中国政府体制改革的过去与未来

1、中国政府体制改革中国政府体制改革的过去与未来的过去与未来 毛寿龙毛寿龙 制度分析与公共政策学术网站制度分析与公共政策学术网站 2003年年12月月5日日 中国政府体制改革的过去与未来中国政府体制改革的过去与未来 引言引言 改革开放改革开放2525年以来，中国的经济发生了巨大的变化，社年以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府体制也会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府体制也发生了巨大的变化。笔者把政府体制的变革趋势概括为治发生了巨大的变化。笔者把政府体制的变革趋势概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。这主要表现在如下道变革，也就是政府治理之道的

2、变革。这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运化、民主化，人事任命的个人长

3、官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。仅仅是宣传工具。 本文将总结中国政府体制改革的基本成果，分析其中所包含的基本本文将总结中国政府体制改革的基本成果，分析其中所包含的基本价值，以及隐含的基本逻辑，并分析其未来价值，以及隐含的基本逻辑，并分析其未来10102020年的基本走向。回年的基本走向。回顾改

4、革开放以来五届政府的改革努力，我们可以看到，中国政府体制顾改革开放以来五届政府的改革努力，我们可以看到，中国政府体制改革在每一个阶段都取得了实质性的成果，这些改革包含着组织效率、改革在每一个阶段都取得了实质性的成果，这些改革包含着组织效率、职能效率和政治效率的基本价值，也隐含着组织效率发展、职能配置职能效率和政治效率的基本价值，也隐含着组织效率发展、职能配置效率提高和政治效率改善的基本逻辑。从组织、职能和政治三个逻辑，效率提高和政治效率改善的基本逻辑。从组织、职能和政治三个逻辑，我们还可以更好地理解过去，并预测中国政府体制未来我们还可以更好地理解过去，并预测中国政府体制未来10102020年的

5、基年的基本改革走向。本改革走向。 一、中国政府体制改革的基本成果一、中国政府体制改革的基本成果 在在2020多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体

6、管理去看，还包括国防、公安、科学、化，公务员制度建设等。从具体管理去看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。教育、文化、公共卫生等管理体制改革。 不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。的国家机构改革。19821982年、年、19881988年、年、19931

7、993年、年、19981998年、年、20032003年，每隔五年均开始一场精简机构年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近2020多年来中国政府体制改革的重要内涵。多年来中国政府体制改革的重要内涵。对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是表面文章。革往往是表面文章。 这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式

8、的改革运动过这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果：要的改革成果：19

9、821982年的政府机构改革，把年的政府机构改革，把100100个工作部门精简到个工作部门精简到6161个，个，除此之外，还精简了大量的领导职数，副总理职数下降，除此之外，还精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长，而改革前有些部门副部长有而改革前有些部门副部长有2020来个。此外还解决了领导干来个。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职部终身制的问题，如省部级干部正职6565岁退休，副职岁退休，副职6060岁岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，退休。这些改革，不仅大大提

10、高了政府工作的组织效率，而且还为后来的实际上具有很多政治发展的意味。而且还为后来的实际上具有很多政治发展的意味。 1982 1982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回潮，增加了潮，增加了1111个。个。19881988年的改革，国务院部委机构减少到年的改革，国务院部委机构减少到4141个，工作机构数继续减少到个，工作机构数继续减少到6868个，编制减少个，编制减少97009700多个，多个，并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职

11、能，政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本来是政治体制改革的重要组成部分，由于种种原因，政治来是政治体制改革的重要组成部分，由于种种原因，政治体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供

12、了条件。中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供了条件。 19921992年开始，中国正式确立要建设市场经济，年开始，中国正式确立要建设市场经济，政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此能不可能马上转变到位，因此19931993年机构精简的年机构精简的成就并不显著，比如国务院工作部门成就并不显著，比如国务院工作部门19931993年从年从8686个仅仅减少到个仅仅减少到5959个，但个，但19971997年膨胀到年膨胀到7272个了。精个

