美国创业投资引导基金政策情况介绍

1、美国创业投资引导基金政策情况介绍一、 美国支持中小企业发展的机制和制度安排（一） 美国小企业概况美国小企业在其国民经济中具有重要地位，发挥着促进经济稳定增长，创造就业机会，推动技术创新，增加出口贸易等重要作用。官方数据显示，2010年，美国共有2790万户小企业，占到全美有雇员企业户数的99.7%。1993-2011年间，全美私营企业中46%的产出值、49%的就业人数和43%的工资总额是由小企业贡献的。有出口业务的企业中，98%是小企业，其出口值占比33%。2008年金融危机爆发后，小企业在创造就业方面的作用更加凸显，2009至2011年，小企业创造了67%的新增就业岗位。此外，金融危机导致的

2、内需萎缩和贸易逆差扩大促使美国各界更多关注海外市场的扩张，小企业成为政府出口信用担保等政策的重点支持对象。尽管美国小企业融资渠道和方式较多（表1），但固有的高风险决定了其同样面临着难以获得金融机构贷款、融资成本高等常见问题，受金融危机影响，小企业融资形势更为严峻。从2006-2010年数据看，借款是小企业获得资金的主要渠道，全美小企业年借款规模在1万亿美元以上。2010年，小企业银行贷款为6520亿美元，从财务公司获得的信用为4600亿美元，合计占融资额的90%，而来自其他渠道的资金仅占10%。表1 美国小企业资本来源类别融资渠道融资方式债权资本1.企业主个人资产2.银行及其他存款机构、非存款

3、机构、共同基金、养老基金、保险公司、投资银行等机构3.商业伙伴4.供应商融资5.家庭和朋友6.同业借贷7.集体融资；8.租赁公司；9.经纪公司；10.财务公司和保理商；11.政府；12.定向债务配售1.贷款，步步为营式融资1 2.贷款，授信额度，信用卡3.贷款，信用4.商业信用5.贷款6.贷款7.贷款8.贷款，融资租赁，设备9.贷款，授信额度10.商业信用11.贷款以及贷款担保12.债券股权资本1.企业主个人资产2.家庭和朋友3.公开发行市场4.政府小企业投资公司(SBIC)计划小企业创新研究(SBIR)计划小企业技术转移(STTR)计划5.定向股权配售天使投资者风险投资者1.创始人资本，储蓄

4、，股份2.存款，股份3.股份4.股份/股权5.补助6.补助7.股权，本票8.股权，本票混合资本麦则恩投资2 兼有债权和股权性质（二） 政府管理小企业的主要职能机构美国政府一直高度重视小企业发展问题。从上世纪40年代起，美国就开始设立官方机构以扶持小企业发展，目前其小企业政府管理架构比较健全，主要由三个系统构成：一是美国联邦小企业署（Small Business Administration，以下简称SBA）。SBA成立于1953年，1958年被确定为“永久性联邦机构”，其领导人由总统任免，但需经参议院认可，直接向总统负责和汇报工作。SBA的职能可以用4C来概括，即：Capital access

5、（融资服务，帮助小企业提高获得资金的机会，如提供贷款担保、实施SBIC计划等）, Contracting（政府采购，帮助小企业获得产品或劳务的政府采购合同），Counseling（咨询服务，向小企业提供信息、教育与培训等服务）和Canvassing（立法游说，影响政府决策和政策制定，以保护小企业的权益）。SBA总部设在华盛顿，下设10个区域办公室，各区域办公室下设地方办公室，负责直接向小企业提供服务。目前SBA共有80个地方办公室，超过2000名全职员工。二是隶属于白宫的小企业会议。主要就小企业的法律制定、政策协调、资金融通、信息咨询和社会服务等进行讨论，集中反映一定时期政府及各界关注的热点问

