铜仁市林地实际测绘考查报告表

1、铜仁市林地实际测绘考查报告表（一）我国不动产统一登记的政策背景为了落实党中央全面深化改革的目标，贯彻实施物权法，保护人民群众合法权益，提高政府治理效率和水平，近几年国家出台了一系列的政策、法律法规。2007年，国家颁布中华人民共和国物权法，以18个条文的篇幅明确了我国不动产登记的基本结构，为不动产登记制度的建立，提供了法律依据和整体的框架结构。2013年11月党的十八届三中全会审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，明确提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。2013年，国务院机构改革和职能转变方案明确要求

2、整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，建立统一的不动产登记制度，将原来分布在多个部门的不动产登记工作整合到一个部门，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台四统一”同年，中央编办下发关于整合不动产登记职责的通知，明确了职责整合的路径和方向。2014年11月国务院公布了不动产登记暂行条例，条例就不动产权利、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等内容做了详细规定。条例于2015年3月1日起正式施行。2016年1月，国土资源部公布了不动产登记暂行条例实施细则，对集体土地所有权登记，国有建设用地使用权及房屋所有权登记、宅基地使用权及房屋所有权登记等各种不动产权利的登记都做出了更为细

3、致的规定。（二）我国不动产测绘管理现状现行中华人民共和国测绘法第四章第十八条、十九条、二十条明确了与不动产登记密切相关的地籍测绘、权属测绘、房产测绘制度，并对市场准入作出了规定。2007年中华人民共和国物权法第一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”测绘资质管理规定、测绘资质分级标准中，明确不动产测绘资质业务范围。2001年施行的房产测绘管理办法，对用于房屋权属登记的房产测绘进行了规范。2008年施行的土地登记办法和房屋登记办法两部部门规章，明确土地登记和房屋登记中，应当提交地籍调查表，宗地图及宗地界址坐标或者房屋测绘报告。2000年林木和林

4、地权属登记管理办法规定林权登记申请需要提供申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据资料。2007年海域使用权管理规定和海域使用权登记办法、2011年国土部等四部门关于农村集体土地确权登记发证的若干意见、2012年农业部农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）规定申请海域使用权和集体土地所有权、农地承包经营权登记，需要提交相关海域或权属界线、地块的测绘成果。2015年5月国土资源部颁布了不动产权籍调查技术方案（试行），对不动产测量执行现行技术规范、精度指标、工作方法等作统一的要求。目前测绘法（修订草案）已提交人大审议，草案第二十一条规定“县级以上人民政府测绘地理信息主

5、管部门应当会同本级人民政府不动产登记主管部门采取有效措施，加强对不动产测绘的管理。测量土地、建筑物、构筑物和地面其他附着物的权属界址线，应当按照县级以上人民政府确定的权属界线的界址点、界址线或者提供的有关登记资料和附图进行。权属界址线发生变化的，有关当事人应当及时进行变更测绘。”可以说，我国已基本确立不动产测绘的制度框架，明确了测绘地理信息行政主管部门对于不动产测绘监管的法定职责。（三）不动产测绘工作开展的情况不动产测绘基础数据建设自2014年以来，各地陆续都启动了不动产统一登记基础数据库建设，加大了不动产测绘基础数据建设的投入，加强了不动产测绘服务保障能力，为不动产统一登记及不动产测绘的开展

6、夯实了基础。比如，湖南2014年启动了不动产统一登记基础数据建设项目，通过补齐全省15.5万平方公里0.2米级分辨率航空影像空白区，完成覆盖全省0.2米级航空影像，建立覆盖全省21.18万平方公里范围的1:2000正射影像数据库和制作覆盖全省的1:2000数字线划图。按照“边生产、边应用”的原则，目前已将部分数据提供农业部门开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作和水利部门河湖管理范围划界确权工作。广西在2014年统一组织进行1:2000比例尺航空摄影和数字正射影像图制作，获取覆盖全区范围高分辨率遥感影像数据资料，建立影像元数据库，项目投入经费约6.8亿元，计划于2016年底全部完成。完成后项目

