“多规合一”到国土空间规划体系构建思路

1、哆规合到国土空间规划体系构建思路摘要：规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间 系统统筹的安排，是公共管理部门实施国上空间的管理手段和方法。生及经济社 会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。空间规划是对国 上规划伴随着人类科学发展，规划先行。由于规划本身的特性要求，空间规划一 贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签 和社会认同。但近年以来，随着市场经济深入发展，经济社会飞速发展，城镇化 进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问 题严重且呈蔓延之势。关键词：“多规合一”；国土空间规划体系；构建思

2、路一、空间规划的现实及问题一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我国现行规划类型众多，涉及到空 间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总 体规划、生态红线保护规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较 大差异甚至相互矛盾。二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。现行的各项空间规划体系条块 分割”现象严重，职能被分散到几个行政主管部门体系中。从地方层面看，各规划在各自的行 政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，分别对各自的规划工作 进行管理，使得出现“条条协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调

3、实施难以落实。三是规划内容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出。规划职能边界模糊，内容 交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规 划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编 制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果差异明显，给指导实践带来困惑。二、国土空间规划体系构建思路国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活 动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城 乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对

4、各专 项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。而多规合一解决的是不同规划 间的协调问题，但是规划自身的功能问题难以解决；这也就是国土空间规划存在的意义。2019年1月，国家公布了中华人民共和国土地管理法修正案（草案）。根据规 定，经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的， 不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。2019年将陆续出台国土空间规划相关编制、审批、监督管理办法，推进国土空间开发 保护法和空间规划法的立法进程。多项法规文件的出台表明了党中央建立空间规划体 系的决心，推行“多规合一”并监督规划实施，同时也是对国家自然资源管理体制改革的又

5、一 重大突破。其中，中共中央国务院出台的关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见， 表明了党中央建立空间规划体系的决心，推行多规合一”并监督规划实施，同时也是对国家 自然资源管理体制改革的又一重大突破。意见的出台明确指明要实现多规合一”，解决当前国家、地方各级政府、部门在空 间规划重叠突出问题，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划 新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等 因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。在建立国土空间规划体系时，从我国国情 出发，创造地域性文化生态鲜明的开放空间。在这个过程中，应及时转变规划观念，

6、不再仅 关注经济效益；积极系统化、网络化国土空间的规划建设；有机联系国土空间和现代城市规 划，实行互相配合机制；加强生态化建设，有机融合规划与自然。意见明确了目标任务与时间表。2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立 “多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系基本完成市 县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护一张图”。到2025年， 健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形 成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年， 全面提升国土空间治理体系和治理能力现代

7、化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间 宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。意见的出台，表面我国在国土建设规划方面有了重大的改革举措，必将进一步健全 完善国土空间规划方面的法律法规，对解决规划重叠混乱的现象起到了遏制作用，使各地各 部门，特别是部分党政干部拍脑袋决策规划的现象得到有效治理，必将使国土空间规划更加 科学合理，对经济生活的发展，人民的美好生活都将起到巨大的推动促进作用。三、形成国土空间规划体系构建的统一技术标准、管控体系、协调机制一是，构建统一的技术标准。“多规合一”是构建国土空间规划体系的基础，但对于多项 规划的处理应基于统一的技术标准

8、，才能保障规划的科学性以及合理性。例如，统一数据后， 将各项规划的信息内容通过ArcGIS中shp矢量数据进行衔接，在利用统一的方式进行坐标系、 高程系的构建；同时，融合国家规划与城市规划形成用地现状表，明确对现用土地类型进行 划分；此外，如果在国家规划以及城乡规划中土地用地现状出现了差异，应具体分析差异原 因，如果条件允许可以到实地进行考察与确认，但通常以市域使用信息为准4。二是，构建统一的管控体系。从市域角度来讲，通过融合多项规划能够对土地的空间布 局、重大项目、管控界限进行细致的辨别，并将交通、基础设施、重点产业单独提出展开专 项规划，明确发展潜力、承载能力、环境发展情况，从而提升规划的

9、科学性与针对性，能够 在生态保护红线基础上，对于国土空间规划要素进行科学分析，制定出可开发边界，消除多 规带来的差异，依照一项规划实现对全域的统一管控。三是，构建统一的协调机制。基于“多规合一”理念，通过对多项规定数据的整理与分析， 在信息技术的支持下，通过空间数据信息平台，让相关行政部门对规划中数据的差异以及冲 突有系统的认识，及时对其中存在问题以及出现的差异进行协调，并按照统一的目标与规划 要求优化审批流程，逐渐从串联审批过渡到并联审批，从而加强各个部门以及各个环节之间 的联系，提升工作效率以及工作效果，快速获取到审批结果。结束语综上所述，国土空间规划体系的构建对提升资源利用效率，促进社会经济发展有着重要 意义，但是面对当前国土空间规划体系中仍然存在较多问题，应根据社会发展需要审视其中 的不足，并通过多年的实践经验、国外成功案例，对当前国土空间规划体系做出有效调整， 提升其科学性、可操作性、针对性，满足现代化国家治理的实际需要。四、总结一些城市开展的“多规合一”实践也各具特色，但多数城市的工作重点主要在于规划协调， 多规合一”引发的空间体系改革尚处于探索阶段。通过分析地方层面多规合一”的实践，反 思我国空间规划体系存在的问题，借鉴