13、了。精简的人员也是如此。当然，很多学者认为，在此简的人员也是如此。当然，很多学者认为，在此之前政府机构精简与膨胀的循环，主要与政府机之前政府机构精简与膨胀的循环，主要与政府机构设置与变更缺乏法律约束，这一看法是正确的。构设置与变更缺乏法律约束，这一看法是正确的。不过这一语言可以转变为非法律的行政学语言：不过这一语言可以转变为非法律的行政学语言：政府机构能够很轻松地膨胀，主要是行政机关内政府机构能够很轻松地膨胀，主要是行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不

14、需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。 19981998年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的经贸委下属的9 9个局，而这个局，而这9 9个局没有在改革之后恢复原来个局没有在改革之后恢复原来的身份，在的身份，在20012001年年2 2月月1919日，终于找到了各自的归宿：日，终于找到了各自的归宿

15、：7 7个个局撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家局撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公务员从务员从19971997年年3.43.4万人减少到万人减少到1.71.7万人，国务院人员编制总万人，国务院人员编制总数减少了数减少了47.547.5。不过，改革的动力虽然是有很大的财政。不过，改革的动力虽然是有很大的财政压力，但是改革的成本依然是很高的，中央财政并未因此压力，但是改革的成本依然是很高的，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了而节约，反而为此多支出了2020。除此之

16、外，一些市场监。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。级单位。 而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成

17、了了一些正部级单位，如国贸易局等。还成了了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。为了加强国家对重点务院信息化办公室等。为了加强国家对重点大学的管理和支持力度，一些重点大学校长大学的管理和支持力度，一些重点大学校长和书记升格为副部级。这些部门职能的强化和书记升格为副部级。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构或许是必要的，但并非一定要通过提高机构和官员的行政级别来运作。这些现象都可以和官员的行政级别来运作。这些现象都可以看作是看作是19981998年改革之后的回潮。但即便如此，年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了巩固。改革成就依然得到了巩固。 20032003年国

18、务院机构改革的依据是中共十年国务院机构改革的依据是中共十六大提出的深化行政管理体制改革和十六届六大提出的深化行政管理体制改革和十六届二中全会审议通过的二中全会审议通过的关于深化行政管理体关于深化行政管理体制和机构改革的意见制和机构改革的意见，其核心内容是：，其核心内容是：（一）深化国有资产管理体制改革，设立国（一）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；（二）完善务院国有资产监督管理委员会；（二）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；（三）健全金融为国家发展和改革委员会；（三）健全金融监管体制，设立中国银行业

19、监督管理委员会；监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；（四）继续推进流通管理体制改革，组建商（四）继续推进流通管理体制改革，组建商务部；务部； （五）加强食品安全和安全生产监管体制建设，（五）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；（六）安全生产监督管理局改为国务院直属机构；（六）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；（七）不再保留国家经

20、济贸易委员会、育委员会；（七）不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。对外贸易经济合作部。20032003年春天新一届政府的年春天新一届政府的改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，但通改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，但通过机构调整，为了建设适应市场经济需要的政府过机构调整，为了建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础。体制奠定了组织基础。 总结改革开放以来五次机构改革，可以看到如下特征：总结改革开放以来五次机构改革，可以看到如下特征：政府机构和人员的精简，虽然有精简膨胀的循环，但政府机构和人员的精简，虽然有精简膨胀的循环，但是改革成就是不可抹煞的，一是机构数和人员数虽然每一是

21、改革成就是不可抹煞的，一是机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权，国营企业了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权，国营企业逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的业不断发展壮大，成

22、为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化。雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化。 政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始而走向法制化府运作的基本要求。政府的职能也因此开始而走向法制化的轨道，领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文的轨道，领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文件，如通知等，依然发挥作用，但作用已经大不如前。政件，如通知等，依然发挥作

23、用，但作用已经大不如前。政府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重。府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重。政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果。动，取得了较好的效果。 政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编政府改

24、革的焦点依然是机构、职能和人员编制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量。逐步重视质量。世界各国政府改革的成功经验开始得到重视，世界各国政府改革的成功经验开始得到重视，国外放松管制的改革，行政决策、执行与监督

