公共治理(课件整理)

1、一、公共治理的概念与原则目前，公共治理（Publicgovernance）虽然已经成为政治学、行政管理学中一个常用的、时髦的概念，但它不过是20世纪90年代才出现的一个新术语。它的出现，标志着政治观念的演变，即从传统的政治（政府）统治逐步演变为现代政治（政府）管理，再转向治理、善治、公共管理。这种概念上的转换，既有政府管理观念自身不断创新的原因，也是社会环境推动的结果。统治与管理统治是掌握了政治权力的阶级对另一个接受权力支配的阶级实行专断的、按照少数权力精英的意志开展的统领、指挥和管辖的行动。管理是指政治统治者的地位保护和阶级统治功能逐渐淡化（文明），代之以把行政权力主要运用在经济社会发展和民

2、生福利等方面的政治意志执行过程。治理、善治与公共管理（1）治理对于什么是治理，众多机构和学者作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是：治理是个人与机构、官方与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以是采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是：治理是运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。具体而言，治理指由许多不具备明

3、确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征，概括起来主要包括以下几个方面的内容：第一，自我调节的协作方式。即国家（政府）、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。第二，多样化的行动者。国家（政府）责任范围逐渐缩小而公民享有更多的责任，包括政府部门、私人部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。第三，互动过程。致力于集体行动的（为公共利益）组织依靠互相依赖的权力和资源关系实现互相促进和支持，形成协作性的伙伴关系。第四，政府的主导角色。政府在制度设计和战略制定方面具有根本性的作用，这是其他机构不

4、能代替的，政府的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。（2）善治善治指一种良好的治理，主要指治理能够收获到良好的绩效,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果方面。政治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动，公民的责任精神得到提升，公民对公共事务有着广泛的参与，社区团结达到非常高的水平。管理效果是指通过多元角度的参与和互动，社区和组织的治理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的机制，提供了最大效率的公共服务。经济效果主要指通过治理实现了社区和组织资源最大化的利用，并确定了良好的经济收益，给社区居民带来了更好的福利。社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里

5、照顾等方面都产生良好的效果，社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言，善治则意味着政府实现了有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高，意味着国家不仅在经济上取得稳定而快速的增长，而且在综合效益上公民生活质量得到不断提升，社会与自然都实现了和谐共进的目标。3）公共治理公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化。公共治理涵括了治理概念的所有内涵，同时，它还继续突出了“公共”的价值和内容。第一，公共治理的主体非常广泛，不仅包括作为传统公共机构的政府，还包括准公共机构的社会组织和营利性机构，以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”意味着它不会排斥任何一个公民或者机构参与公

6、共事务，享受应得的福利。第二，公共治理还有另一重特征：公共关联。它不是把任何社会事务割裂开来，而是从总体上、从所有公众的利益角度来进行处理。它突出强调了公众与公共事务的不可分割性，强调了公民的责任精神。公共治理的原则第一，参与原则。传统统治和管理模式基本上把管理对象（多数人）排斥在外，少数人对多数人实行统治和管理。参与原则是民主的政府治理的基本原则。参与包含几个关键要素：授权、基层自治、对话协商。（1）授权是参与的前提,没有充分的授权,任何参与都可能意味着非法，而非法的参与并不能带来良性互动，相反，却可能导致对抗和压制。（2）参与的另一个相关要素是基层自治。作为政策执行者的基层官员真正要参与到

7、治理过程中来，不能仅仅依靠有限的机械的执行权，而且要有部分自治权，即能够自我决定如何执行甚至变革政策和计划。（3）参与的再一个要素是对话协商。通过互相尊重、平等、民主的对话方式，大到国家组织，中到社会机构，小到微观个体，都能够享有发表意见的权利，并能和他人建立理性的沟通关系。参与式民主围绕着公共利益这一最大的目标展开，它的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。第二，透明原则。透明原则是公共治理的重要标准之一。透明指政府在制定决策、执行决策过程中的绝大多数信息都要向公众公开，公众可以通过合法的、便利的途径在法定时间内获取所需的信息。透明原则包括

8、信息公开与程序公开。透明原则最主要的内容是信息公开。政府必须制定信息公开法，用法的形式来保证政府信息公开的范围、内容、程序、时间和方式，保证公民随时随地能够方便地获取政府信息并利用政府信息来进行各种经济、社会、科学活动。透明原则的另一个内容是程序公开，即在政府的决策过程中，绝大多数程序都必须用法的形式明确规定，并最大限度地允许公民方便参与。第三，责任原则。责任原则是公共治理的核心,而重中之重是强调公共机构的责任。责任意味着公共机构应该履行对公民的义务，这是公共机构不可推卸的工作职责。公共治理的责任内涵：积极的、建设性的责任；负面的、惩罚性的责任。责任性对公共治理的要求：（1）公共治理的主体始终

