政策方案的合法化主体是特定的。所谓微观上的特定性是指：每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上政策合法化的主体是广泛的，但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以由任意一个国家机关来进行。5.3.2 政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体及其权限2. 政策合法化主体的权限 政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所

13、颁布的政策应视为违法和无效，主体也应承担违法后果。因此，主体在政策合法化过程中应注意一些关于权限的问题：v主体要有合法依据主体要有合法依据 v注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制v注意滞后法律的效力问题注意滞后法律的效力问题5.3.3 政策法律化政策法律化 政策法律化，就是政策向法律的转化，是指享有立法权的政策法律化，就是政策向法律的转化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政的政策转化为法律。它实际上是一

14、种立法活动，所以又称政策立法。策立法。 1. 1. 政策法律化的主体政策法律化的主体v政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。关，即享有立法权的国家机关。 v在三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府在三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力，现代国家的政府有扩增立法权的趋势。没有立法的权力，现代国家的政府有扩增立法权的趋势。v从我国现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国从我国现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、人大及其常务

15、委员会、国务院、特定的特定的地方人大及其常务委地方人大及其常务委员会。员会。 5.3.3政策法律化政策法律化2. 政策法律化的条件 政策法律化并不是所有政策都转化为法律，只有具备一定条件的政策才转化为法律：v有立法必要的政策v成熟、稳定的政策5.4 中国政策制定过程的特点与经验中国政策制定过程的特点与经验5.4.1 5.4.1 中国政策制定过程的特点中国政策制定过程的特点 中国政策制定过程呈现出一种中国政策制定过程呈现出一种“内输入内输入”的特点。的特点。在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。因此，当代中国的政策输入过程表现出高度的政府整合性和组织化一体性。 中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出