第二章公共政策主体及其能力辅导

1、第二章 公共政策主体及其能力辅导一、公共政策主体体系按照哲学观点， 主体是指进行着认识和实践活动的有意识的人， 具有自觉的能动性、 自 我意识机能和社会性等基本特征。 按照政治学观点， 主体即政治实体， 是指制定实施政策并 期望政策能达到预期效果的政治实体，包括执政党、政府、社会集团等。 而公共政策主体则 是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。公共政策主体应该包括政府主体、 准公共政策主体 （即非政府公共组织， 我们把非政府 组织（ Non-Government Organization ）和非营利组织（ Non- Profit Organization

2、 ）等统称为非 政府公共组织） 和社会公众。 因在管理中的地位不同， 这些政策主体对政策结果的影响也各 异。他们之间既非平起平坐的关系， 也非从属关系。实际上， 公共政策运作的整个过程就是 多种力量相互博弈的过程， 无论从纵向维度还是从横向维度上看， 每个主体以及主体内部的 各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。1、核心主体从理论上讲， 凡是为解决社会公共问题的政策， 都能看成是公共政策。 但在所有制定公 共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府。 社会成员共享的资源与条件公共利 益是公共政策的核心问题。 政府主体是公共政策主体中最核心、 并发挥独特作用的部分。 一 个国家

3、的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。核心主体分为政府主体（立法机关、行政机关、司法机关）和执政党。（ 1）立法机关立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素， 它的主要任务是履行制定法律 和政策这一政治系统中的主要职责以及立法。 不过， 由于世界各国政治制度不同， 不同国家 的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、 所起的作用也不完全相同。 但不论各国的政治 体制如何， 立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权， 从而在根本上控制了公共政策 过程。（ 2）行政机关（中央政府和地方政府）行政机关是贯彻执行国家的法律和政策、 管理国家的内政、 外交等行政事务的机关， 它 掌握国

4、家行政权力， 运用公共政策对国家公共事务进行管理， 是立法机构所确立的国家意志 的执行者。 它可以分为中央行政机关和地方行政机关， 即中央政府和地方政府。 在管理社会 的实践中， 行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连， 甚至贯穿、 影响 其全过程。从根本上说，在西方国家， 公共决策的效率和执行效果取决于行政领导。在我国， 作为 管理机关， 政府是公共政策的核心主体。 日常的公共管理实践中， 中央政府和地方政府在公 共决策中的地位和作用不完全一样。 地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们具有执行、制定双重身份， 因此更能体会到公共政策中的要义以及所存在的失误和问题， 从而为

5、修 订、完善公共政策做准备。中央政府则更多地是针对宏观的、 涉及全球、全国的公共问题进 行公共决策。（ 3）司法机关从公共管理的实践看， 司法机关作为政府的重要组成部分， 也是公共政策主体系统的重 要组成部分之一。 虽然传统上被认为只是一个检查、 判案的机构， 但实际上它在公共政策过 程中发挥着重大作用。（4）（执）政党 政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者， 在当代政治生活中发挥着日益巨大的 作用。 在政党政治中，它更是扮演着重要的角色， 诸如法律、 大政方针政策等公共政策都直 接与政党相关。 一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。 由于西 方国家一般采用两党制或

6、多党制， 我国采用中国共产党领导下的多党合作制， 所以政党在公 共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。 需要强调的是， 在我国实行的共 产党领导的多党合作制度中， 各民主党派不同于西方国家的在野党， 它们是以参政党的身份 参与公共政策过程。20 世纪 70 年代以来，无论从纵向维度还从横向纬度上看，公共问题普遍受到社会公众 的关注。 公众所面临的大部分公共问题不再是政府靠自己的能力所能解决的， 如基础性、 服 务性、保障性公共问题。而且，随着科技的进步、文化教育的普及和发展，以及公民参与意 识的逐渐增强， 公共问题的解决也不再囿于政府能力的范围， 而是扩展到整个社会。 从西方 国