9、保持对公民或者社会广泛关注的状态，应该时时刻刻将公共群众作为自己服务的目标。（2）公共治理的主体切实尊重和保护公众的权力，不得产生任何违反基本法律侵害公民权力的行为。第四，回应原则。这是从效能的角度考虑公共治理的标准。所谓回应原则是指公共治理机构必须能够及时快速、准确无误地了解社会公共问题，制定相关政策方案，集中充分的社会资源，帮助社会公众脱危救困、协作进取。回应原则主要关系到实效问题。回应必须快速，延误意味着公众利益的损害。社会问题得不到及时发现和处理、公众的紧急危险得不到发现和排查、公共项目不能及时筹集资源和建设立项等，都可能意味着公众的重大利益没有得到及时救援、保护和提供。这种因为时效上

10、的差错而导致公众利益的损害行为属于回应力不足的表现之一。第五，协作原则。协作原则是指政府、企业和公民社会不是相互隔离而是通过建立起良性的叠加的组织网络来共同分享公共权力和协作处理公共事务。公共治理具有多元性、民主性、合作性。对政府部门来说，治理就是从绝对统治、垄断管理到“掌舵”引导的转化；对公民而言，治理就是从被排斥、隔离、被动接受到被吸纳、主动参与的转化；对企业而言，治理不单单是一个单方面赚取利润的商业行为，而是与环境密切合作，积极肩负社会责任的行为方式。所以说，治理是一种以公共利益为核心的、多样社会主体共同合作的过程从这个意义上说，治理实质上是一种“协商民主”的政治行为。协商民主是贯彻协作

11、原则的治理方式。第六，合法性原则。按照人民主权理论，人民是否自愿授权并接受某个权威机构的统治就是该机构合法性的来源。越得到人民认同和支持的机构合法性越高，反之则相反。公共治理是彻底贯彻这一理念的政治模式，它反对统治观念，也不同于管理模式。公共治理认为，合法性不仅来源于公民的政治授权，还来源于人民在具体公共决策过程中的广泛参与、互动和支持。只有尊重公民的意愿，与公民一起，根据公民的利益要求和民主选择而制定的政策才具有真正的高度合法性。公共治理的主要特征（与传统行政管理相比）第一，治理主体的多元化。参与管理的主体已经不只是政府部门,而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和

12、非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。多元主体治理表明了横向分权的观念,分层治理表明了纵向分权的观念。在多元主体为特征的公共治理范式中,有限政府是其最突出的特征。在整个社会体系中,按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整,不同治理主体对应着不同的治理对象或客体,发挥着各自的作用。第二，治理客体的扩展。公共治理涉及的领域很广,包括国家政权统治、公共事务管理与服务、公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等,而且依据公共治理的本来含义,全球公共问题和公共事务的治理也内含其中,只是我们常常习惯于以国家界限来谈论公共治理问题而已。无论从公共治理

13、的理论涵义而言,还是从全球社会发展的客观现实需要来说,公共治理必然包括全球公共治理,这是不言自喻的。当然,相对于国家内的公共治理而言,全球公共治理具有其特殊性。第三，治理机制和手段的变革。公共治理不仅从规模、活动范围等方面对政府进行改革，而且更重要的是从管理体制或者运行机制等方面对公共部门进行深层次的改革。改善管理机制，提高组织绩效和效率是公共治理理论关注的核心问题，而公共治理变革的核心是引入私营部门管理的模式以改善公共部门的组织管理绩效：一方面，在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多地参与公共事务和公共服务管理。同时，在明确区

14、分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的应有责任。简言之，公共治理不再是一种政府统治的手段，而代表了一种新的社会多元管理模式,这是治理概念的本质含义。二、公共治理的模式市场化治理市场化是公共治理的重要手段，以市场化方式为主要手段的治理模式可以概括为市场化治理。这一模式被誉为“新公共管理”的政府改革运动中非常流行。市场化比较经典的方式是私有化。市场化模式把政府定为承包人、经营者的角色，希望政府能够将大量的公共资金最大化地运用在投资、生产领域，从而为公众资金创造赚取利润的机会，赢得更多的福利。所以，企业家精神渗透到政府行动的每个方面。弹性化治理弹性化治理是在批判传统的官僚制模型的基础上提

15、出来的一种模式。弹性化治理主张变革政府机构、放松僵化的制度，灵活、便捷、负责任地服务于地方社区。弹性化政府是指政府有应变能力、能够有效回应新的挑战。或者说，政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的策略，而不是用固定的方式来回应新问题。传统的官僚制在其发展中有两个弊端：一是机构越来越多，人员越来越多；二是不能为社会提供越来越多的有效的公共服务。弹性化治理就是针对这些提出的。弹性化治理对传统的理性化的官僚制度提出了直接的挑战。对于官僚制，弹性化是一种可能的替代方式。多中心治理所谓“多中心治理”是针对传统行政只有一个中心、权力高度集中、利益高度整合而提出的。“多中心治理”指在一个特定地区按照地域特点，遵照传统社会文化的惯例，建立多个治理中心，每个中心都成为一定地区的服务枢纽，实现公共治理的协调和整合功能。多中心治理包括政府、市场组织、社区、公民多方的共同协作管理。其中，任何一方都不是孤立存在的，而是能动地发挥自己的作用，帮助其他主体更好地提供服务。多中心治理对习惯于集权化、统一化管理的国家和地区有着重要的启发性意义。公民治理博克斯在其公民治理：引领21世纪的美国