25、三国外放松管制的改革，行政决策、执行与监督三权相对独立和协调，政府公共服务领域里引入竞权相对独立和协调，政府公共服务领域里引入竞争机制等，在地方政府改革过程中都得到了很多争机制等，在地方政府改革过程中都得到了很多借鉴。借鉴。 二、中国政府体制改革的基本价值二、中国政府体制改革的基本价值通过对中国政府机构改革的分析，我们可以发通过对中国政府机构改革的分析，我们可以发现一些隐藏在这些改革背后的基本价值和基本逻现一些隐藏在这些改革背后的基本价值和基本逻辑。从价值的角度来说，政府的改革主要是追求辑。从价值的角度来说，政府的改革主要是追求三种效率，而从逻辑的角度来说，政府的改革隐三种效率，而从逻辑的角度

26、来说，政府的改革隐藏着三种基本逻辑。藏着三种基本逻辑。一个政府效率如何，决定于很多因素。其中有一个政府效率如何，决定于很多因素。其中有三个方面是很重要的，三个方面是很重要的，一是组织效率，二是职能一是组织效率，二是职能效率，三是政治效率。效率，三是政治效率。任何着眼于效率的政府改任何着眼于效率的政府改革，至少都包含着这三个方面的考虑。革，至少都包含着这三个方面的考虑。 从理想化状态来说，组织效率，主要体现在其从理想化状态来说，组织效率，主要体现在其组织结构的合理性方面。对一个国家的中央行政组织结构的合理性方面。对一个国家的中央行政机关来说，一个充分实现组织效率的政府应该是机关来说，一个充分实现

27、组织效率的政府应该是这样的：这样的：一个总理，一个在总理无法正常行使职务权利一个总理，一个在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力但平时是虚职的副总理，很多临时代行总理权力但平时是虚职的副总理，很多临时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组，家或专家顾问小组，10101515个内阁成员，由内阁个内阁成员，由内阁成员领导的成员领导的10101515个内阁部，每个内阁部内部合个内阁部，每个内阁部内部合理的决策与执行组织结构、总理直接领导很多职理的决策与执行组织结构、总理直接领导很多职能相对单一、法律依据明确、立法机关和司法机能相对单一、法

28、律依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的执法性质的行政机构。关等易于监督的执法性质的行政机构。 职能效率主要体现在政府的职能是有限的，比如政府几乎不职能效率主要体现在政府的职能是有限的，比如政府几乎不需要管理国有企业，或者需要管理的国有企业数量极少，需要管理国有企业，或者需要管理的国有企业数量极少，有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不需要很强的行政监督，因为有很强证券和一般市场监管不需要很强的行政监督，因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督，公共服务是层级化的，的立法和司法以及社会舆论的监督，公共服务是层级

29、化的，不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、体育、不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、体育、医疗、公共卫生等。很多比较特殊的部门，政府的职能也医疗、公共卫生等。很多比较特殊的部门，政府的职能也比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。在经济领域，资源配置完全由市场自身组织，市场的系。在经济领域，资源配置完全由市场自身组织，市场的运行，大多数情况下也由行业协会等社会中介组织自主监运行，大多数情况下也由行业协会等社会中介组织自主监管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织各方面的力管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织

30、各方面的力量来提供基础设施，提供必要的公共服务。量来提供基础设施，提供必要的公共服务。 政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作、关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作、相互支持的关系。

31、另外，一个国家体制、政策和领导人的相互支持的关系。另外，一个国家体制、政策和领导人的政治合法性，需要有专门的政治途径来完成，如果专门的政治合法性，需要有专门的政治途径来完成，如果专门的政治途径如选举等没有充分发达，不得不让行政机构作为政治途径如选举等没有充分发达，不得不让行政机构作为直接承担政治合法性的汲取功能，也就是说国家的政策方直接承担政治合法性的汲取功能，也就是说国家的政策方针之民间认可，主要由行政机关来承担，那么行政机构的针之民间认可，主要由行政机关来承担，那么行政机构的职能配置就不是最合理的，其组织结构也将超出行政效率职能配置就不是最合理的，其组织结构也将超出行政效率所需要的水平。如

32、果某个机构，比如行政机关，过多地承所需要的水平。如果某个机构，比如行政机关，过多地承担了太多的立法事务和司法事务，那么行政机关的行政效担了太多的立法事务和司法事务，那么行政机关的行政效率就会下降，因为行政机关的职能不得不夹杂很多政治和率就会下降，因为行政机关的职能不得不夹杂很多政治和司法性质，政府职能无法达到最佳水平，职能配置自然不司法性质，政府职能无法达到最佳水平，职能配置自然不当，最终将导致组织结构无法达到最佳水平。当，最终将导致组织结构无法达到最佳水平。 理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大

