跨部门协调与个案研究：问题本质与策略运用ppt44页PPT通用课件

1、跨部門協調與個案研究：問題本質與策略運用國立政治大學公共行政學系陳敦源 副教授2008國立政治大學社會科學院行政管理碩士學程個案教學資料自我介紹陳敦源 Dr. Don-yun Chen國立政治大學公共行政學系副教授美國羅徹斯特大學(University of Rochester)政治學博士專長民主理論、制度理論、政治經濟學、社會科學方法論最近研究方向官僚體系之政治控制、府會連絡人研究、政策分析之政治可行性評估、信息與公共行政研究不一樣的台灣跨域治理的台灣背景1. 民主的台灣，人民是真頭家，媒體強力監督，政務人員動機不同了。2. 公私部門大不同，媽媽維持現狀的專業，準備好了的危機。3. 行政獨大

2、的文化傳統，以領導者為中心，凡事等上級命令。引言一：跨域管理(Boundary-spanning Management)管理者該如何解決組織疆界所產生的問題？今天政府管理的情勢已經成為為了有效地服務人民，公共管理者必須尋找跨越現有組織疆界的工作方式。這種殷切需求也表示各級政府應該培養管理者成為跨域協調者（boundary spanners）。這種管理者要能在其他機關當中尋找合作夥伴，一同解決問題，而他也必須在複雜的組織疆域中，尋找跨越的路，並在不犧牲政府存在基本價值之前提下，改善政府的表現與回應力（responsiveness）。- DiIulio, Garvey, and Kettle (1

3、993)引言二：馬總統(前市長)的話本人(馬前市長)多次提醒機關同仁面對公眾事務，應秉持寧可撈過界，不可踢皮球態度，主動積極辦理，並已明定台北市政府各機關加強橫向聯繫要點加以規範，惟近日仍有機關代表參加議員舉辦會勘現場發生互踢皮球之窘境，造成外界不良觀感。請研考會將府內橫向聯繫作業方式及機關派員參與府外會勘及協調會之規範機制，一併研訂更明確之作業流程；爾後一旦再發生機關間職權區分不清情事，應以本府整體為考量，儘速自行或陳報上級協調，對外口徑務必一致，才不致遭外界質疑，損及本府施政形象。(台北市政府第1131次市政會議記錄)轉引自曾冠球(2007)引言三：管理雋語-不跨則垮，也就沒有什麼好誇的！

4、- 中山大學 吳英明 教授引言四：現實狀態政策問題的發生是動態的，但是組織運作的規範是靜態的！ 大綱一、引言二、緣起三、跨域協調的基本目標四、跨域協調問題核心：制度與行為五、跨域協調本質與做法六、跨域協調實例：橫向聯繫七、跨域協調策略八、結語二、緣起政府組織中的分工但不合作案例一：管水的 三頭馬車看問題：管水的 三頭馬車記者薛荷玉特稿我國包裝水的水源水質由環保署主管，成品的水質由衛生署主管，製作過程是否符合衛生規範及商品販售，則由經濟部主管；三頭馬車互相掣肘、各管各的，缺乏橫向聯繫，使得包裝水的品質始終不若它的外表般純淨透明。即以此次環保署抽驗包裝水水源水質為例，既然水源的水質有問題，那麼處理

5、後的成品有沒有問題呢？這些產品是否還在架上販賣？消費者是否還正在大口喝進重金屬水呢？竟沒有一個單位能夠回答。 環保署查獲水源水質不合格後，通知地方環保局開出罰單、禁止作為水源，並將副本送當地衛生局，工作就算完了；對於這些官員來說，這只是一個地號的水源被禁止使用，甚至連它被生產成那一品牌的礦泉水，官員都沒有興趣知道。 每當風災、缺水時，自來水的品質不佳，政府單位總呼籲民眾購買包裝水飲用，但對消費者來說，品管不佳的包裝水，恐怕比黃濁的自來水還糟！ 2004-10-01/民生報/A3版/今日話題案例二：如何分工？台北市政府：有線電視電纜清理工作涉及單位：(1) 台北市政府新聞處(2) 台北市政府公園