7、资料将服务于广西农村土地承包经营权等“六权”确权登记颁证工作，将农村“六权”工作成果统一到“一张图”中各类不动产测绘开展情况（1）集体土地所有权。从国土部了解到，自2010年党中央、国务院对农村集体土地确权登记发证工作作出统一部署后，经过3年努力，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成。截至2014年5月底,全国农村集体土地所有权登记发证率约为97%，绝大多数地区已进行成果检查验收。比如，广东于2010年启动农村集体土地所有权确权登记工作，2013年5月底全省基本完成该项工作，发证宗数143万多宗，共有22万多个村民小组（经济社）获得集体土地所有权证书，登记发证率达99.5%，绝大

8、部分县市区权属调查、登记审批等数据建档入库。湖南于2012年开始启动了全省农村集体土地所有权登记发证工作，全省以1:5000或1:2000正射影像作为工作底图。目前，全省确权登记工作已完成，大部分地区确权到组，部分困难地区确权到村，但均尚未发证。广西2013年7月始开展农村集体土地所有权调查发证建库工作，利用1:5000正射影像为工作底图。集体土地所有权外业调查和内业建库工作均已完成，确权到行政村一级。（2）国有建设用地使用权。自1986年国家土地管理局成立以来，在全国范围内对土地使用者申请的合法国有建设用地使用权实施登记发证工作，按要求只需对单宗申请用地进行测绘。为了配合土地总登记业务开展，

9、上世纪九十年初开始我国部分有条件的城市开展了数字化城镇地籍测量，测量范围往往只覆盖中心城区。在2007年全国第二次土地调查开展后，全国陆续开展覆盖大部分城镇建设用地地籍测绘工作，从国土资源部了解，我国大部分省市已经完成城镇建设用地地籍测绘及地籍数据建库工作。比如，广西于2008年始在全区范围内实施全覆盖的城市建设用地、建制镇建设用地1:500城镇地籍测绘，总面积约2139平方公里的，开展权属调查建立了1:500城镇地籍数据库，为城镇建设用地使用权登记发证提供了数据基础。湖南县城以上建成区土地使用权都进行了地籍调查并实施了1：500城镇地籍测绘，建立了1:500城镇地籍数据库。（3）农村土地承包

10、经营权。目前，农业部正推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，截至2016年3月底，全国已有2434个县、2.6万个乡镇、43.8万个村开展了这项工作。按照工作安排部署，2016年继续扩大试点范围，在前两年选择山东、四川、安徽等12个整省试点的基础上，今年再选择河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份整省推进。据调研，广西2013年年底在试点工作的基础上扩大县市的农村土地承包经营权调查工作，采用广西1：2000统一航飞正射影像作为工作底图，并由自治区农业厅、国土厅、测绘地理信息局联合印发广西农村土地承包经营权确权调查技术细则，统一了确权登记的技术要求、工作

11、方法、工作流程，全区109县市区都以整乡推进方式开展，9个试点县基本完成整县确权工作，目前为止全区总体完成确权工作总量约60%。湖南2011年始开展农村土地承包经营权确权登记工作，大部分地区都采用不动产统一登记基础数据建设项目测制的1:2000正射影像作为工作底图，2015年在48个县市区全面开展整县推进试点工作，2016年全省所有市州整体推进，计划于2017全面完成全省确权登记颁证工作。（4）宅基地使用权。2014年8月，国土资源部、住建部等5部委下发了关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知，结合国家建立和实施不动产统一登记制度的有关要求，进一步加快推进宅基地和集

12、体建设用地使用权确权登记发证工作。全国各地国土管理部门按要求陆续开展宅基地和集体建设用地使用权测绘工作，据了解广西于2012年开始启动全区农村宅基地确权登记测绘建库工作，统一采用全野外解析法测制1：500数字化地形图，实施了1：500地籍测绘，目前已经完成重点区域工作，农村宅基地使用权发证总面积3005.87平方公里，确权登记的宗地数共735.27万宗，已确权登记发证693.40万宗。基本查清了全区重点区域农村宅基地使用权的位置、权属、界址、面积和利用状况，建立了重点区域农村宅基地使用权登记数据库，为农村的不动产统一登记夯实了基础。（5）房屋等建筑物、构筑物所有权。住房制度的改革，使我国的房地