6、题，以便总统决策。三是隶属于国会的小企业委员会。美国国会的参、众两院都设有小企业委员会，主要是听取SBA和白宫小企业会议对小企业发展政策的意见和建议，负责制定和完善小企业相关法律。（三） SBA支持小企业融资的主要政策一是贷款类政策，主要包括：1、 7(a)贷款计划。这是为难以通过正常途径取得商业贷款的创业企业和小企业提供融资支持的项目，因其依据美国小企业法7(a)条款创设而得名。SBA不直接借款给小企业，而是由愿意参与该计划的银行等金融机构（全美绝大部分银行都有该项业务的牌照）按照法定的要求和程序对小企业贷款申请进行审核，结合银行自身对风险及回报的要求决定是否予以发放贷款。机构发放贷款后，再

7、向SBA申请贷款担保。对符合条件的小企业贷款，SBA承诺支付其未能偿还部分的75%。该计划提供担保的贷款范围很广，覆盖小企业的营运资金、出口贸易、工程承包、固定资产购建、特定条件下的债务再融资等；贷款期限较长，营运资金贷款最长可达10年，固定资产贷款一般可达25年。由于建立了小企业、金融机构和政府三方共担风险的机制，该计划既有效增加了金融机构对高风险小企业的放贷金额，又避免了企业和金融机构的道德风险问题，政府为该项目支付的实际费用很低。据介绍，过去10年间，该项计划的坏账率一直保持在1.8%-3%的低水平，即SBA所担保的每一百美元贷款中，每年仅有1.8-3美元出现不能偿还的情况。2、 小额贷

8、款计划（Microloan Program）。特点是贷款金额小（最多不超过5万美元，实际平均贷款金额为1.3万美元）、期限短，主要支持小企业和特定类别的非盈利儿童看护中心。贷款用途包括补充营运资本，购置存货、日常用品、家具、装置和机械设备等，不能用于偿还现有债务或购置房地产。具体运作上，由SBA向特别指定的非盈利社区组织提供资金，然后再由这些中介组织向符合条件的小企业提供贷款,并要求机构同时向贷款企业提供必要的管理和技术上的支持。3、CDC/504计划。该计划旨在为小企业购建自身扩张或现代化所需的房地产提供固定利率的长期贷款，从而间接支持社区的经济发展。与其他贷款项目类似，SBA不直接面对广大

9、小企业，而是通过全美200多家注册开发公司（Certified Development Company，简称CDC，属于非盈利私营机构）实施该项计划。小企业购买或建设一宗房地产时，私营借贷机构和CDC分别负责提供项目总成本50%和40%的贷款，其中CDC的项目贷款由SBA全额担保，剩余10%由小企业自筹。此种贷款需要小企业提供资产担保，借贷机构和CDC分别享有优先和次级留置权。2012财年（2011年10月1日-2012年9月30日），SBA向53848笔小企业贷款提供了支持，合计302.5亿美元，贷款金额创历史第二高纪录，仅次于2011财年的305亿美元。二是小企业投资公司（SBIC）计划。

10、SBIC计划是1958年依据小企业法创设的，法律规定该计划必须“确保民间资本最大化的参与度”。SBIC计划旨在引导私人股权资本和长期债权资本投向小企业，为小企业的成长、扩张和现代化提供融资，其运作机制是本次培训的重点内容，将在本报告第二部分详细介绍。（四） 成熟的小企业社会服务体系除SBA外，培训班还拜访了小企业发展中心（Small Business Development Center，简称SBDC）、商会、大学商学院、律师事务所等服务于小企业的机构和组织。除了相对集中而稳定的政府管理职能和政策体系外，成熟的社会服务体系是支撑美国小企业发展的另一有力保障。在这一体系中，既有半官方的组织，如1

11、973年联邦立法授权各州成立的SBDC，也有民间自发成立的组织如商会，还有市场主体如大企业、咨询公司、事务所等等。它们为小企业提供了管理和技术知识，其重要性并不亚于资金。值得一提的是包括63个州中心、900多个服务点在内的SBDC网络，其资金来源于SBA、各州及地方政府的拨款和大学、企业等私营机构的捐款，面向所有小企业提供财务、营销、生产、工程和技术、可行性研究、国际贸易等各个领域的咨询、培训和技术援助服务，其中绝大部分服务是免费的。SBDC网络主要依托大学或社区学院建立，既有效利用了高校的教育资源，又为在校生提供了在小企业兼职的机会以及第一手的创业经验，实现了双赢。正是因为具备了这一社会化、