6、路燈管理處(3) 台北市政府環保局案例三：台北市政府權責區分協調作業圖為何會這麼複雜？(一) 跨域協調的急迫性：外在環境的急速變遷1. 公部門的資源越來越緊縮，但民眾要求卻越來越高。2. 政策內涵越來越複雜，政策間的關連性越來越大。3. 決策過程越來越開放，牽涉到利害關係人越來越多。4. 決策權力越來越分散，組織權力分享越來越普遍。5. 越來越多政策需要長期、集體地投入，才能有果效。（二）跨域協調的範圍1. 經濟、社會、政治領域的互動2. 公、私部門間的協力3. 政治與行政間的調和4. 組織間的協調與合作(三)跨域協調的起源韋伯(Max Weber)論組織運作的兩項力道1. 經濟的依照比較優勢

7、（comparative advantage）分工合作，以獲得更有效率的集體利益。2. 政治的依照一些管理決策方法（decision rule），決定組織中誰得到什麼資源、誰監控誰、誰負什麼責任。三、跨域協調的基本目標(一)公共管理者應該認清的四項事實政府運作的現實一個老大哥vs.許多小老弟。外部的壓力不跨則垮，選舉時也就沒有什麼好誇的(政務人員的思維)。交易成本問題（transaction costs）任何組織都是為了要降低交易成本，但是組織運作也是要成本的。改革的焦點公共管理者平時任務不是政治改革，而是尋找各種技巧，降低組織協調成本。(二) 公部門跨域協調的基本目標B : 組織分工所帶來的

8、利益C : 組織運作所花的成本(協調、監控)B - C 0(三)組織目標統合的問題1. 台北市政府是否有單一的組織目標？為市民服務？市民是誰？如果市民之間有衝突，服務誰？2. 即便台北市有，各下級組織是否有統一的目標？各單位的組織目標相同嗎？3. 如果假設大家的目標是多元的，統合目標可能嗎？誰的（人民或機關）目標應該有最優先的順序？由誰來決定（誰負責任）？四、跨域協調問題的核心（一）為何出現跨域協調的問題？1. 制度面組織與政策分工2. 行為面自利行為與集體行動案例四：誰有錯？制度還是人？海鷗部隊(5 min) vs. 空中警察隊(20 min)2500以上的規定指揮官的決定1. 制度面：制度

9、設計的取捨1.1 政策(組織)分工經濟部、環保署1.2 組織重複(Redundancy)的需要NASA1.3 組織競爭(Competition)的功能凍省2. 行為面2.1 自利、節儉、與自制2.2 集體行動與怠惰2.3 本位主義的內涵2.1 自利、節儉、自制(Self-interest, Prudence, Self-control)別認為我們桌上的晚餐是來自於屠夫、釀酒人與麵包廠老闆們的愛心，那些食物是來自他們的自利行為。- 亞當斯密（Adam Smith）2.2 集體行動與怠惰(Collective Action and Shirking)團體中每一個人都了解，他的努力會對整個團體造成果

10、效，但是他也了解，自身付出的成本必須由自己承擔；而團體成就的報償，卻是大眾分享。因此，他若是能藉由怠惰減少自身付出的成本，這些節約下來的資源是自己獨享的；而團體報償因為自己怠惰的減少，是由全體一起負擔的。- 莫隆 (Terry Moe)2.3.1 本位主義的內涵之一作領域霸主（territorial imperialist） - Anthony Downs自私的忠誠議題範疇不確定政策領域的高度敏感2.3.2 本位主義的內涵之二追求自主性（autonomy） - James Q. Wilson地盤意識（turf）鎖定生存利基（ecological niche）尋找鞏固生存利基的方法五、跨域協調的