13、产市场日益活跃，房地产市场的持续快速发展，有效地促进房产测绘服务的发展。为了加强房地产测绘的管理，国家颁布了房地产管理办法、房产测量规范、房产测绘管理办法、公摊面积计算标准等一系列政策和法规，各省市也结合地方的实际情况，制定了相应的政策法规，比如，长沙市、南宁市分别制订了长沙市房产测绘实施细则、南宁市房产面积测算细则，对当地的房产测绘作业要求进行了技术细化。2002年10月，建设部建立房地产业信用档案。这些法律和政策依据，对于加强房产测绘管理、规范房产测绘行为、提高房产测绘的现代化水平、促进我国房地产业的稳步健康发展，具有重要的现实意义。近十多年来，随着房产测绘业务的广泛开展，房产测绘的测量仪

14、器和测绘手段也不断进步，手持测距仪、全站仪、卫星定位、三维扫描等先进测量仪器及专业成图软件广泛应用，提高了房产测绘工作的效率和测绘质量。(6)森林、林木所有权。国家林业局分别于2007年发布关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知和2012年发布国家林业局关于进一步加强林地确权登记发证工作的通知，对林地的确权登记发证工作进行规范和部署。据调研，湖南、广西林业部门以1:10000地形图或1：5000航摄影像图作为工作底图开展了林权调查和登记，2013年底基本完成该项发证工作。但两省区林权登记信息大都采用台账形式，未与空间数据关联。由于工作底图精度偏低，参与作业队伍实力参差不齐，与国土部门的

15、集体土地所有权数据叠加后，众多权属界线存在矛盾，部分地区由于林权发证导致的纠纷、上访、公诉案件较多。实施不动产统一登记后测绘的运行模式从国土部门了解到目前全国各地基本完成了不动产登记部门的设立和制度建设，大部分县市也成立不动产登记部门进行日常业务管理，进行业务受理和登记发证工作。现阶段，测绘单位主要工作是配合不动产登记部门，承担如下工作：一是对不动产登记数据特别是房地数据进行整合，基于不动产登记数据库运行，并将登记相关信息实时纳入不动产登记数据库，实现不动产登记数据库的实时、动态更新。二是实现基础测绘和测绘成果管理、流程定制、表单制作、业务办理、档案管理、登记信息交换等功能，满足不动产登记业务

16、的申请、受理、审核、登簿、缮证、归档等全流程信息化管理。三是覆盖不动产登记暂行条例规定的各类不动产登记业务，对申请登记的不动产权实施权籍调查和不动产测绘。二、不动产测绘取得的成绩和经验不动产测绘基础数据建设基础扎实十二五期间，全国统筹建成2200多个站组成的全国卫星导航定位基准站网，基本形成全国卫星导航定位基准服务系统。实现我国陆地国土1:5万基础地理信息全部覆盖和重点要素年度更新、全要素每五年更新，基本完成省级1:1万基础地理信息数据库建设。随着影像获取技术手段、航摄队伍、装备能力的发展，影像获取能力大幅提升，效率明显提高影像获取能力大幅提升。据统计，我国航空影像获取2010年以来每年完成的

17、面积均过100万km2,2015年航空摄影已完成面积超过200万km2，航天影像获取已实现2.5m地面分辨率影像年度国土面积全覆盖，优于1m高分辨影像重点区域年度覆盖。334个地级城市和476个县级城市数字城市建设全面铺开，全国智慧城市试点取得阶段性成果。完成了第一次全国地理国情普查，初步构建起支撑常态化地理国情监测的生产组织、技术装备、人才队伍等体系。信息化测绘基础设施更加健全，形成了天空地一体化的数据获取能力。比如湖南、广西都为不动产统一登记开展加强了不动产测绘基础数据建设，开展大比例尺航空摄影和数字正射影像图制作，充分发挥了航空摄影测量覆盖范围广、规模效益显著的优势，克服了天气、交通等不

18、利因素，避免分散生产数据成本上升，节约了资金。两个省区的航摄成果一方面能够为整合不动产登记资料提供统一的、高精度的空间载体，另一方面还能够科学高效地解决开展农村不动产权籍调查由于地形多样性带来的困难。（二）各项不动产测绘稳步推进几年来，由国务院部署，各部委牵头，地方政府部门承担，在全国范围内相继开展了第二次全国土地调查，集体土地所有权登记发证，林权登记发证，农村宅基地及集体建设用地使用权登记发证，农村土地承包经营权登记颁证等全覆盖式不动产调查登记发证工作，经过了多部门的努力，目前已基本完成大部分测绘工作，形成了覆盖全国城镇和大部分农村的产权调查和测绘成果。为各项不动产登记发证工作提供了准确、可

