工程招投标监管中的“望闻问切”

1、工程招投标监管中的“望闻问切”浅析基层建设工程招投标存在的问题及对策我国建设工程招投标制度的探索可追溯到上世纪八十年代中后期，各地建设行政主管部门纷纷成立了专门管理建设工程招投标的内设职能机构，之后，招投标日益成为工程建设项目管理中一个重要的不可或缺的环节。随着中华人民共和国招标投标法及中华人民共和国招标投标法实施条例的颁布实施，招标投标无论在制度层面还是在技术方法层面均日趋完善，招投标活动在控制投资成本、降低投资风险、提高投资质量，尤其是在预防和减少腐败、增加交易透明度和公正度，保护招标投标活动当事人的合法权益等方面发挥着积极有效的作用。但在基层工作实践中，我们也面临着一些困惑：招标人（或说

2、项目业主）一面声讨非法转包分包，另一面却抱怨中标的企业及其项目班子根本无实际工程建设经验，对中标的企业及其项目班子持不信任态度，并以此为由纵容中标方或明或暗地将项目转给其他主体施工；一面反对资质挂靠与出借，另一面却担忧具备资质的做不好工程而希望虽不具备资质却受其信赖的人员挂靠借用资质甚至是挂靠借用多家资质去投标，以提高其中标概率。项目业主处于对一些违法现象既声讨又纵容，既反对又配合的矛盾体中。而投标人更是以双重标准行事,一面对其他投标人的串标围标、资质挂靠与出借、工程转包与分包等现象严密监视，另一面却为自身同样的行为寻找理由百般狡辩，试图为其披上合法外衣。如是种种也表明：要么通过严格的招投标程

3、序，中标方及其项目班子的确既有实力又有施工经验，但后来实际承接施工的却往往不是当初的中标方及其项目班子，而是另外的班子替代；或是实际承接施工的也的确是当初的中标方及其项目班子，而中标方及其项目班子的组建也是符合招标文件所述的资质要求的，但在工程实施中却暴露出该中标方及其项目班子的实力和经验与其名义上所拥有的资质严重不相称，徒有虚名而名不符实，这些均导致招投标的实际效果被制约和打折。由此可见，对照国家推行招投标制度的初衷“规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量”，我国的工程建设领域通过招投标，在程序和形式上虽体现了公开公平公正，但离

4、真正意义上的公平公正还有相当大的差距，特别是在择优承包商和保证工程质量方面还远未达预期目标。围标串标、资质挂靠与出借、工程非法转包等这些老生常谈的问题之所以成为痼疾，是有诸多方面原因的。一、基层工程招投标领域痼疾长期存在的原因分析（一）围标、串标强隐蔽性与监管手段的局限性相矛盾。围标、串标是长期存在于招投标市场的一个顽疾，法律、法规对围标、串标行为虽有明确的认定和处罚规定，也一直保持着“零容忍”的高压态势，但由于围标、串标者本就因共同利益而形成了保密同盟，其行为具有高度的隐蔽性，而监管部门的监管手段尤其是在线索和证据的获取及查证手段上又十分有限，这也导致了围标、串标查处必然存在较大的滞后性且阻

5、力重重。在实际工作中，由相关部门直接查处的围标、串标案件并不多，绝大部分是由于其它案件牵涉所发现或者是围标、串标者利益分配不均起“内讧”自破保密同盟引发反目者手握内部铁证来投诉才得以查处。所以，针对围标、串标，各地近几年来也尝试通过招标文件对基准价随机性的设置来提高中标价的抗操控性，同时也确保了单个投标人的中标概率均等，以保障招标人的权利，并尽可能地维护招投标的公正性；二是通过实行电子招投标技术，进一步做好投标人的信息保密，减少并严控围标、串标的信息渠道，以这种技术手段设置障碍，增加其围标、串标成本。但对于自主性的联合围标、串标行为，依然难以杜绝。（二）现行法律法规操作性不强与违法违规惩戒需求

6、的矛盾。在现行的法律法规中，对挂靠、转包行为是明令禁止的，但是对挂靠、转包行为的法律界定条款较少且过于原则，缺乏操作性，不法企业在具体运作时得以轻而易举地规避此类法律风险。因而在众多的挂靠、转包行为中真正对被挂靠企业和挂靠人作出认定并予以处理的少之又少。监管部门面对挂靠、转包常陷入深恶痛绝却无可奈何的尴尬境地。（三）诚信体系建设的滞后性与国家层面全面开放市场要求相矛盾。建立统一开放、公平竞争的市场秩序，是经济社会发展的必然要求，是大势所趋。但建立全国范围内开放统一的建筑市场必须基于全行业诚信合法经营基础之上，然而现阶段我国的建筑行业并未建立起成熟的诚信体系。国家层面全面市场开放要求与当前我国的