33、化，其他方面大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。的效率也将随之难以达到最大化。比如，如果组织效率的最大化，需要政府职能转变和政比如，如果组织效率的最大化，需要政府职能转变和政治效率的条件。如果政府职能没有得到很好的转变，政治治效率的条件。如果政府职能没有得到很好的转变，政治效率的制度化装置没有建设好，政府组织效率的最大化是效率的制度化装置没有建设好，政府组织效率的最大化是很难实现的。也就是说，政府机构和领导职数的数量很难很难实现的。也就是说，政府机构和领导职数的数量很难达到最佳精简的水平。达到最佳精简的水平。职能转变也需要由组织效率和政治效率相配套。

34、如果组职能转变也需要由组织效率和政治效率相配套。如果组织机构依然庞大，政府职能转变的改革往往会遇到各个组织机构依然庞大，政府职能转变的改革往往会遇到各个组织部门利益的顽强抵抗。如果政治上行政机关承担了过多织部门利益的顽强抵抗。如果政治上行政机关承担了过多的立法功能和司法功能，承担了过多的执法监督功能，那的立法功能和司法功能，承担了过多的执法监督功能，那么政府的职能就很难精简，职能转变就有很大的困难。么政府的职能就很难精简，职能转变就有很大的困难。 政治效率，显然也需要政府组织效率和职能转政治效率，显然也需要政府组织效率和职能转变效率的支撑。如果职能配置不合理，政府管理变效率的支撑。如果职能配置

35、不合理，政府管理太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取得改革成就，政治效率也不可能是最优的。政治得改革成就，政治效率也不可能是最优的。政治效率没有改善，反过来，组织效率和职能效率改效率没有改善，反过来，组织效率和职能效率改善也将受到制约。善也将受到制约。中国政府的问题是，组织效率、职能效率和政中国政府的问题是，组织效率、职能效率和政治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因，自治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因，自上个世纪八十年代初以来，到目前为止，每一届上个世纪八十年代初以来，到目前为止，每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革，政府上任

36、伊始第一件事情就是进行政府机构改革，到目前为止已经进行了到目前为止已经进行了5次。并且可以预料今后还次。并且可以预料今后还将继续改革，因为三个方面的改革目标都没有实将继续改革，因为三个方面的改革目标都没有实现，组织、职能和政治三个方面的效率都没有最现，组织、职能和政治三个方面的效率都没有最大化。大化。 三、中国政府体制改革的基本逻辑三、中国政府体制改革的基本逻辑回顾这五次改革，总结其成果，分析其所包含回顾这五次改革，总结其成果，分析其所包含的基本价值，可以发现，的基本价值，可以发现，2020多年的政府改革历史，多年的政府改革历史，其实蕴含着三个逻辑：其实蕴含着三个逻辑：组织逻辑、职能逻辑与政组

37、织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。治逻辑。这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。分析这一逻辑过程，有助于我们择次序和空间。分析这一逻辑过程，有助于我们更好地理解政府改革的过去，更好地把握当前改更好地理解政府改革的过去，更好地把握当前改革的性质，以及进一步努力的方向：革的性质，以及进一步努力的方向： 第一次改革

38、发生于第一次改革发生于2020世纪世纪8080年代初。当时所面年代初。当时所面临的问题是，文革后开始启动改革开放政策，整临的问题是，文革后开始启动改革开放政策，整个国民经济恢复建设和发展，文革期间的许多老个国民经济恢复建设和发展，文革期间的许多老干部落实政策，官复原职，这解决了文革期间导干部落实政策，官复原职，这解决了文革期间导致的各种各样的历史遗留问题，但也导致了许多致的各种各样的历史遗留问题，但也导致了许多新的问题：国务院机构数量达到新的问题：国务院机构数量达到100100个，有些部门个，有些部门副部长达到副部长达到2020来个，机构臃肿，人浮于事，到达来个，机构臃肿，人浮于事，到达历史最