19、靠的基础数据。各地土地、房产等不动产管理部门也根据日常登记、变更等需要，开展日常不动产测绘服务保障工作。（三）测绘地信息部门在不动产统一登记的作用彰显几年来，测绘地理信息部门积累了丰富的基础测绘成果和地理国情普查与监测数据，在航空航天遥感测绘、高精度测绘定位等方面形成了独特的技术优势，为开展不动产测绘工作提供有力支持。特别是测绘地理信息部门在农村集体土地确权登记发证、农村土地承包经营权确权登记颁证等不动产测绘工作中发挥重要的技术和数据支撑作用，在这“两权”登记颁证工作中遇到的数据管理、确权工作质量等问题，测绘地理信息部门积极发挥数据、技术以及人才优势给予了大力的支持。2016年4月，农业部、财

20、政部、国土部与测绘地信局联合印发了关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知，对测绘地理信息部门在土地确权工作中的作用予以认可和肯定。（四）不动产测绘服务创新能力稳步提升近年来，测绘地理信息部门全力构建了覆盖全国的“一图、一网、一平台”，制定了多项技术标准和技术规范，积累了大型数据平台建设的经验，建设纵向联动、横向协同、互联互通的地理信息服务平台，为不动产统一登记提供统一、权威、高效，以及互联共享、三维实景多时态的技术和平台支撑。同时数字城市地理空间框架向智慧城市时空信息云平台升级，与互联网、云计算、大数据等新技术融合。基于地理信息技术，利用丰富地理信息资源，实现空间定位数据、

21、正射影像数据、高程模型数据、地形要素数据、数字地形图等基础地理信息数据的全面覆盖或必要覆盖。改变地形要素数据模式，制作以面向地理实体、分层细化、时效性高为特征的地理信息数据。三维地籍、房产等管理系统精确地描述了三维空间的不动产权属信息，有效促进了不动产的立体化利用和管理。三、我国不动产测绘存在的问题和不足（一）不动产测绘管理制度有待完善从国际经验来看，不动产的范围十分宽泛的，一般认为土地及地上定着物都属于不动产。我国颁布的不动产登记暂行条例也确定了：集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权等十项不动产权利。我国不动产测绘尚未

22、出台相应的管理办法，尽管测绘法已经构建了地籍测绘、权属测绘、房产测绘制度，并对相关资质条件等进行了规定，但仍然难以覆盖我国不动产的所有种类，不动产统一登记工作开展后，容易出现制度不衔接和监管存在漏洞等问题。（二）不动产测绘技术规范制定滞后由于长期以来不动产登记分散在各部门，相应的基础性权籍调查工作也由各类不动产行政主管部门按照单一部门规范负责组织实施。根据国土资源部下发的不动产权籍调查技术方案（试行），在过渡期内，不动产测绘仍然施行“多规并行”。现行的房产测绘主要依据房产测绘管理办法、房产测量规范，各省也都有房产测绘管理办法的细则；土地测量则依据地籍测绘规范、1:5001:10001:2000

23、外业数字测图技术规程、城市测量规范等。但这些规范制定的时间不同，测绘标准和技术规范往往兼顾不同部门的实际情况制定，根据各部门管理和各类不动产登记需要测绘、调查的内容各有侧重，无法完全满足不动产统一登记的要求，迫切需要制定统一的标准规范。（三）不动产测绘监管力度有待加强长期以来，我国测绘工作多侧重于宏观保障服务层面，工作层级相对较高，主要集中在国家和省级两级，因此也形成了市县基层测管部门事权不饱满、人员不足、机构设而不立等老问题。针对不动产登记国家相关部门相继颁发关于整合不动产登记职责的通知和国务院机构改革和职能转变方案、关于地方不动产登记职责整合的指导意见，明确了相关职能部门，并编制了各项制度