7、建筑市场现状的矛盾，成为各地管理外地企业最纠结的一个问题。一些不法企业正是一边借助国家开放市场的要求打着“机会均等”的旗号，一边又钻了诚信体系不健全的空子而大肆攫取违法违规红利，从这个层面看，整个市场的机会出现了另外一种不均等，天平倾向了违法违规者。（四）项目管理的规范化与项目进度要求的矛盾。对于挂靠、转包，在招投标阶段尚具有一定的隐蔽性。从投标报名、交纳投标保证金、投标、中标后签订合同，所有的行为都是以公司名义参与的，从表面上看亦合法合规，但进入施工阶段，挂靠、转包必然露出马脚。但实际工作中，建设单位对企业违规失信行为未建立信息反馈机制，没有严格按规定进行管理，也没有及时将相关问题上报至相应

8、的行业主管部门。更多的建设单位在追求进度、GDP至上的传统考核话语体系下，迫于建设任务完成的需要，往往对挂靠、转包现象采取默许的态度,即便要惩戒违法者也投鼠忌器，担心被惩企业因而干脆“撂挑子”扔下个半拉子工程，项目业主以及行政主管部门往往陷于收放两难的尴尬局面。（五）跨域建筑企业的空头承诺与日常持续监管制度缺失的矛盾。一些地方要求跨域企业在准入备案时（这虽与开放市场的大趋势有违，但实属各地的无奈之举）需要成立分公司和交纳农民工工资保障金，也需要提供各种人员书面资料。但问题是，跨域企业进入后，根本未做到按备案承诺的人员、场所、机构要求正常运行。相应的行业主管部门也未建立起经常性检查、考核、清退等

9、动态监管机制。二、各类问题的关联性分析一直以来，我们总是陷入了一个误区，似乎上述这些问题全部归咎于招投标，是招投标催生了其他的问题，于是，我们的着眼点就局限在了对招投标活动的规范与监管上，但正是由于前文所分析的，在现行法律法规环境下，投标人规避此类在招投标活动中的违法违规风险轻而易举，投标企业串标、围标、陪标、控标是个问题，却也是极易规避的不成问题的问题，因此也几乎不可能据此给不法企业定责惩罚。于是，多年的实践表明，仅着眼于招投标，那么不仅挂靠、转包等各类问题得不到解决，就连招投标本身的一些问题也未能得到充分的、有效的解决。前面对各类问题的分析是还是孤立的，而如果将这些问题进行关联性分析，一条

10、问题催生的脉络和各类问题之间的因果关系就更为清晰了。那就是以上各问题产生的根本原因在于公共资源的有限性和市场主体对自身利益追求的无限性这一对基本矛盾上。在实行招投标制度之前，承揽工程靠的是人际关系，人脉广的容易承揽到工程，没有人脉的承揽不到工程，于是产生了转包行为，有人脉的通过公关承揽到大量工程后转包给人脉欠缺的，各方有利可图；实行招投标制度后，权力寻租空间被大幅压缩，招投标取代了人脉成为承揽工程的决定性因素，也正是由于利益追求，为了能够承揽到工程或是直接为了承揽到大量的工程以便转包图利，只能提高中标概率，于是，催生了串标、围标、陪标、控标等乱象；在建筑行业对建筑企业及其从业人员实行资质管理后

11、，一些企业或是从业人员资质条件达不到要求，为了名正言顺地承揽工程，于是，出借资质、借用挂靠资质形成了气候。对于非法转包、出借资质、借用挂靠资质等问题在1998年3月1日起施行的中华人民共和国建筑法中就有述及，而招投标制是在2000年1月1日施行中华人民共和国招标投标法之后才全面实施的。由此可见，串标、围标、陪标、控标是个问题，出借资质、借用挂靠资质是个问题，非法转包也是个问题，但是，无论从逻辑推演分析还是从社会实践角度看“由招投标的问题引发了转包、挂靠等问题”却是个十足的伪命题。三、对策建议一些现象之所以是个问题，是因为这些现象具有危害性。比如串标围标和挂靠借用资质会让一些不法企业和个人有可趁

12、之机，借此大揽工程后转包给一些不具资质或能力的单位及个人施工，这些只是一种乱象，本不是问题，但更重要的是，这些乱象又可能损害招标人经济利益，也可能引发工程质量和施工安全等问题，所以，这些乱象也就因其会带来危害性而成了问题。所以，我们解决问题的终极目标不单是为了尽可能地杜绝问题，从本质上讲更重要的是为了有效避免其危害性，就是要以目标为导向去破解矛盾、化解问题。试想，如果在招标环节采取一些手段，比如前文所述将基准价赋以随机性不但均衡了单个投标人的中标概率提高公平性也使中标价具有抗操控性而维护了招标人的经济利益，同时设置一些技术障碍，增加围标、串标成本，并集各方力量严防死守严格标后履约监管，使得耍弄

13、各种伎俩大肆中标的也无任何机会寻求下家“接盘”转包，“下血本”中标的项目却犹如“烫手的山芋”砸在手中，那么，还会有出借借用资质的土壤吗？还会有围标串标的冲动吗？既然消除了围标串标、出借借用资质投标的种种危害，那么它还成为问题吗？因此，就本篇而言，要有效地破解制约建设工程招投标实效发挥的因素，真正地让招投标制度起到“规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量”的作用。一方面，规范并加强建设工程行业监管，强制性主动清退市场中的伪劣主体是根本，另一方面，标后严抓建设项目管理使得不法企业无机可趁，形成倒逼机制和挤出效应“逼迫”伪劣主体黯然离场