7、家的改革实践看， 解决公共问题的主体呈现多元化趋势， 有力地推动了公共管理的社会化 进程。2、准公共政策主体政府是公共管理活动的核心主体， 但他们不是惟一主体。 我们把政府主体以外的公共政 策主体统称为准公共政策主体，即“社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织， 也可称之为第三部门， 如非政府组织 NGO 、非营利组织 NPO 等社会组织和社会主体。 准政 策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的必然结果。一方面， 从公共问题的横向维度或纵向维度上看， 都要求多样化和多层次的公共政策主体来解决。 另一方面， 这些准政策 主体又具备解

8、决部分公共问题的能力。 因此， 准政策主体在整个公共政策体系中占有相当重 要的位置。到目前为止， 人们对非营利组织的界定也不统一。 从传统来看， 非营利组织的主要功能 在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。具体来讲，非营利组织在公共服务中 的主要功能在于：影响政府的公共政策、 监督市场和政府、直接提供公共服务、维护良好的 社会价值、 促进积极的公民精神和扩大社会参与。 其中， 非营利组织在直接参与社会事务的 管理过程中， 能够发现许多公共问题。 同时， 非营利组织通过广泛运用影响力， 如提供信息、 陈述请愿、参与诉讼、直接代表，影响大众传媒和公共政策过程。另外，非营利组织通过持 续的

9、分析研究，为政府政策制定和执行提供意见或建议，从而实际参与公共政策过程。3、公众参与与公共政策公众（公民或选民） 是公共政策主体的一个重要的组成部分， 虽然没有明确的组织，力 量也比较分散， 但却是一种最广泛的非官方政策主体。 公众通过各种政治参与途径， 影响或 制约政府的公共政策的制定和执行。 此外，公众也是政策发生作用的对象， 即政策客体。公 众参与到公共政策过程中 （包括参与听证会） 不是处于从属性的地位， 而应该发挥更为重要 的作用。当代公共政策的基本价值取向是着眼于解决公共问题。 公共问题将以多种途径进入公共 政策议程， 并最终得到解决。 在民主化社会中， 公民的政治参与常常成为民主

10、国家宪法的基 本原则。 公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。 公民对公共政策的影响途径 有很多，不同的国体、政体和国情，公民作用于公共政策过程的方式、程度和效果也不同。当代公共政策主体具有多元化、 多层次的特点，但由于各国政治、 经济、 文化和意识形 态的不同， 中西方公共政策主体的内容、 地位和作用呈现出较大差异。 在我国，各政策主体 实际上都要在党和国家的统一领导下参与公共政策过程。但是， 公共政策主体多元化、 多层次的趋势和现实必将使公共政策朝着民主化、科学化的方向迈进。二、公共政策主体的能力1、政策主体能力的涵义与内容 政策主体能力是指政策主体能否成功地适应环境挑战的程度，

11、 即在环境的挑战下， 政策 主体能否应付或适应这些挑战， 以及取得成功的程度。 政策主体的能力在很大程度上决定了 政策的质量，进而影响到执行、评估实施结果等一系列环节。政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合 体。从整体上来说，公共政策主体的能力主要包括：（ 1）规制社会成员行为的能力作为特殊的行为准则， 公共政策在规范人们行为时， 指出什么是应该做的， 什么是不应 该做的；什么是能够做的，什么是不能够做的。通常，这些准则、规范来自于统治阶级的利 益需求与价值偏好。公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要 作用。政策主体对社会

12、成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、 社会成员甚至是全 人类的公共利益， 体现出政策主体的权威性和号召力。 因此， 规制社会成员行为的能力是公 共政策主体能力的一个重要方面。（2）引导公众观念、行为的能力 公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程， 直接决定了对公众观念和行为将产生什么 样的引导。 所以， 公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、 最大程度地了解把握公 众意愿的能力， 从而针对某些公共问题制定政策， 以便更好地、 更富成效地引导公众的观念 和行为。 公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱， 在很大程度上取决于政策主体自身观 念的影响程度以及行为的规范、 模范程度。公共

13、政策的导向， 不但是行为的导向， 更是思想 观念的导向。 公共政策主体引导公众观念、 行为的能力越强， 越有利于公众加深对公共问题 和公共问题的理解、增强对公共决策的参与以及对最终产品公共政策的拥护和支持。（3）调控各种利益关系的能力 公共决策是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。 这 个为实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。 公共政策主 体可以通过直接的也可以通过间接的方式来实现对各种利益关系的调控。其调控能力的强 弱，表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案， 是否能最大程度地解决公共问 题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。