12、专业化、市场化的服务网络，SBA才能以较少的人力和物力撬动和合理配置社会资源，共同促进小企业的发展。二、 SBIC计划1957年，波士顿联邦储备银行的一项研究指出，初创期和成长型小企业对长期资金（包括股权资本和具有准股权性质的长期债权资本）的需求，大大超过银行、资本市场等传统融资渠道对其的资金供给。为弥补这一长期资金缺口，支持小企业发展，美国于1958年创设了SBIC计划，至今已运行超过50年，成为各国借鉴的一个重要样板。“政府引导、市场为主、风险共担”是该计划成功的要诀，既解决了政府直接投资小企业可能导致的效率问题和腐败问题，又发挥了财政资金的杠杆放大作用。（一） 关于小企业投资公司（SBI

13、C）SBIC是根据小企业法设立的创业投资企业，属于私人所有和管理的投资基金，但须取得SBA的执照，接受SBA的监管。SBIC可采取有限合伙制公司（LP），银行、保险公司、财务公司的附属机构，公募或私募的股份公司，另一风投机构的分支等组织形式。目前SBA发放的执照有三类：第一类是标准债券执照（Standard Debenture License），采取滚动许可制（即申请人可随时提交申请），持有这类执照的SBIC拥有最广泛的投资授权，可取得两倍于其股权资本、上限为1.5亿美元的SBA担保贷款。第二类是社会效应投资执照（Impact Investment License），持有这类执照的SBIC投资

14、时要求同时关注财务回报和社会效益目标。如果基金管理人承诺将50%的资本投资于具有社会效应的领域3，将会加快其执照审批流程，并有可能取得两倍于其股权资本、上限为8000万美元的SBA担保贷款。第三类是早期创新执照（Early Stage Innovation License，2012新增项目），前两类执照适合于投资已度过初创期、具有现金流的小企业的SBIC，而早期创新执照则面向那些支持处于成长最早期小企业的SBIC，采取一年一申请制，持有这类执照的SBIC可取得一倍于其股权资本、上限为5000万美元的SBA担保贷款。（二） 关于SBIC执照的申请和审批投资基金的专业度和诚信力对于SBIC计划的成

15、败至关重要，因此SBA对执照的发放非常谨慎，对申请资料制定了详尽的报送要求，并设计了完善的审核流程。具体如下：第一步：项目发展办公室的初审（6至8周）。SBIC执照申请人提交“管理评估问卷”，包括基金投资战略、基金管理人的历史详细投资记录、证明人名单、基金投资者的投资意向书等。项目发展办公室的分析员对申请资料进行尽职调查，出具基金管理人资质和业绩分析报告，在此基础上，分析员向SBA投资部的“投资委员会”（半官方机构，专家从社会上招募）汇报，委员会对申请人进行面试，决定是否向申请人出具“绿灯许可状”，允许其进入下一审核环节。第二步：发照办公室的终审（5至6个月）。取得“绿灯许可状”并至少有500

16、万美元私人资本实际到位后，申请人便可提交发照申请。分析员对商业计划、财务预测、股权多元化、违法记录等进行更为深入和广泛的审查，在此基础上，依次向SBA投资部的分区委员会、机构委员会和副署长汇报，最终由副署长签发执照。SBA的审核标准主要涵盖管理人评估、业绩分析、投资战略评估和基金股权结构及管理架构等四方面。审核中，SBA高度关注基金管理团队的资质，包括：在私募基金等类似基金中进行高层决策的经验，活跃的投资活动记录，曾管理的基金与相同运作期和投资风格的基金相比是否业绩回报更好，整个团队的团结度和专业技能互补性，基金投资者的多元化程度（例如有限合伙制基金中必须有3个以上利益不相关的有限合伙人）。从

