珠三角地区非户籍务工人员子女义务教育问题探讨

1、珠三角地区非户籍务工人员子女义务教育问题探讨广州大学教育学院教授  吴开俊政协广东省教科卫体委员会办公室主任  刘力强摘要：非户籍务工人员子女义务教育是我国社会转型时期一个特殊的社会问题，引起了社会各界的广泛关注。广东省非户籍务工人员子女人口规模占全国的1/3，而在粤接受义务教育的非户籍务工人员子女约有90%集中于珠江三角洲地区。本文基于对珠三角地区非户籍务工人员子女义务教育问题的一项专门调查，就非户籍务工人员子女接受义务教育问题的现状及困境进行分析，提出了进一步调整和改革现行非户籍务工人员子女接受义务教育政策的基本思路。关键词：珠江三角洲地区；非户籍务

2、工人员子女；义务教育保证非户籍务工人员子女接受义务教育，既有助于普及九年义务教育的真正落实和质量提高，促进教育公平的实现；也有助于实现城乡经济社会协调发展，促进社会和谐稳定。广东省是非户籍务工人员人口最多的省份，2007年，非户籍务工人员总数达3000万人，约占全国的三分之一。1与此同时，进城读书的非户籍务工人员子女数量激增。2007年，广东省义务教育阶段非户籍务工人员子女达到244.08万人，占全省义务教育阶段学生总数的16.27%。而在粤接受义务教育的非户籍务工人员子女，高度集中于珠江三角洲地区。珠三角是全国最具活力的经济区之一，范围包括广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山、江门7个省辖市，

3、以及惠州市区及其所属惠阳、惠东、博罗三县，肇庆市的端州区、鼎湖区和四会、高要两县。2007年，珠三角地区义务教育阶段非户籍务工人员子女共有136.11万人，约占全省总数的89.3%。并且在珠三角部分城市已出现义务教育阶段非户籍学生数大幅超过当地户籍学生数的现象。比如，深圳义务教育阶段非户籍学生数占当地义务教育学生总数比例已高达67.79%，东莞达到62.55%。2本文基于对珠三角地区非户籍务工人员子女义务教育问题的一项专门调查，就珠三角非户籍务工人员子女接受义务教育问题的现状及困境进行了分析，提出了进一步调整和改革现行非户籍务工人员子女接受义务教育政策的基本思路。一、珠三角非户籍务工人员子女义

4、务教育基本情况围绕2001年国务院对非户籍务工人员子女接受义务教育工作明确提出的“以流入地政府为主，以公办中小学为主”的方针，广东省政府出台了系列政策，通过公办学校扩容、挖潜和大力发展民办学校等有效措施，初步解决了非户籍务工人员子女的就读问题。（一）采取有力措施，基本解决了珠三角非户籍务工人员子女接受义务教育的就学问题。2004年7月，省政府办公厅转发国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知；2006年6月，省政府颁发了关于进一步加强农民工工作的意见，要求流入地政府把非户籍务工人员子女义务教育纳入当地教育发展规划和教育经费预算，并制定了一系列具体的政

5、策措施和实施办法；2007年，省教育厅转发关于进一步明确在农村义务教育经费保障机制改革中坚决制止学校乱收费的通知，取消了农村中小学义务教育阶段借读费。珠三角地区各城市在省政府相关政策指引下，通过公办学校扩容、挖潜和大力发展民办学校等有效措施，初步解决了非户籍务工人员子女的就读问题。尽管在民办学校读书的非户籍务工人员子女还未能享受到免费义务教育的待遇，但已经做到了人人有书读。非户籍务工人员子女义务教育问题在珠三角已取得了阶段性成效。（二）公办学校扩容与挖潜并举，承担了珠三角近半数非户籍务工人员子女的就读任务。围绕国务院提出的“以公办中小学为主”的方针，各流入地政府一方面不断投入巨额财政资金，以新