39、高峰。与此同时，国务院的组织效率也随历史最高峰。与此同时，国务院的组织效率也随之下降到最低点。为了改善组织效率，之下降到最低点。为了改善组织效率，19821982年进年进行机构精简和人员精简，通过顾问委员会以及提行机构精简和人员精简，通过顾问委员会以及提高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率，高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率，工作效率，是此次改革的核心推动力。精简机构工作效率，是此次改革的核心推动力。精简机构与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。心手段。 19821982年改革，组织逻辑推动很大，政治阻力很小，一方年改革，组织

40、逻辑推动很大，政治阻力很小，一方面是因为方法得当，对老干部的利益给与了尽可能的照顾，面是因为方法得当，对老干部的利益给与了尽可能的照顾，减少了利益方面的阻力，另一方面也取决于老干部的高度减少了利益方面的阻力，另一方面也取决于老干部的高度的政治觉悟。但是职能逻辑构成了阻力，因为当时整个经的政治觉悟。但是职能逻辑构成了阻力，因为当时整个经济还是计划经济，部级机构精简，但职能不变，并且随着济还是计划经济，部级机构精简，但职能不变，并且随着经济的恢复发展，越来越繁杂，这很难让机构精简下来。经济的恢复发展，越来越繁杂，这很难让机构精简下来。为了发展经济，精简掉的机构又重新恢复和发展，到为了发展经济，精简

41、掉的机构又重新恢复和发展，到19871987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，由于当时的经济体年时机构和人员已经迅速回潮。不过，由于当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织逻辑继续发挥作用，但职能转变逐渐与上升到与行政效率逻辑继

42、续发挥作用，但职能转变逐渐与上升到与行政效率同等的地位。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改同等的地位。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。革的主要手段。 19931993年，中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。年，中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代有计划的商品经济，这是一个实质性的市场经济建设取代有计划的商品经济，这是一个实质性的转变。由此开始，政府开始朝着市场经济的方向转轨。政转变。由此开始，政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为市场经济刚刚建设，政府职能开始全面转变。但当时因为市场经济刚刚建设，政府职能的转变刚刚开

43、始，不可能很快到位，机构只能以此府职能的转变刚刚开始，不可能很快到位，机构只能以此为基础进行局部性的精简，所以成果有限。为基础进行局部性的精简，所以成果有限。19961996年各级政年各级政府开始法治国家建设，依法治国，依法治省，依法治县，府开始法治国家建设，依法治国，依法治省，依法治县，依法治市，依法治村，国有企业实行抓大放小式的改革，依法治市，依法治村，国有企业实行抓大放小式的改革，进一步推进市场经济，这为进一步推进市场经济，这为19981998年继续推动机构改革和人年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。员精简提供了充分的职能逻辑的空间。19931993年的改革，可年的改

44、革，可以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。到以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。到19971997年时，年时，由于国营企业大规模深化改革，市场经济建设大规模推进，由于国营企业大规模深化改革，市场经济建设大规模推进，政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍，尤其政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍，尤其是组织机构的障碍。计划经济时期形成的组织机构，变成是组织机构的障碍。计划经济时期形成的组织机构，变成了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门部门的了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门部门的利益集团借助其组织机构的存在，阻碍着政府职能转变和利益集团借助其组织机构的存在，阻

45、碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。进一步深化改革开放。 1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，把计划经济色门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，把计划经济色彩的经济部门撤并，铲除计划经济利益集团的组织基础，彩的经济部门撤并，铲除计划经济利益集团的组织基础，给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革，大多数给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革，大多数经济部门都合并到经贸委，成为经贸委下属的若干个部级经济部门都合并到经贸委，成为经贸委下属的若干个部级总局，集中等于弱化，总局等于是过渡。经过总局

46、，集中等于弱化，总局等于是过渡。经过3年的过渡，年的过渡，2001年年9个总局个总局7个撤销。机构得到精简，而且成果得到固个撤销。机构得到精简，而且成果得到固定。定。1998年政府改革的特色是，机构改革在现有的政府职年政府改革的特色是，机构改革在现有的政府职能转变的基础上取得突破性的成功，实现组织与人员精简能转变的基础上取得突破性的成功，实现组织与人员精简的效率，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间，的效率，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，然后再通过政府职能转变为组织与人员精简