17、申请人看，主要模式有三种。第一种是标准模式（standard structure），指专门为SBIC计划新成立一个基金，100%的私人资本都加入SBIC计划；第二种是下拉模式（drop-down structure），指从母基金中拿出一部分私人资本（涉及所有私人股东或有限合伙人）加入SBIC计划；第三种是并排模式（side-by-side structure），指从母基金中拿出特定私人股东或有限合伙人出资的一部分加入SBIC计划。申请人可以根据自身的股权结构和发展阶段选择不同模式，具有较大的弹性，从而尽可能增加SBIC计划对社会资本的吸引力。（三） 对SBIC投资的要求SBA借助于SBIC在特

18、定行业的专业管理经验，寻找符合支持条件的小企业。SBIC对小企业的投资方式与其他基金类似，主要采取债权投资、股权投资和混合投资（如可转债）。尽管SBA不直接决策或干预SBIC的具体投资对象和投资方式，但为确保资金投向SBIC计划拟支持的领域，SBA对所有SBIC的投资设定了一些限制。如：SBIC应将所筹资金100%用于符合规定条件（如雇员数、有形净资产、税后利润等）的小企业，其中不低于25%的部分要投资于小企业中的微型企业，SBIC对小企业的投资可以采取借款、股权投资、具有股权性质的借款（如可转债）等形式，所投资小企业应在美国境内且其海外员工不得超过49%，控制所投资企业的时间不得超过7年（如

19、需延长须取得SBA许可），对一家小企业的投资额不得超过SBIC监管资本的30%，只能对企业进行投资而不能对企业开展的具体项目投资，不能投资于房地产、金融中介机构，不得投资于有损公众利益的行业，等等。（四） SBIC计划的融资机制与SBA的一些政府补助项目不同，SBIC计划不需要联邦政府支付真金白银，而是依托美国高度发达的资本市场和政府信用进行运作。具体如下：第一步：取得私人资本和申请SBIC执照。投资基金申请成为SBIC之前，必须先从私人投资者，如养老基金、大学捐赠基金、保险公司、银行、高净值个人手中募集到资本，以证明基金的可行性。基于私人投资者不会拿自己的钱当儿戏的假设，预融资规定可以大大降

20、低政府的担保风险。取得SBIC执照后，基金可以随时根据需要申请SBA出具书面担保承诺，承诺有效期不超过5个财年。SBA的担保金额不会超过持证机构所募集私人资本的3倍，不过大部分情况下，基金只能获得2倍以内的担保额度。例如，如果一个基金从私人投资者处筹得1000万美元股权资本，SBA将承诺为其2000-3000万美元的借款提供担保，整个基金的规模将达到3000-4000万美元。第二步：利用所筹资本进行投资。如果SBIC要使用SBA提供担保的债权资本额度对小企业进行投资，那么它需向SBA提交申请表，SBA每个月接受两次申请。申请获批后，SBA向SBIC签发被称为“批准通知书”的支付凭证，凭证期限约

21、为60天，在此期间内，SBIC能于任一工作日向SBIC计划的代理银行（目前为芝加哥联邦住房贷款银行）提交凭证，代理银行于第二个工作日向SBIC垫付相应款项。每家SBIC的每一次提款将产生一项债券工具（debenture），由代理银行持有至下次集合发行债券（debenture pooling）。一旦集合发行后，SBIC每半年可以选择提前一次性偿付自身所发行的债券，而无需支付罚金（一般的商业贷款往往会约定提前还款支付罚金）。第三步：集合发行债券。由于SBIC债券每半年集合发行一次，其发行规模于每年3月底和9月底的前两周确定。在市场认购这些债券之前，需要由代理银行向各家SBIC提供临时资金。当然，代

22、理业务不是免费的，在提款日至集合发行日这段时间，提款的SBIC要按伦敦同业拆借利率（LIBOR）加计30个基点即0.3%向代理银行支付费用。纽约梅隆银行管理的“投资信托基金”在集合发行日出资购买所有的债券，代理银行实现资金回笼。随后SBA会与投资信托基金签署协议，同意对集合债券中的每一笔到期债务本息全额提供担保。有了这一担保（违约债务将由财政国库支付），集合债券相当于准国债，因此投资信托基金能够将集合债券进一步证券化为“信托证书”，由承销商再向公开市场上的投资者发售（按10年期国债利率加上弥补流动性和提前偿付风险的市场利差定价），实现资金回笼。对于SBIC来说，SBA仅是为其借款提供担保，本金