6、建和扩建公办中小学校；另一方面则通过布局调整和资源重组等措施，挖潜与扩容并举，优化公办中小学教育资源，增加公办学校学位，以努力提高公办学校的接纳能力。例如，自2001年以来，深圳市投入财政性教育经费294.38亿元，新建和改造公办小学89所，为非户籍务工人员子女多提供5万多个公办学校学位。3珠海市投入15亿元财政资金，新建学校19所，扩建学校79所，为非户籍务工人员子女多提供3万多个公办学校学位。4惠州市新建公办学校17所，增加学位2万多个。5中山市对200所中小学进行布局调整，为非户籍务工人员子女提供的公办学位达8万多个。6如表所示，截至2007年珠三角地区的江门、佛山2市非户籍务工人员子女

7、在公办学校就读比例达70%以上；珠海、中山2市非户籍务工人员子女在公办学校就读比例达50%左右。（三）民办学校迅速发展，成为珠三角解决非户籍务工人员子女接受义务教育的重要力量。虽然珠三角公办学校通过扩容与挖潜并举承担了珠三角近半数非户籍务工人员子女的就读问题，但现阶段由公办学校完全承担非户籍务工人员子女义务教育的任务仍难以做到。大力发展民办教育是解决此难题的现实选择。为此，省委、省政府采取多种政策举措，积极鼓励社会力量发展民办学校。从2005年开始，广东省设立民办教育发展专项资金，每年安排3000万元财政资金，重点资助义务教育阶段接收非户籍务工人员子女的100所公益性民办学校和100所民办幼儿

8、园。7与此同时，珠三角各流入地政府在学校建设、教师管理、奖教奖学等方面，给予接受非户籍学生的民办学校以多种扶持和帮助。例如，东莞市积极鼓励社会力量发展民办教育，至2007年底，全市已有民办中小学校220所，容纳了占全市70.53%的非户籍学生。8中山市政府在征用土地、租赁校舍等方面继续对民办学校实施优惠政策，并拨出专款或调剂物资帮助民办学校改善办学条件。深圳市政府则通过设立民办教育发展基金，大力提升民办学校的办学水平和质量，使非户籍务工人员子女接收更为优质的义务教育。广州市与东莞市等地还组织了公办学校与民办学校“结对子活动”，帮助民办学校提高教学质量。上述多种政策措施有力促进了珠三角民办教育的

9、快速健康发展。如表所示，截至2007年，非户籍学生就读民办学校的比例高于公办学校比例的珠三角城市包括广州（62.66%）、深圳（58.70%）、东莞（70.53%）、中山（55.97%）和惠州（60.47%）。民办学校已成为珠三角地区解决非户籍务工人员子女接受义务教育的重要力量。二、珠三角非户籍务工人员子女义务教育政策执行面临的困境由于珠三角流动人口基数庞大，而且持续快速增长，给流入地政府解决非户籍务工人员子女义务教育问题带来很大压力，突出表现在以下三个方面：（一）义务教育资源供求矛盾十分突出，“以公办学校为主”的政策短期内难以完全落实。目前，珠三角地区已经做到国务院“以流入地政府为主”的要求

10、，初步实行了珠三角非户籍务工人员子女“人人有书读”。但由于珠三角非户籍务工人员子女在全国所占比重特别大，“以公办学校为主”政策短时间内难以做到。珠三角各城市普遍面临着经费、土地、校舍、师资等资源严重不足的困境以及管理等方面的难度。一是财政压力巨大。在现行义务教育经费投入体制下，非户籍务工人员子女的教育经费完全由流入地承担，流出地没有承担经费的责任，中央政府也没有财政转移支付对非户籍务工人员子女的支持。按珠三角地区2007年度义务教育阶段非户籍务工人员子女比2003年增加97.67万学生的速度规模测算，年均增长24.42万学生。而按目前每增加1个学位约投资1.75万元测算，珠三角地区每年要投入4

11、2.735亿元，加上新增设备、教师工资和公用经费的投入，数额特别巨大。近十年来，广州、深圳和东莞等各地政府，每年都投入巨额财政资金新建和扩建公办学校，以增加公办学校的义务教育学位。然而，由于新增非户籍学生过多，致使这些地区学位仍然年年告紧，当地财政不堪重负。二是建校用地问题。由于经济社会快速发展，珠三角土地资源十分紧张，成为制约珠三角解决非户籍务工人口子女接受义务教育问题的一个关键因素。以矛盾最为突出的东莞市为例，按近年来每年新增5万非户籍务工人口学生计算，每年需新建1000人规模的学校50所。按建设标准每所学校占地30亩计算，全市每年需提供建校土地1500亩，这显然难以做到。三是“读书洼地”