14、是关键。（一）行业主管部门要转变思维，要跳出招投标环节规范建筑企业行为。自2000年招标投标法实施以来，招投标已成为政府投资项目确定项目承建单位的主要方式。招投标作为项目建设过程中的环节之一，主要作用是压缩项目建设相关方的权力寻租空间，以更公平、公正、科学、合法的方式确定中标单位，提高政府性资金使用的经济效益，但并不能解决建筑企业存在的所有问题。为此，我们必须立足大局，树立跳出招投标环节规范建筑企业行为的思维模式，从承包前的市场准入、竞争淘汰直到承包后的履约监管、信用反馈抓好项目建设全过程管理。（二）各相关单位要加强联动，变“各自为政”为“联合行动”，变顾此失彼的“链式”监督为首尾相顾的“闭环

15、式”全方位监管，消除监管的“木桶效应”。行业行政主管部门要严把市场准入审核关，对企业、人员的资质证书考核发放应名符其实，真正做到“能者有证、持证者能”，对跨域企业除审核书面材料外，更要严格审核办公场所、人员是否到位等实际情况，对跨域企业实行严格的动态管理，真正实现优胜劣汰。特别是针对标后在建的工程建设项目，更需要建设单位及发改、财政、住建等行业行政主管部门形成一套协同联动管理机制。经过法定严格的招投标程序所确定的中标人是具有法律地位的唯一合法的也是具备相应资质要求的承包者，若建设单位在此环节失职“放水”，任由其他鱼龙混杂的主体替代中标人承建工程，那么前面所有的工作将因此块“短板”的出现而功亏一

16、篑，招投标的实效性也就无从谈起。因此，建设单位更要切实提高责任意识履行好项目法人职责，管好“最后一公里”，坚决维护招投标结果的法律严肃性，严格执行诚信度采集与反馈机制。在项目施工前要严格核对实际施工单位是否与中标单位一致，实际施工的项目班子成员是否与中标单位投标文件中提供的项目班子成员一致，若发现有挂靠或转包情况或其他履约中出现的各类失信情况要及时向行业主管部门汇报，建立起有信息反馈的“闭环式”监管环。对知情不报的建设单位，经相关主管部门发现后，应严肃追究相关责任人责任，而监管部门对发现的围标、串标、挂靠、转包要敢于查处。（三）建立健全建筑企业诚信综合评价体系，打造工程建设领域诚信体系升级版。

17、党的十八届三中全会通过的决定提出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，政府要做的不是通过行政指令来干预市场，而是要去尽力使市场健康有序。而诚信是一个经济市场的基础，只有完善建筑施工企业诚信综合评价体系，建立健全褒扬诚信、惩办失信，让“诚信得利、失信吃亏、一处失信、处处受制”的诚信体系，让诚信体系成为市场机制的有机组成部分，才能做到市场的全面开放和有序竞争。有了这样一种市场机制，就自动驱逐了“劣币”，首先，伪劣企业参与市场竞争参与投标的机会自然就少，其次，即便企业中了标，但在履约中有失信行为，建设单位也不至于在惩处失信企业时投鼠忌器，因为如果失信企业因受惩而“撂挑子”，那

18、么他的信用等级会进一步降低，进而会进一步增大其受制面，这套机制对失信主体的制约不是突发式而呈线性累积渐进式的，它就像一个“法箍”，失信一次就等于给自己念了遍“紧箍咒”，以这种温和而又决绝的方式终有“最后一根稻草”压得失信成性者退出市场，这样就自然破解了项目业主以及行政主管部门收放两难的尴尬局面。我国近年来虽然在工程建设领域诚信体系建设方面作了有益的探索和实践，也建了一些信息平台，但是平台与平台间、信息与信息间大多是相互分散独立的，信息呈非结构化状态，因而信息的共享度和易用度均不理想。我们需要打造构筑以“有机整合、科学评价、充分共享、公正易用”为主要特征的工程建设领域诚信体系的升级版。笔者认为，

19、要成功构筑升级版的诚信体系必须从机制建设和技术实现两个层面上把握好四大核心要素：一是要自上而下构建统一体系。就是要顶层设计自上而下统一规划，统一框架、统一评价标准、统一信息元等技术标准、统一建立评价数学模型、统一系统平台、统一管理和责任机制。二是要自下而上采集相关信息。就是要明确信息采集反馈和录入主体，强化主体责任，要求与诚信体系建设相关的诸多“信息触角”全面捕获市场主体的相关信息，特别是要捕获其失信信息，按照结构化方式和统一的技术标准进行信息化，并将信息化的信息元推送至统一的系统平台中。三是要大数据支撑综合评价。就是要评价系统基于海量的信息数据，按照统一的评价标准及其评价数学模型自动进行大数据分析处理，综合评价出评价对象的信用状况，这样的评价结果才不至于以偏概全。目前，大数据理论研究和技术条件已日渐成熟，其技术应用方兴未艾，以大数据支撑诚信体系建设正当