11、本質與做法(一) 組織間聯繫網絡六種本質的分類: (Alter and Hage, 1993)1. 互賴模式(interdependence)2. 規模(size)3. 結構(structure)4. 複雜度(complexity)5. 自主程度(autonomy)6. 任務性質(mission)互賴模式：連續(需要)、互惠(交換)、共生的(互利共生)。規模：合作夥伴越少，合作的組織規模越小，合作就越容易！結構：合作組織間的網絡越有中心性，連結性越強，合作就越容易。複雜度：合作組織間的異質性越低，分化程度越低，合作就越容易。自主性：合作組織的網絡對環境的自主程度越高，合作就越容易。任務性質：合

12、作組織間的任務性質越單純，合作就越容易。(二) 非正式協調機制1. 個人的人際(網絡)關係是否是部門跨部門協調的重要資產？領導者是否應該使用自己或是下屬的人際關係來從事政務，讓跨部門協調順暢？好處：人際關係能減輕溝通或信任成本疑慮：個人關係無法事先測量(人際關係好的同仁，成效就比較好？)疑慮：當事人可能不願意使用，甚至不會讓長官知道自己關係好。2. 協助組織協調的非正式元素 Donald Chisholm相互的規範(the Norm of reciprocity)系統因素頻繁定期的接觸(自然形成)人員組織間的流動頻率組織因素長官允許非正式管道的建立人員的改換讓組織對外的聯繫網絡增加越大的組織協

13、調資產越多個人因素組織地位越高越容易成為組織間的溝通者意願高以及溝通巧高的人其他因素非刻意建立的緊密關係（Serendipitous Propinquity）(三)正式協調組織設計1. 組織理論學者Henry Mintzberg（1993）提出五種組織協調設計型態 :一、監督簡單化：以直接監督為基礎，重視決策高層之簡單結構二、流程標準化：以工作流程標準化為基礎，重視技術參謀之機械式科層組織（簡稱）三、運作專業化：以技能與知識標準化為基礎，重視運作階層之專業化科層組織四、生產部門化：以工作產出標準化為基礎，重視中層管理者之部門化形式五、結構彈性化：以相互調適為基礎，重視支援幕僚之機動式組織 中間

14、管理者運作階層決策高層支援幕僚技術參謀組織構成要素 資料來源: Mintzberg (1993)以及陳麗娟(2006)碩士論文 3. 行政院災防會個案之一編號組織協調分類一分類二災防會做到與不足未來國土安全處可以加入的1監督簡單化控制監督命令系統拉高命令系統層級至副院長，指揮與調度各部會及地方政府。成員多元專業能力，一改過去無從著力感，預期將彰顯命令效果。集中監督彈性化任務編組發揮集中監督之效，減少科層體制垂直資訊負荷。整合銜接災前減災整備、災時應變救災及災後復原重建三階段，強化集中監督功能。部會功能建立單一、分項的災害防救管理體制，銜接災害管理週期有所不足。轉換成整體、全方位的災害防救管理體

15、制。2流程標準化水平分部標準作業程序部會各自建立一套完整防救災的標準作業程序（SOP）。整合19個部會分立的防救災SOP。災害通報中央應變中心由各部會執掌改採功能編組，各依權責查報通報，於災害應變中心整合，有效強化災情通報機制。透過衛星、微波網路及後端管理，建立完善之防救災資訊分享機制。垂直分層權責分工中央率先主動投入救災，地方政府配合操作（由地方執行救災，中央提供資訊及建議）。地方政府應扮演救災主體，中央提供資源與協助。資源分配幾乎完全仰仗中央資源之濟助，地方政府負責疏散與安置災民。將中央錢與權下放，善用民力從事救災工作。資料來源：陳麗娟(2006)4. 行政院災防會個案之二編號組織協調分類

