基于ppp模式下的新型城市化融资分析(共8页)

1、基于(jy)PPP模式(msh)下的新型城镇(chngzhn)化融资分析摘要：我国的基础设施建设长期以来主要由政府财政支持投资建设，并由国有企业垄断经营，但这种模式渐现疲态，特别是地方政府资金压力越来越大。引进和应用PPP 模式，使民间资本参与到基础设施、城镇化建设中来，在合理的运用和监督下能够实行“双赢”。但PPP 模式的运用是有一定条件的，借鉴发达国家和地区PPP 模式的实践经验，对我国加快推行PPP 模式有着重要的实际意义。关键词：PPP模式；公私合作，基础设施建设引言新型城市化建设是中共十八届三中全会确立的国家发展战略，是全面建设小康社会的必由之路。我国在过去15年快速推进城镇化的过程

2、中，投融资模式发生了巨大变化，从以预算内财政为主转向依靠预算内、预算外财政以及银行贷款和资本市场直接融资等多种方式相结合的局面。新一轮城市化需要巨大的资金支持，而在宏观经济疲软、金融秩序整顿和房地产调控等多重因素作用下，地方政府税收、土地出让金收入以及投融资平台融资等传统资金来源的增速出现回落甚至萎缩。探索政府与社会资本合作的PPP模式，引入民间资本进入城市基础设施建设领域，发挥市场在资源配置中的基础性作用，这对我国的新型城镇化进程将产生极大的推动作用。一、PPP模式分析 （一）PPP模式的界定PPP（公司合作模式）的含义目前众说纷纭，较权威的说明来自世界银行，世界银行将公私合作定义为：“公私

3、合作是指为提供公共物品以及服务，在私人部门与政府机构之间建立的长期合同关系，在这一关系之中，私人部门要承担显著的风险并负有管理责任”。在世界银行定义的PPP 模式中强调了长期合作、私人部门承担更多风险以及私人部门负有管理责任三方面内容。我国关于2013 年中央和地方预算执行情况与2014 年中央和地方预算草案的报告指出，PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。这里更加强调政府与社会资本的合作，政府部门全程监控双方合作的进程。国内对

4、PPP 模式(msh)的研讨尚处初始阶段， 对PPP 模式的定义相对(xingdu)较少。罗曼、王海霞（2014） 认为(rnwi)，PPP模式是指公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共物品以及服务，从而实现公共部门的职能同时为民营部门带来利益的管理模式，该模式具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”的特征。武若思、王春成（2014） 认为，PPP模式以公私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，为公共物品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。（二）PPP模式的适用范围及分析PPP模式以其公私合营的

5、优势，能够整合政府部门与私人部门的资源，充分发挥社会资本的高效率优势。在提供公共服务和公共产品等领域，PPP模式能够广泛参与。表一 PPP项目范围来源PPP项目应用范围世界银行交通运输公路铁路地铁桥梁大众运输系统机场港口供水及垃圾处理供水供水及污水处理系统固体垃圾处理服务能源发电设施供电系统基础设施教育：学校设施以及教育服务卫生：医院以及医疗服务设施与服务监狱城市改造以及社会保障房工程亚洲开发银行发电和电力配送供水和卫生垃圾处理地下管道医院校舍和教学设施体育场馆航空管制以城市(chngsh)基础设施建设为例，下图阐释了PPP模式(msh)在这些项目中是如何具体运作的。图一 城市(chngsh)

6、基础设施PPP模式运作流程图二、PPP模式在国内外的实践PPP 模式是一种在国外得到普遍应用的合作途径，它不仅使民间资本进入社会公共事业领域成为现实，还通过政府与企业建立“利益共享”机制，实行长期持有和经营，有效地平衡了短期收益和长期收益，较好地解决了基础设施短期回报差的问题。目前在大陆和香港地区也有一些利用PPP模式建设城市基础实施的项目。1. 英国PPP 模式的运用。英国在保障性住房中成熟地运用了PPP 模式。英国的住房保障主要经历了三个阶段：20 世纪30 年代前后的廉价公房开发过渡阶段；20 世纪40 年代70 年代前后的廉价公房大开发阶段；20 世纪80 年代90 年代的公房私有化阶