23、和利息仍需由公司自身支付，而且为维持计划运作，SBA还要向SBIC收取年费（annual fee，法定不超过1.38%）、杠杆化费用（leverage fee，按SBA承诺担保金额的1%和SBIC实际使用额度的2%一次性收取）、SBIC债券销售费用（0.05%）和信托证书承销费用（0.375%）。尽管如此，联邦政府的担保大大降低了偿债风险，因此SBIC仍能以比一般商业贷款更低的成本取得债权资金。除担保债券这一主流模式外，SBIC计划还有一种“参与证券”（Participating Security）模式。在参与证券模式下，SBA采取有限合伙人股权、优先股和债券三种形式购买或担保SBIC发行的参

24、与证券。SBIC累计盈利前，由SBA代为偿付信托证书的利息；累计盈利后，SBIC按复利偿还SBA为其支付的利息，同时SBA将分享SBIC约10%的净利润。与担保债券需每半年支付一次利息不同，参与证券可以待实际盈利后再支付利息和分红，因此减轻了SBIC的资金压力，间接鼓励了SBIC支持那些需要较长投资期间的初创和早期小企业。（五） 关于SBIC计划的监管机制发给执照后，SBA不会对SBIC的具体投资活动进行直接干预，但为避免欺诈等行为增加政府担保的风险，SBA投资部的项目运作办公室负责对SBIC运作的合规性和诚信等情况进行监管，包括：1、 年度审查。法律要求每家SBIC于每财年末提交包括经审计的

25、年度财务报告、投资组合估值报告等在内的自评价资料，SBA工作人员以此为依据对每一家SBIC进行年度现场审核，确认SBIC在投资、所有权变动、利益冲突等方面遵循SBA的管制要求。2、 价值分析。通过分析提交的资料、访谈管理层等方式，跟踪每一家SBIC的业绩表现。3、 批准杠杆融资及提款请求。4、 预批准重大事项。如，SBIC如要增加管理费用预算须事先得到SBA的批准。管理费用包括薪金、办公支出、差旅费、业务开发费用、办公和设备租金、簿记以及与调查和监督投资相关的费用，外部人员提供的咨询与法律服务等不包括在内。已获得杠杆融资的SBIC在准备获得第三方抵押债务或有抵押的信用额度前,须得到SBA的书面

26、批准。SBIC的控制权或10%以上的股权发生变动,需事先得到SBA的书面许可,否则任何所有权和控制权的变动都无效。5、 列席SBIC的年会及其他重要的现场会议。（六） SBIC计划的政策效果作为世界上首个政府创设的“基金的基金”，SBIC计划推行以来并非一帆风顺，其间经过了几次大的调整和转型，总体方向是简化模式、更好发挥市场作用、减少政府监管。但在美国高度发达的市场经济背景下，对其进入门槛过高、审批时间过长、管制要求过多等质疑一直存在。金融危机以来，受信用紧缩影响，SBIC计划作为小企业融资的来源之一，重要性和影响力有所提高，在解决小企业融资、刺激就业、促进特定行业和领域发展等方面发挥了较大作用。体现在：1、2008-2012财年，SBIC执照申请人数迅速增加，新增发执照数分别为6、11、23、22、30，新增私人资本投入以年均36.5%的速度在增长。2、参与SBIC计划的私人资本增加的同时，SBA为其杠杆融资进行担保的金额随之增长，从而扩大了当年小企业可获得的投资金额。2012财年，SBA新批准了19亿美元的SBIC担保融资承诺金额，比2010财年增长65%，比2008财年增长87%。3、截至2012财年，参与计划的SBIC达到301家，私人股权资本与SBA担保的债权资本合计达到了创历史纪录的182亿美元。4、2012财年，SBIC计划对937户小企业提供了超过31亿美元的融资