14、（4）公平分配社会资源的能力 公平分配社会资源是公共政策主体能力的又一项重要内容。 公共政策的本质决定了公共 政策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。 “究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳 分配是什么” 就成为公平分配社会资源中的核心问题， 如果解决得好， 就说明公共政策主体 公平分配社会资源的能力强。需要强调的是，公共政策主体的规制社会成员行为的能力、引导公众观念行为的能力、 调控各种利益关系的能力与公平分配社会资源的能力都与公共政策主体自身的价值观和知 识存量密切相关，三者之间是相互联系、相互作用、相互影响、不可分割的有机结合体。（ 5）公共政策体系内部的互动及整合能力除了政府这个核心

15、公共政策主体外， 执政党、 利益团体、 社会团体、第三部门等准公共 政策主体以及公众、 新闻媒体等共同构成一个公共政策系统。 在整个公共政策体系中， 各子 系统、各组成部分之间的互动及整合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。 在某种意 义上讲， 它们的互动及整合能力将决定整个公共政策体系的能力。 作为一个系统， 在各主体 相对独立、具备较高能力的情况下，公共政策体系有一种天然的整合能力和机制。2、提升政策主体能力的必要性（ 1）从实践来看，公共政策主体能力不足 不能积极有效地引导公众的观念和行为从实践来看， 公共政策主体搜集公共问题信息、 了解把握公众意愿的能力不佳， 从而也 就不能积极有

16、效地引导公众的观念和行为。 调控各种利益关系的能力不佳首先， 从公共政策的过程来看， 由于政策主体的价值偏好和知识存量的影响， 有的政策 可能一开始就是错误的：不符合公共利益，或者说不能协调甚至可能加剧社会利益矛盾。其次， 由于公共问题错综复杂， 不断变化， 针对公共问题而进行的公共政策往往是牵一 发而动全身的，具有较强的关联性，这对公共政策主体的能力构成一种挑战。 缺乏公平分配社会资源的能力首先，他们所秉持的某些价值观不符合公共利益；其次， 他们的自身素质以及所拥有的信息资源可能是不足的， 不充分的， 因此导致公平 分配社会资源的能力的缺乏。（ 2）公共政策主体能力现状不能满足日益增加和多样

17、化的公众需求受教育水平的提高、 信息科学技术的迅猛发展、 普及等因素的影响， 公众需求越来越呈 现多样化、 复杂化趋势， 这与上述的公共政策主体能力不足的现状产生了尖锐的矛盾， 同时 也对公共政策主体提升自身能力提出了挑战。（ 3）“入世”新环境和经济全球化挑战公共政策主体能力 “入世”使我国经济与整个世界经济融为一体，入世后， 我国公共政策主体能否应对新 环境的挑战直接决定了公共政策质量的优劣， 进而影响到公共管理的进程。 这就要求公共政 策主体具有较强的竞争意识和理念， 对经济发展规律和市场机制有充分的认识和把握， 以迎 接入世新环境的挑战。同时， 经济全球化过程充满矛盾和问题， 客观上要

18、求公共政策主体能力的提升。 发展中 国家的公共政策主体必须提高自身的能力和素质， 以社会公共利益最大化为出发点， 在更广 的视野和更长远的利益上制定政策，并与时俱进，不断提高应对环境挑战的能力。（4）知识经济要求公共政策主体能力的提升 人类社会已步入知识经济时代，无论是在引导公众观念行为、调控社会利益关系方面， 还是在公平分配社会资源方面，知识经济的发展都对公共政策主体的能力提出了更高的要 求。3、提升政策主体能力的途径 提升政策主体的能力主要从两方面着手： 第一， 公共政策主体本身提升自身的公共政策 能力。 包括公共政策理念的转型， 增强吸纳公众参与公共政策的能力。 政策主体应该注重了 解公众的心理预期， 关注他们的需求和行为方式， 与公众建立良好的伙伴关系而不是像在传 统体制中的对立关系。第二，借助外部因素如先进的科学技术（通讯和网络等） 、举行听证 会等