16、一分類二災防會做到誒與不足未來國土安全處可以加入的3運作專業化多元人才甄補曾短期徵調部會人力，完成階段性任務，現階段倚重消防人力，多屬兼辦性質。配置專職人力，並力求人才多元進用。平時專業演訓演訓功能建立災時應變救災演訓機制，轉為跨部會與地區縣市實兵演練，經費規模擴增至二千萬。涵蓋災前減災整備、災時應變救災及災後復原重建三階段演訓功能，並結合水利、醫療等專業舉辦。專業需求建立訪評督考機制，但資訊分享與多元人才體制未臻完備。整合充實防災資訊通訊系統與防救災決策支援工具。4生產部門化分工設組業務分工災害分由個別機關依權責救災，由中央災害防救業務主管機關整合。配合組織改造，大幅減少協調部會，強化平時與

17、災時之聯結，並整合反恐災害應變共同通路。災害管理分工依災害管理循環週期分工設組之任務編組，僅有部分專職人員，多為兼職人員。改置專職人員，涵蓋不同專業領域人員。組織效能產出與效能建立搜救指揮一元化體制，整合空中救災能量，不再發生推諉卸責情事。投入大筆經費整合防救災產值逐年提升，進行救災品質之評估。成果與效益防救災產值明顯提升，救災資源分配及時效與基層需求仍有落差。平時強化救災裝備與專業訓練，進行救災成果與效益量化評估。5結構彈性化專案小組成立災害勘察小組，邀請業務主管機關專業人員及外部專家學者現場勘災。成立救災基金機制，動支預算經費進行災害實地調查。調查建議設有防災科技中心廣納學者專家判解災情，

18、但調查報告大多流於形式。建立災害調查法制化，論述真正災因並快速反應在法令規範。資料來源：陳麗娟(2006)六、跨域協調實例 台北市政府多部門協力關係策略（黃榮護等，民89年）（一）方法一：NGT問題一：當法規不清、權責不明、應如何進行跨部門合作？ 由具權力之人召開會議(8) 開面對面會商的協調會(7) 由主管間開會決定(7) 由受理單會提案決定(4) 找共同上級主持決定(3)（二）方法二：調查台北市政府官員缺乏的管理能力？R. Quinns (1996)管理技能的調查（中階主管）1. 跨功能管理的能力2. 調和衝突的能力3. 表達構想的能力（在跨部門狀態）跨域管理專業的三C圖像：Coordin

19、ation (協調)Conflict Resolution (衝突管理)Communication (溝通)（三）方法三：綜合討論1. 支持多部門運作的力量主要來自於行政首長與政策相關團體(1)首長，72.41問卷受訪者(2)政策相關團體，60%問卷受訪者(3)市府協力得到議會支持，33%同意2. 協力工作所遇到的困難：63%會遇到困難，但是，35%認為有具體策略解決3. 困難內容：(1)（承辦人、主管）協力並非首要任務(2) 協力文化的缺乏，缺乏積極性與信任感(3) 組織型態與行為的關聯性：贊同專案小組、善用人際網絡(4)工作權責與任務的釐清：明確地劃分個案五：如此執法？七、跨域協調策略7.

20、1 策略原則互動：長期互動、資訊分享授權：責任授與、權力下放賞罰：團體績效、賞罰分明非正式：私下協調、事先溝通領導：尋找方案、跨域決策7.2 策略設計1. 資訊的收集與應用 資訊科技應用、監控指標設計、資訊公開2. 領導焦點的建立 跨域小組、層級決策、管理職能篩選3. 制度與人際(非正式制度)並重 非正式管道協商、跨組織訓練、職務輪調八、結語：跨域協調的精髓要讓官僚體系動起來的方法，就是試圖掙脫它的限制。“Making Bureaucracy Work by Breaking Through It!”報告完畢敬請指教參考書目英文Alexander, E. R. (1995) How Organizations Act Together: Interorganizational Coordination in Theory and Practice. Gordon and Breach Pub