地方政府融资平台创新

1、地方政府平台融资创新研究报告目 录一、研究的背景及意义- 2 -二、地方政府融资现状- 3 -2.1债务性融资- 4 -2.2资源融资- 6 -三、地方政府融资模式创新- 6 -3.1市政债融资- 7 -3.2 PPP融资模式- 8 -一、 研究的背景及意义2008年为应对国际金融危机对我国经济的冲击，中央政府出台两年4万亿元刺激计划以期拉动经济走出困境；然而中央只兑现1.2万亿元，剩余配套资金由地方政府自己筹集。当时，我国预算法规定地方政府不得自行发行债券，只能依靠财政部代发，发行额十分有限。因此，紧张的财政资金和旺盛的投资需求迫使政府大量搭建融资平台筹集资金，银行贷款、ABS、BOT等模式

2、纷纷崛起。在此背景下，各地政府开始了以投资拉动地方经济增长的方法，大量资金被投向房地产、建筑、基础设施建设等领域，使得我国城镇化建设步伐加快，经济迅猛发展。但是另一方面，伴随融资规模的快速增长，过于依赖土地、风险管理薄弱、运作不规范、债务不透明等问题也浮出了水面，成为我国地方政府财政和资本市场的潜在风险。有鉴于此，国家实施了一系列的措施来限制地方债务的进一步扩大。2014年10月国务院发布了关于加强地方政府性债务管理的意见（简称“43号文”），企图从根本上改变政府职能方向，限制地方政府债务的发展。43号文对地方政府融资方式进行了一次洗牌，剥离了融资平台的功能，倡导政府债券和PPP等项目融资方式

3、。融资模式被限制虽然有利于控制债务，但不利于地方的城镇化建设。因此，地方政府应当积极探索，尝试创新融资方式，结合当地实际情况、政府需要、民企需要等来创新融资模式，为政府融资开辟新的道路。二、 地方政府融资现状目前我国地方政府的收入，除本级财政收入和中央对地方的转移支付和税收返还外，以债务性融资为主（借助地方融资平台向银行贷款、发行债券）和资源融资（主要体现为土地出让金或抵押）。2013年地方政府的财政收入为6.90万亿元，而土地出让金收入竟达4.13万亿元，土地出让金是地方政府的支柱性财源。另外，根据审计署调查显示，截至2013年6月，我国地方政府债务性余额达17.89万亿，其中6.97万亿是

4、融资平台债务。我国地方政府已形成了以融资平台为载体，向银行贷款、发行城投债，同时高度依赖土地出让收入的融资模式。2.1债务性融资近年来审计署一共对地方政府性债务做过两次全国性审计，一次审计至2010年年底，一次审计至2013年年中。借助对地方政府性债务数据的分析，可以知悉地方政府债务性融资的基本情况。表1：2013年6月底地方政府性债务余额举借主体情况表单位：亿元举债主体类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务融资平台公司40755.548832.5120116.37政府部门和机构30913.389684.200.00经费补助事业单位17761

5、.871031.715157.10国有独资或控股企业11562.545754.1414039.26自收自支事业单位3462.91377.922184.63其他单位3162.64831.420.00公共事业单位1240.29143.871896.36合计108859.1726655.7743393.72从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体；其中融资平台公司举债余额达69704.42亿元，占39%，居各主体之最。这也表明借力地方融资平台，是当前我国地方政府融资最重要的模式。从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的

6、主要来源，具体情况见下表所示：表2：2013年6月底地方政府性债务资金来源情况表单位：亿元债权人类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务银行贷款55252.4519085.1826849.76BT12146.30465.052152.16发行债券11658.671673.585124.66其中：地方政府债券6146.28489.740.00 企业债券4590.09808.623428.66 中期票据575.44344.821019.88 短期融资券123.539.13222.64应付未付款项7781.9090.98701.89信托融资7620.