7、段。英国应用于保障性住房的PPP 模式主要有三种：一是私人主动融资。这是由私人部门和公共部门合作成立一个运作某个具体项目的特殊功能公司，在签署的一份25 年30 年的合同下运营。财政部门向地方政府提供私人主动融资信贷，贷款的用途界限定在支付资本金、设施管理费等范围内。二是大型自愿转让。这种模式开始于1933 年，原来属于地方住房管理部门的社会住房移交给注册社会业主（Registered SocialLandlord），转让之后，社会住房增值、维修和资产管理服务的责任也转由注册社会业主负责。社会注册业主比地方住房管理部门在融资、投资方面有更自由的空间，且增加额外的投资时不会增加财政的负担。三是臂

8、长管理组织。该组织是从地方住房管理部门分离出来设立的独立实体，这样可以使地方住房管理部门从公共住房管理繁杂的日常工作中分离出来，更注重于公共住房的战略发展，而臂长管理组织则要承担起管理当地存量公共住房， 提供维修、收租，行使承租人管理服务等职责。此外， 伦敦地铁PPP 模式运用也比较成功。1990 年代， 英国政府面临着地铁投资严重不足的问题，1997 年，在权衡了多种扭转不利局面的方案后，英国政府否定了完全私有化的方法，认为PPP 模式才是整个地铁系统升级改造的最佳选择。经过充分的论证和实行后，伦敦地铁公司将地铁系统维护和基础设施供应以30 年特许经营的方式交由三家基础设施公司负责，伦敦地铁

9、公司仍然掌控着日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30 年，在这段较长的时间内，地铁的建设标准、对运营情况的考核标准都可能发生变化， 还会有一些签约时无法预料到的事情发生。为此，伦敦地铁PPP 模式的合约中专门增加了定期审核机制每七年半双方重新审定一次合约条款，且为了保证重新审核的公正性，设定了专门的仲裁机制，确保合约的有效执行。2. 澳大利亚(o d l y)PPP 模式的运用(ynyng)。澳大利亚20 世纪(shj)80年代为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，开始在基础设施建设领域运用PPP 模式。其最普遍的PPP模式是，投资

10、者成立一个专门的项目公司（Special ProjectVehicle，通常简称SPV），由SPV 与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20 年30 年。SPV再与另外一些公司签订执行项目各项任务的协议；为了保证这些公司能够按时按质地履约， 确保项目进展顺利，政府也和这些公司签订协议，一旦这些公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进。政府通过赋予SPV 长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和高效运营；一旦合同到期，项目资产无偿转交给政府。需要注意的是，澳大利亚政府运行PPP 模式并非一帆风顺，1980 年代在刚开始运行PPP 模式时，政府主要是为了减少财政支

11、出，但较少向企业转嫁项目的建设和运营风险，当时运行PPP 模式取得了显著的效益，以至于1990 年代开始，澳大利亚政府为了促进经济增长和提高效率，开始更多地引入私人资本，并将项目建设和运营的风险更多地交由企业承担，以至于私人公司由于风险负担过重，导致不少项目资金难以为继，以失败告终。2000 年以来，在澳大利亚财政较20 世纪80 年代、90 年代大有改善的基础上， 政府也总结了以前的教训，为了本国的重大工程项目顺利实施，采取对现行法律进行合理地修正，甚至制定一项特别法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的优势，较为理性地把政府的社会责任、远景规划、协调能力和私人公司的资金、技术、管理效率