12、效应。目前全国各地均实行九年免费义务教育，这在一定程度上分流了部分非户籍务工人员子女回原籍读书。但珠三角经济发达，学校建设与设备、师资等均明显高于不少内地学校。若流入地实现“以公办学校为主”，非户籍务工人员子女入学与本地学生一视同仁实行免费，将会进一步造成大量外来人口子女流入的局面，这势必使珠三角形成非户籍学生的“读书洼地”。据此不难预见，现有公办学校肯定难以满足迅速增长的非户籍人口子女的就学需求，而新建学校的速度也很难赶上非户籍学生“流入”的速度。义务教育资源供求关系上存在的结构性矛盾已经成为制约珠三角地区流入地政府落实“两为主”政策的根本障碍。（二）相关管理体制与机制急需理顺，各级各地政府

13、之间的责任亦亟待明确。调查中还发现，各城市在涉及到非户籍务工人员子女接受义务教育问题的处理与安排上，还存在着一些十分突出的管理体制和运行机制不协调和不配套现象。一是流入地政府对非户籍务工人员的管理机制不健全，难以对非户籍务工人员子女接受义务教育做到全面、系统的管理和服务。譬如，政府各部门在非户籍人口统计上各自为政，致使教育主管部门难以掌握非户籍适龄儿童少年的人口基数，流入地政府无法对本地义务教育事业发展作出科学的预测与规划，以致给当地学校规划和建设带来很大困难。同时，由于非户籍务工人员流动性很强，致使非户籍学生频繁转学，甚至部分学生不办理任何手续就离开学校，从而给学校的“防流控辍”和教育行政部

14、门的学籍管理造成了一定障碍。二是一些流入地政府没能把非户籍务工人员子女接受义务教育纳入当地经济、社会和教育事业发展规划中。珠三角多数流入地政府财政预算往往还是按传统的本市户籍学生数核拨各类教育经费，从而造成接收非户籍学生的公办学校经费紧张的局面。此外，由于一些地方政府在制定教育规划和调整学校布局时，没有充分考虑到非户籍人口这个相关因素，未能预留足够的教育用地，导致当地的部分民办学校必须租赁土地才能办学，从而增加了民办学校尤其是非户籍学生家庭的教育成本负担。三是流出地政府在外来务工人员子女教育问题上责任不明确。9做好非本地户籍学生的义务教育工作，离不开流出地政府的管理、配合和支持。但目前相关政府

15、仅是对流入地政府在外来人口子女入学、经费上提要求，对流出地政府责任不明确、不具体，尤其体现在流出地对流出人口子女的控制和统计管理、经费转移等方面。（三）流入地民办教育发展不平衡，民办学校整体办学水平与教育质量亟待提高。一直以来，受制于民办教育发展的宏观背景和经济社会条件，珠三角地区民办教育的发展很不均衡，民办教育整体质量亟待提高。一是民办学校之间发展水平不均衡。民办学校之间，无论办学规模、办学条件还是管理水平和教育教学质量等方面，都存在着严重的不均衡现象。二是民办学校管理尚欠规范。民办中小学办学经费主要靠向银行借贷和向学生收费，办学经费来源稳定充足性欠缺。个别学校由于生源萎缩，造成办学经费紧张

16、局面，甚至面临倒闭困境。此外，多数民办学校尚未建立起规范的内部管理制度，少数学校办学者营利思想严重，并由亲属把持财务权，随意调用办学资金另作他用。也有部分地方政府主管部门未能建立合理健全的管理办法，致使在对民办学校的管理上，存在着帮助不力、指导不力和监控不力等现象。三是民办学校教师合法权益得不到有力保障。例如，政府尚未建立起民办学校教师的最低收入保障制度；民办学校教师强制性的“三险一金”制度尚未建立。部分民办学校与教师之间未签定正规聘用合同，整个民办学校教师队伍处于流动性较大的不稳定状态，从而影响到师资队伍的整体素质水平以及民办教育的层次与质量。三、解决珠三角非户籍务工人员子女义务教育问题的政