7、332527.334104.67其他单位和个人借款6679.41552.791159.39垫资施工、延期付款3269.2112.71476.67证券、保险业和其他金融机构融资2000.29309.931055.91国债、外债等财政转贷1326.211707.520.00融资租赁751.17193.051374.72集资373.2337.65393.89合计108859.1726655.7743393.72银行贷款，作为最传统的融资手段，一直以来都是地方政府最为倚仗的融资方式，在审计署2010年12月地方政府债务的审计中，地方政府银行贷款债务余额为8.47万亿元，占比达79%，达到了一个高峰。2

8、011年，相关监管机构出台政策，要求银行不得新增对无经营性收入地方投融资平台的贷款。2013年5月，银监会又重申了地方政府融资平台贷款的风险管控，要求银行不得新增地方融资平台贷款规模。这就使得通过银行贷款融资的途径大幅收窄，地方政府转而寻求其他途径。发行债券，绝大部分是融资平台公司作为发行人，为地方的基础设施建设和公益性项目筹措资金而发行的城投债。还包括少量的试点发行的地方政府债券。BT，即建设-移交（Build-Transfer）。政府对城市基础设施建设或公益性项目进行立项，而后将项目建设交给投资方，投资方在完成项目的建设后移交给政府。2.2资源融资地方政府资源融资是指利用政府所控制的无形资

9、产和土地资源进行融资。土地融资是政府十分重要的资源，“融资平台+土地财政+打捆贷款”一直以来是我国十分流行的融资模式，地方政府财政收入和基础设施建设的资本金有很大一部分都来自于土地出让收益，平台公司申请银行贷款时也是以土地作为抵押品。2014年我国地方政府性基金收入4.99万亿，其中土地使用权出让收入4.26万亿，同比增长3.2%，卖地收入屡创新高显示出地方政府对土地财政存在严重的依赖性。三、地方政府融资模式创新43号文的发布使得我国地方政府融资模式有了很大的变化，以政府信用作为支撑的融资模式被严重削弱，融资渠道被严格限制，无收益的公益性项目经人大批准后，将列入财政预算通过发行地方政府一般债券

10、筹资；有一定收益的公益性项目由省级政府财政部门通过发行地方政府专项债券筹资；有收益的项目更多是推荐PPP模式融资解决；经营性项目将通过普通企业债券和ABS模式解决。3.1政府债券融资为了规范地方政府融资渠道，化解风险，我国于2014年5月，由财政部印发2014年地方政府债券自发自还试点办法，开创了地方政府债券新纪元。国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等十个省市试点地区可自发自还地方政府债券。 在总结分析2014年地方政府债券自发自还试点工作经验基础上，2015年3月和4月，财政部又分别出台了地方政府一般债券发行管理暂行办法和地方政府专项债券发行管理暂行办法。新

11、政府债券与旧模式相比有很大不同。主要体现在：第一，一般债券和专项债券均由地方政府在限额内按照市场化原则自发自还，发行和偿还主体为地方政府。第二，要求地方政府债券要进行信用评级，公开披露发行主体的经济、财政状况，以及债务数据，信息透明度较以前有所提高。第三，完善债券发行定价机制，规定一般债券发行利率采用承销、招标等方式确定，采用承销或招标方式的，发行利率应在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期国债收益率基础之上确定。第四，扩大一般债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下，投资一般债券。第五，丰富了债券期限

12、品种，一般债券期限有1年、3年、5年、7年和10年五种；专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。目前，我国仍处于地方政府债券融资的尝试阶段，虽然只是一个开始，但意义重大。它指明未来政府融资模式的重心，用地方政府债券替代城投债，剥离平台公司职能，抑制地方债务过快增长。3.2 PPP融资模式该模式的优点主要体现在以下几个方面：第一，PPP模式通过引入社会资金，扩宽了资金渠道，有效的减轻了政府财政压力，有利于我国基础设施建设发展。第二，促进政府职能转变，在整个项目建设过程中，政府的角色更倾向于目标、政策的制定者，对项目参与者进行指导、约束。这使得政府可以将更多细节性工作下放给企业，腾出更多时间精力放在管理规划上。第三，提高项目质量与资源利用效率。PPP模式能够避免土地财政的资源浪费现象，公共部门与私人企业更像是两股相互约束、相互弥补的力量，如果项目没有发