12、结合起来，通过公私双方共同合作，取得运用PPP 模式的“双赢”结果。3. 香港特别行政区PPP 模式的运用。我国香港特别行政区有着(yu zhe)较丰富的PPP 模式(msh)运用历史，从红磡海底隧道到大榄隧道，再到大陆人所熟悉的香港迪斯尼公园(gngyun)都是香港运用PPP 模式的项目。其PPP 模式通常是，特别行政区的某个公共部门以政府采购的形式进行招标，由中标的单位联合组建专门项目公司SPV，双方签订10 年30 年的特许合同。SPV 与投资人、贷款人、保险公司、设计及施工承包商、营运商签订相应的协议，负责项目的全过程运作，从项目的融资、设计、建设和营运直至项目的移交。香港特区政府为了

13、鼓励私营机构参与到PPP 模式中来，专门制定了相应的政策：一是当工程项目由政府公营部门转移至私营机构时， 政府向服务项目的所有利益相关者做出咨询；二是财务安排上，PPP 模式项目中涉及政府财政支持的部分，须经所属政策局、政策委员会或行政会议、立法会的批准； 三是成立专门的业主委托人小组（Intelligent ClientTeam，简称ICT），并详细制定了的小组的责任。该小组负责对实行PPP 模式的项目运营进行监督，其成员通常包括政府机构人员、建筑师、各相关的专业工程师、律师、财务顾问等，且小组成员可以根据项目的进展阶段做出相应的变动，确保实行PPP 模式项目的运营质量。三、推进PPP模式在

14、我国新型城镇化建设中应用的建议1、建立和完善公私合作模式的法律制度清晰、完整、完善和一致性的法律制度是公私合作制有效运作并发挥其优势的必要保证。建立协调、配套(pi to)、明晰的法律和法规,做到有法必依,而不是(b shi)朝令夕改,是在我国推行公私合作制最迫切也是最重要的任务。政府部门对公私合作制最大的支持应体现在对法律体系(tx)的建设上。“经验表明,建设性的和连贯一致的法制结构如能尽早建立,将极大地有利于提升公私合作制的认同度,促进其发展”。在国家级法规的基础上,建议政府组织力量对现存的有关公私合作制的法律法规做一全面的清理,修正冲突的法律法规,扫除不利于公私合作制发展的制度障碍。地方

15、政府和各部委可以根据出台的国家级法规,制定其所辖区域或行业的公私合作制法规,也就是采用国家统一立法和单项立法相结合的模式,单项立法是在统一立法的基础上对某一地区或行业进行的专门调整,使其最大限度的与当地或行业情况相符。立法的选择应遵从本地区的经济环境和法律状况,体现透明、具有可预见性、前瞻性合理的法律框架。例如对于公私合作制的招标可以保有一定的灵活性,允许投标人提出创造性的意见建议。在一些公私合作制开展较早的国家,公私合作制合同的授予一般都是经过与首选投标人合理的协商和谈判之后进行的,而且这种情况很普遍。公私合作制是基础设施市场化改革的重要制度性选择,它本质上体现了政府与私营机构之间的长期伙伴

16、关系,这种伙伴关系是建立在合同框架之中,“政府与私营机构试图通过合同来约束和制衡双方的利益冲突和矛盾,促使双方都能够从中受益”。这也就意味着要以法律的形式明确私营机构的市场主体地位,规范特许权授予、项目准入以及相关合同的关系,为私营机构创造平等竞争、一视同仁的法制环境,任何单位和个人不得以任何理由加以限制或实行垄断。从我国目前实践看,仅限于市场开放和行业准入的条款远远不够,这种制度设计和十年前差别不大,有必要引入符合国际潮流的公私合作制理念,结合中国实际情况进行系统性制度设计,最终上升到鼓励民间投资的立法层面。2、建立合理的利益共享与风险分配机制公私合作制项目一般规模大、投资回收期长、资产可转