17、策思考非户籍务工人员在促进珠三角经济社会发展中的地位特殊、作用重大。保护该群体的利益、满足该群体的需求、缓和社会群体矛盾、解决群众生活中遇到的实际问题，是维护广大人民群众根本利益的具体体现。我们认为，解决珠三角非户籍务工人员子女接受义务教育的基本思路应是本着“有利于推进珠三角产业和人口的双转移战略，有利于提升流入珠三角的非户籍人口整体素质，有利于贯彻国家的人口与计划生育政策”的基本原则，全面规划、分类指导、分步实施，逐步落实“两为主”政策。（一）抓住产业与劳动力“双转移”的契机，统筹解决非户籍务工人员子女就读问题。珠三角非户籍务工人员子女的持续快速增长，显然与珠三角地区现有产业结构与人员结构密

18、切相关。因此，要解决流入地义务教育资源供求关系的结构性矛盾，就必须实施产业与劳动力“双转移”的发展战略，加快珠三角产业结构调整步伐，从而带动人口分布的相应变化，从根本上减轻珠三角非户籍务工人员子女就读的压力。珠三角各城市应把解决非户籍务工人员子女入学与本地产业结构调整、人口转移趋势以及城市功能定位相结合。应根据各城市资源和环境承载能力，科学测算当地资源环境未来可承载的人口规模，统筹产业转移与劳动力转移。应加快产业结构调整步伐，积极引导劳动密集型产业向东西两翼和粤北山区转移，以便从源头上减少珠三角初级劳动者的人口数量；并据此制定和调整当地义务教育发展规划与相关政策，逐步解决非户籍务工人员子女接受

19、义务教育问题。广东省政府应大力推动东西两翼和粤北山区区域经济发展，促使农村人口向当地中小城市流动，从一个侧面缓解珠三角地区非户籍人口的流入压力。东西两翼和粤北山区城镇尤其是县城，应尽快把当地学校建设同城市建设发展规划结合起来，并以当地常住人口为基数调整学校布局，新建和扩建学校，以增强接受本地农村富余劳动力子女就地入学的能力。地级以下的中小城市和小城镇，可考虑适当放宽常住当地的非本地户籍人口子女接受义务教育的入学条件，并逐步建立起能够惠及所有常住人口的公共教育财政和公共教育服务体制。为此，省级财政亦应加大对这些地区的教育财政转移支付力度。（二）全面规划、分类指导、分步实施，使非户籍务工人员子女从

20、“有书读”向“读好书”转变。要有效解决珠三角地区非户籍务工人员子女“有书读”向“读好书”转变，必须坚持“全面规划、分类指导、分步实施”的原则，有计划、分地区、分阶段解决。10一是全面规划，将常住非户籍务工人员子女接受义务教育纳入当地教育发展规划加以统筹安排。要全面分析，评估“双转移”后人口的流向和未来格局，发展、扩大义务教育，支持、提高民办教育，使教育事业的发展与经济社会发展相适应。二是分类指导，针对不同城市的不同情况提出不同的指导方针。对于非户籍务工人员数量较大的城市，如深圳、东莞，应坚持公办学校与民办学校两条腿走路的方针，首先解决非户籍务工人员子女的就读问题，再创造条件逐步解决免费义务教育

21、问题。对于非户籍务工人员子女数量不多或较少的城市，则应要求流入地政府坚持以公办学校为主的原则。与此同时，适度发展民办教育作为必要的补充。三是分步实施，从实际出发，逐步推动“两为主”目标的最终实现。在珠三角地区，非户籍务工人员子女基本上已能如愿接受九年义务教育，实现了“有书读”。但毕竟仍有相当部分非户籍务工人员子女在收费的民办中小学就读，无法享受到国家规定的九年免费义务教育。而且，各城市接收义务教育非户籍学生的学校办学水平悬殊，尤其是民办学校和公办学校发展状况更相去甚远。因此，下阶段珠三角应在人口转移与合理流动的基础上加大投入，推进标准学校建设步伐，增加公办学校的学位或向民办学校购买学位，逐步提