24、文件，其中也对不动产测绘进行了任务划分和流程设置。但在具体的方案和文件中，并没有针对不动产测绘的工作职责、质量监督、测绘成果汇交等作出说明和规定，这也反应出不动产测绘并未完全融入到不动产登记行政管理工作中。（四）不动产测绘市场管理不规范目前我国地籍测绘、房产测绘市场准入制度已经施行多年，从事测量必须拥有测绘资质证书。然而仅仅拥有测绘资质证书，并不一定能进入相关测绘市场。在一些地方的不动产登记工作中，很多只承认经过登记机构认可的测绘机构出具的测绘成果报告和图件。导致很多测绘单位面临依法获取了测绘资质证书，却无法进入相关测绘市场的尴尬境况，这与行政审批制度改革的目标不一致，也不符合国家激发市场活力

25、的要求。另外从不动产统一登记开展后测绘服务情况来看，一是不动产测绘机构基本还是划片区搞独家经营，大部分由管理部门下属测绘机构承担；二是市县级测绘地理信息部门，测绘人员不足，测量工作量大，成为影响不动产登记办理时长的原因之一。（五）不动产测绘历史数据难融合不动产统一登记后，登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台需要进行统一，各类不动产测绘数据也需要进行整合。这些测绘工作往往是由隶属不同行业的部门管理和使用，由于各部门的测绘数据往往存在采用不同的地理空间基准、技术规范、测绘手段等，部分区域还存在大量重复测绘，很容易导致各种不动产权利的重叠、错漏现象；不同部门管理的数据不一致，还容易导致权益用地之间

26、的权属界线不清、权利归属不明确，实际工作中增加不动产纠纷。四、对策建议（一）完善不动产测绘管理制度进一步完善不动产测绘制度的顶层设计，在测绘法即将完成修订基础上，适时制定不动产测绘管理办法，并纳入测绘地理信息五年立法规划，与不动产登记暂行条例相衔接，确立测绘地理信息行政主管部门履行不动产测绘监管职责的法律地位。随着不动产范围的进一步明确，重新划分测绘资质专业范围，将土地使用权、房产、林地、农地承包经营权等涉及不动产测绘的业务内容合并设立不动产测绘专业，以便与国家不动产统一登记制度改革相衔接。在不动产测绘基础数据建设方面，修订基础测绘条例时，打破各级测绘地理信息行政主管部门按比例尺划分图件更新职

27、责的局面，施行多比例尺协同更新，促进基础测绘和不动产测绘的融合发展。在注册测绘师执业管理办法等配套法规中，将不动产测绘纳入注册测绘师的执业范围和具体内容。（二）统一不动产测绘规范、标准和平台及时研究编制相应的不动产测绘技术规范和标准，对当前不动产测绘基础控制测量、界址测量、图件测制、面积计算等使用相关测绘技术方法、精度指标、空间坐标系统等进行统一修订完善，实现与不动产产权产籍调查规范的统一。解决不动产权属界线在数据整合过程中一致性，从而达到保护不动产物权，确保不动产登记平稳过渡。加强地理国情普查与监测、数字城市（智慧城市）建设等工作与不动产测绘在任务内容、技术规范、成果应用等方面的衔接，形成相

28、互支撑、互为促进的新型业务格局。（三）强化不动产测绘监管职责积极宣传、彰显不动产测绘作为不动产登记的关键环节，为自然资源资产产权和用途管制提供统一权威、互联互通的数据基础、决策依据和平台支撑。主动履行起不动产测绘的业务指导、质量监督和市场监管等责任，积极参与到国家相关的议事机构之中。强化各级测绘地理信息行政主管部门不动产测绘的监管职能，将不动产测绘成果质量检查结果、安全责任等列入资质单位信用评定范畴，加强成果异议处理和市场规范管理等方面的能力建设。同时进一步拓宽争议解决渠道，完善不动产测绘环节的异议处理机制，明确不动产测绘成果异议处理的机构、程序等，保障不动产权利人的合法权利。（四）有序推动不动产测绘市场规范化建设不动产统一登记之后，建立更加完善，统一开放，竞争有序的测绘地理信息市场体系。为推动测绘法等法律法规的贯彻落实，破除市场准入的“隐形门”，建议在不动产统一登记条例中，明确规定不动产登记所需的测绘资