17、让性差,风险也较大,各参与方应重视公私合作制项目的风险管理。一个完整的风险管理过程包括风险识别、风险评估、制定应对措施和风险管理措施的实施。要重视公私合作制的风险管理,首先,应识别项目面临哪些风险。风险管理的基础和前提是进行风险识别,对于每个项目而言,可能产生的风险因素很多,各因素之间的影响关系错综复杂,所引起的后果严重程度也各不相同,不考虑或忽略这些风险因素,会使项目的经济效益受到影响,严重的,会导致项目的失败,一般的项目都会面临完工风险、市场风险、生产风险、金融风险、政治风险和法律风险;其次,-X寸风险进行定量分析。因为只有对项目风险做出正确的评估,才能找出限制项目风险的方法和途径,设计出

18、能够合理分担项目风险的融资结构。最后,制定应对措施和风险管理措施的实施。风险管理措施依项目性质不同、风险不同而不同,项目的核心风险,即项目的信用风险、完工风险、生产风险等与项目建设和生产经营管理直接有关的风险。由于各个项目所处的经济环境、项目规模、项目性质、产品种类、管理经验、技术水平等不同,所以,处理一个具体项目的核心风险管理的方法和手段是不尽相同的,很难统一归纳出管理项目的核心风险的方法和手段,需要具体分析项目的具体情况,项目的环境风险,即金融风险、政治风险、法律风险等,可以采取一些管理方法,也可以采用金融衍生工具作为风险管理工具。在中国这样的发展中国家,尤其需要重视政策性风险,不要轻信政

19、府官员的承诺,因为随着承诺的增加,其履行的成本也增加,政府违约的可能性就加大。在具体操作中,应审慎的研究特许经营协议及其它协议的条款,认真测算投资回收期、股本收益率、净现值等指标,分析潜在的风险因素,在遵循风险与收益平衡的原则基础上,争取在特许经营协议及其它协议中达成合理又有力的条款。项目的风险不能由任何单一参与方独自(dz)承担,公私合作制项目能否成功(chnggng)最主要的因素是项目的风险分担是否合理。风险分担机制是特许经营合同中至关重要的部分,而原建设部的市政公用事业特许经营管理办法没有明确风险(fngxin)是如何由政府和私人机构分担的,也未提到政府可能提供的支持。对于吸引私人资本的

20、参与来说,政府的支持是十分必要的。在中国以往实施的公私合作项目中,政府承担的风险是最受争议的问题。风险分担应本着风险与收益对应、风险与参与程度对应以及风险与控制力对应的原则。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力,给私人机构提供灵活的空间,从而使他们能够提出大胆及创新的计划以提高项目的效益。为了达到这样的目的,可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、私营公司、贷款银行及其它参与者等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力,才能使项目具有可操作性。3、根据不同类型城市建设和公共服务项目的特点选择合适宜的PPP模式近些年，我国仅仅运用了BT等少数PPP

21、模式，尚未对PPP的多种具体实现形式进行探索。在经济发展的新常态下，为了难满足新型城镇化建设的融资需要，必须进一步探索多样化的PPP应用模式。目前国家政府鼓励的PPP主要包括以下8种主要模式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设运营移交(BOT)、建设拥有运营（BOO）、转让运营移交（TOT）和改建设运营移交（ROT）、SPV（公私合营）及BT（建设移交）。值得注意的是，目前财政部只发布了政府和社会资本合作模式操作指南（试行）方案，发改委发布的关于开展政府和社会资本合作的指导意见也只是方向性的指导方案，不同类型城市建设和公共服务项目具体应用何种PPP模式，应在上述两个文件的基本规范下，根据城镇建设的实际情况灵活设计和选择运用。4、对城市(chngsh)建设和公共服务项目PPP进行(jnxng)规范管理第一(dy)、对PPP项目发起和准备的管理在PPP项目发起和准备阶段，高新区要建立项目库或项目储备库，必须对项目进行前期论证和可行性分析，对项目资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。第二、对PPP项目招标或采购的管理在项目招标或采购方面，应以政府采购法为原则选择PPP项目的社会投资人，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式进行政府采购方式。第三、对PPP项目协议的管理在项目协议方面，