47、的组织逻辑服然后再通过政府职能转变为组织与人员精简的组织逻辑服务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进，先依靠强有力的总理务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进，先依靠强有力的总理领导，强制撤并多个经济部门，包括国家体委，突破内部领导，强制撤并多个经济部门，包括国家体委，突破内部人控制的阻力，然后逐步进行经济改革，探索经济部门改人控制的阻力，然后逐步进行经济改革，探索经济部门改革后的国营企业监管问题，中央企业工委成立，实行政企革后的国营企业监管问题，中央企业工委成立，实行政企分开（企业暂时由党组织来管理）。这是分开（企业暂时由党组织来管理）。这是1998年政府改革年政府改革的最简单的概括。的最简单的概括。 19

48、981998年的政府改革进行一段时间之后，中央在年的政府改革进行一段时间之后，中央在反腐败斗争中发现，人事管理领域、行政审批领反腐败斗争中发现，人事管理领域、行政审批领域和财政制度领域，最容易发生腐败。鉴于这一域和财政制度领域，最容易发生腐败。鉴于这一认识，政府组织变革从组织机构和人员规模转向认识，政府组织变革从组织机构和人员规模转向人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。人事制度改革的标志是制度改革。人事制度改革的标志是20022002年夏天颁年夏天颁布的布的党政领导干部选拔任用条例党政领导干部选拔任用条例，行政审批，行政审批制度改革的标

49、志是在宏观上控制行政审批项目数制度改革的标志是在宏观上控制行政审批项目数量，在组织上建立行政服务中心，在审批方面提量，在组织上建立行政服务中心，在审批方面提供一站式便民服务，财政预算制度改革的标志是供一站式便民服务，财政预算制度改革的标志是取消各个工作部门的预算权，把财政预算权力集取消各个工作部门的预算权，把财政预算权力集中到财政部门，并对财政预算收支进行集中和透中到财政部门，并对财政预算收支进行集中和透明化管理。明化管理。 20032003年年3 3月，新一届政府继续进行政府改革，月，新一届政府继续进行政府改革，政府组织继续调整，政府职能进一步转变，上次政府组织继续调整，政府职能进一步转变，

50、上次改革没有解决的遗留问题局部得到了解决，如外改革没有解决的遗留问题局部得到了解决，如外贸部，贸部，19981998年因东亚经济危机而保留，此次撤销，年因东亚经济危机而保留，此次撤销，和经贸委的一部分组成商务部，而计划经济委员和经贸委的一部分组成商务部，而计划经济委员会也被撤销，与经贸委的一部分组成国家发展与会也被撤销，与经贸委的一部分组成国家发展与改革委员会。这次改革，组织逻辑从精简机构和改革委员会。这次改革，组织逻辑从精简机构和人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。20032003年年8 8月月4 4日全国人大常委会通过并公布，日全国人大常

51、委会通过并公布，20042004年年7 7月月1 1日开始生效的日开始生效的行政许可法行政许可法，则标志着，则标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步在法律上规范了行政审批权力的设定和审批活动。在法律上规范了行政审批权力的设定和审批活动。 2003年机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转年机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能，并且还建立了国资委等特殊机构，主要原因是，变职能，并且还建立了国资委等特殊机构，主要原因是，在当前条件下，组织效率的提高已经没有什么空间，职能在当前条件下，组织效率的提高已经没有什么空间，职能的进一步转变，

52、主要取决于进一步解决国有企业的种种问的进一步转变，主要取决于进一步解决国有企业的种种问题，取决于如何完善证券市场、金融市场等，在市场不完题，取决于如何完善证券市场、金融市场等，在市场不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。尤其重要的是，由于政治体制改革运作没有充分展监督。尤其重要的是，由于政治体制改革运作没有充分展开，国务院实际

53、上承担着很多全国人大和常委会应该承担开，国务院实际上承担着很多全国人大和常委会应该承担的工作，这表现在很多方面，比如的工作，这表现在很多方面，比如2003年国务院的常务会年国务院的常务会议，主要工作是讨论和通过各种各样的法律草案；与此同议，主要工作是讨论和通过各种各样的法律草案；与此同时，党和国家的领导人的政治合法性主要来自党的群众路时，党和国家的领导人的政治合法性主要来自党的群众路线，即以民为本的工作路线，同时也在很大程度上来自行线，即以民为本的工作路线，同时也在很大程度上来自行政机关的复杂运作，还取决于行政机构的公共服务等政绩。政机关的复杂运作，还取决于行政机构的公共服务等政绩。国务院为首