22、高非户籍务工人员子女享受免费义务教育的比例。各城市可从实际出发制定“非户籍务工人员子女就读办法”。可根据居住年限、职业特征、工作业绩、计划生育等方面的条件设置一定的门槛，分步、分批解决。中山市小榄镇实行的“非户籍务工人员子女入读公办学校积分制度”就值得推广。该制度从非户籍务工人员文化程度、技术职称、投资兴办工商企业年缴税额、在小榄服务年限、居住条件、计划生育、在小榄工作期间有特殊贡献或荣誉称号等方面实施积分规定，达到一定积分的非户籍务工人员的子女可享受常住户口人口子女同等待遇，免费入读公办学校。11（三）明确责任，构建非户籍务工人员女义务教育经费的合理分担机制。充裕的教育经费是解决非户籍务工人

23、员子女义务教育问题的基本条件。必须要打破现行的义务教育经费投入体制，构建中央财政、省级财政、流入地财政与流出地财政对非户籍人口子女义务教育经费的合理分担机制。具体而言，一是明确划分广东省范围内的流入地和流出地政府之间的财政投入及其他相关责任，实行非户籍务工人员子女义务教育经费的均衡分担制度，解决因户籍制度造成的教育拨款的固定性与人口流动性的矛盾。流入地政府应将非户籍务工人员子女的义务教育列入教育经费预算，将省内跨市、县流动的义务教育阶段学生列入本市及本省免费义务教育政策对象。省内户籍学生义务教育经费跨市的由省解决、跨县的由市解决、跨镇乡的由县解决。二是广东省财政应建立对珠三角地区主要流入城市的

24、专项财政支持制度，以减轻流入市负担过重的问题，调动流入市政府加大投入解决这一难题的积极性。三是全国各省级财政应根据义务教育学生流出情况，加大对流入地的专项财政转移支付力度，通过发挥财政杠杆调节作用和运用财政转移支付手段，减轻流入地过重的财政负担。四是中央政府应根据主要流入地非户籍务工人员子女的数量建立专项财政转移支付制度。（四）多形式、多渠道发展民办教育，切实提高民办学校教育质量。民办教育是义务教育阶段公办教育的补充，但在非户籍务工人员子女高度集中的部分城市，民办教育可能是承担非户籍务工人员子女义务教育的主体。据此，珠三角地区政府应在政策扶持和资金补助方面，给予民办教育以大力支持和扶助。一是按

25、民办学校招生人数提供义务教育补贴。对经批准承担义务教育任务的民办学校，应制定相应的教育经费补贴制度，按照民办学校接受非户籍务学生人数予以一定的经费补贴，或采取政府直接向民办学校购买学位的制度。二是支持部分教学设备。中山等地帮助一些民校购置了部分重要教学设备，起到了积极的引导作用。三是奖励部分办得较好的民校，通过以奖代拨的资金支持形式，发挥积极的激励作用。四是建立健全对民办学校的监督机制和评价体系，在办学条件、招生收费、学籍管理、经费使用、风险预防、教师队伍、教学管理等方面加强监督和指导，以提高民办教育办学水平。12（五）多方配合，统筹解决非户籍务工人员子女义务教育问题。非户籍务工人员子女义务教

26、育问题是一项综合性的社会系统工程，需要政府和社会各有关部门分工协作、相互配合，做到发展规划、教育管理、人口与计划生育、公安户政、土地管理、人力资源管理、社会保险等政策之间的统筹兼顾。为此，珠三角各城市发展和改革部门应把非户籍务工人员子女接受义务教育工作纳入社会事业发展的年度计划，并制定相应保障措施。公安部门应与有关部门和街道办事处配合，建立健全统一采集非户籍务工人员及其子女信息的流动人口登记管理制度，加强对非户籍人口的动态监测，以准确掌握6-15周岁非户籍务工人员子女的数量、身份及其变动情况，确保政府主管部门能够全面、有效掌握非户籍人员及其携行子女的相关信息。劳动保障等部门应加强对最近出台的有关优秀农民工入户城镇工作的意见贯彻执行情况的督促检查，通过优秀农民工未成年子女随迁入户这一方式，解决这部分适龄儿童的免费义务教育问题。规划部门与国土部门应根据教育发展规划作出相应的安排，确保充足的建校土地。人口与计生部门应加大对流动