54、的行政机构的复杂性，虽然在一定程度上下降国务院为首的行政机构的复杂性，虽然在一定程度上下降了组织效率，但也在一定程度上减少了因决策失误可能导了组织效率，但也在一定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。致的消极影响。 四、中国政府体制改革的基本走向四、中国政府体制改革的基本走向2003年年10月月14日，中共十六届三中全会通过了日，中共十六届三中全会通过了中共中中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提，提出了完善市场经济体制的一系列的新的构想。笔者认为，出了完善市场经济体制的一系列的新的构想。笔者认为，十六届三中全会在中国改革开放历史

55、上具有里程碑式的意十六届三中全会在中国改革开放历史上具有里程碑式的意义。十一届三中全会启动改革开放，十四届三中全会确立义。十一届三中全会启动改革开放，十四届三中全会确立了市场经济体制的基本价值目标。十六届三中全会则在过了市场经济体制的基本价值目标。十六届三中全会则在过去经验教训的基础上，终于为市场经济体制提出了一个非去经验教训的基础上，终于为市场经济体制提出了一个非常清晰的发展思路和框架，与此同时，也给政府体制改革常清晰的发展思路和框架，与此同时，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路。如果说，过去的提供了一个非常清晰的思路。如果说，过去的20多年中国多年中国的改革开放进程是在摸着石头过河，

56、到今年为止，可以说的改革开放进程是在摸着石头过河，到今年为止，可以说已经是驾着船过河或者架着桥过河的阶段了。已经是驾着船过河或者架着桥过河的阶段了。 要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能。政府职能。如果政府职能不转变，行政管理体制不改革，如果政府职能不转变，行政管理体制不改革，政府发展不到位，市场经济也很难得以完善。这是政府发展不到位，市场经济也很难得以完善。这是10多年多年来建设市场经济的经验教训。来建设市场经济的经验教训。决定决定特别强调深化行政特别强调深化行政管理体制改革、加快转变政府职能，具体提出了深化行政管理体制

57、改革、加快转变政府职能，具体提出了深化行政管理体制改革的基本方向和举措，提出了划分中央和地方管理体制改革的基本方向和举措，提出了划分中央和地方经济社会事务管理责权的基本原则，确定了政府职能转变经济社会事务管理责权的基本原则，确定了政府职能转变的具体方向。这说明，深化行政管理体制改革、加快转变的具体方向。这说明，深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以预料，我国的政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以预料，我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公行为的法

58、制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化（地开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化（地方拥有更多的自主权）将取得实质性的成果。方拥有更多的自主权）将取得实质性的成果。 从组织、效率与政治的分析框架来看，中国政府体从组织、效率与政治的分析框架来看，中国政府体制改革的未来趋势依然将遵循组织逻辑、效率逻制改革的未来趋势依然将遵循组织逻辑、效率逻辑和政治逻辑三个逻辑主线，在三个领域展开：辑和政治逻辑三个逻辑主线，在三个领域展开：组织变革、职能转变和配置以及政治体制改革。组织变革、职能转变和配置以及政治体制改革。在此期间，可能出现一些变数，但其基本

59、趋势如在此期间，可能出现一些变数，但其基本趋势如下：下：在未来的在未来的20年里，中国政府还将进一步按照精年里，中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步计划经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治体制改革。因此，组织方面的变革至少在今后体制改革。因此，组织方面的变革至少在今后10里将不会是改革的重点，也就是说，本届政府和里

60、将不会是改革的重点，也就是说，本届政府和下届政府，都不会大幅度精简政府机构数量。下届政府，都不会大幅度精简政府机构数量。 今后今后1010年里，政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能年里，政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能配置的领域：配置的领域：转变政府职能，从投资型的经济发展型政府走向公共服转变政府职能，从投资型的经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投务性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善公共管理，资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，来为市场经济发展提供服