普惠化趋势下河北省公办幼儿园教师编制管理的问题及对策

1、普惠化趋势下河北省公办幼儿园教师编制管理的问题及对策摘要：运用问卷调查法辅以访谈法，对河北省C市、S市等地区进行调研，了解公办幼儿园教师编制管理情况。 通过调查发现河北省公办幼儿园编制管理存在无法全部纳入、教师编制资源紧缺、编制配置标准缺失、编制 结构不平衡、编制管理不规范及动态管理难以实现等问题，建议要扩大幼儿园教师编制的来源，制定幼儿园 教师编制配置标准，促进幼儿园教师编制结构平衡，创新教师编制管理制度，实现教师编制的动态管理。 关键词：幼儿园教师；公办幼儿园；编制1问题的提出随着国务院关于学前教育深化改革规范发展的 若干意见的发布，学前教育迎来了普惠化的大趋势。 河北省出台关于学前教育深

2、化改革规范发展的实施 意见，提出要公办民办并举，构建以普惠性资源为 主体的学前教育办园体系。要求全省公办幼儿园如果 在园幼儿占比不足50%，到2020年要提高到50%。 在普惠化趋势下，公办幼儿园数量和在公办幼儿园就 读的幼儿人数将会大幅增长，这会加剧公办幼儿园教 师编制的缺口。而公办幼儿园教师编制数量严重不足 是制约我国学前教育健康发展的瓶颈。公办幼儿园教师编制问题近年来已经受到了广 泛关注。2012年出台的关于加强幼儿园教师队伍 建设的意见、2017年发布的教育部办公厅关于 各地出台公办幼儿园教职工编制标准情况的通报及 2018年出台的国务院关于学前教育深化改革规范 发展的若干意见中均提到

3、，各地应结合当地实际情 况合理核定公办幼儿园的教师编制，加强幼儿园教师 队伍建设。可见解决好公办幼儿园教师编制管理问题 意义重大，有助于提高幼儿园教师的职业认同，降低 幼儿园教师的流失率，促进公办幼儿园教师队伍建设， 提升幼儿园的教育保育质量。本文对河北省C市、S 市等地区公办幼儿园进行调研，了解河北省公办幼儿 园的教师编制情况，并为公办幼儿园教师编制管理提 出优化建议。2公办幼儿园教师编制管理存在的问题运用问卷调查法和访谈法对河北省部分地区进行 调研，发现公办幼儿园教师编制管理存在以下问题。 2.1公办幼儿园无法全部纳入机构编制管理地方事业编制总额须以2012年统计数为基数实 行总量控制。但

4、是随着普惠化趋势的到来，公办幼儿 园的数量迅速增长，如果把符合条件的全部纳入机构 编制管理，将需要增加上万事业编制，再加上以往的 编制缺口，将使河北省各地机构编制资源供给的压力 猛增。河北省各地按照“撤一建一”的原则清理并收 回事业单位编制，而主要用于了保障义务教育的发展， 而公办幼儿园的编制缺口却难以满足。目前，河北省各市城区幼儿园主要为企事业单位 办园，大多为非独立设置机构，未纳入机构编制管理。 如在C市，城区有5所公立幼儿园，但是只有3所公 办园设置了独立编制，其余2所公办园尚未设置独立 编制。而在农村，公办园的存在形式主要是学前班或 乡村小学附设，没有设置独立机构，无法纳入机构编 制管

5、理，而实际操作中是通过调剂义务教育的编制资 源缓解编制问题，由此进一步恶化了农村幼儿园“小 学化”的现象。2.2公办幼儿园教师编制资源紧缺关于城镇小区配套幼儿园规划建设移交情况的 专项报告中的统计数据显示，截止到2019年底， 河北省幼儿园总量已经达到16 559所，在园幼儿已 经达到239.03万人。全省新建、改扩建公办幼儿园 达200所，已移交小区配套幼儿园有958所，新增普 惠性学位多达19万个。在普惠化趋势下，普惠性学 位的新增进一步扩大了对教师编制的需求。通过调研发现，河北省各地公办幼儿园教师编制 资源都处于紧缺状态，主要体现在两个方面：第一， 在编幼儿园教师的占比较低。各市的在职幼

6、儿园教师 中有编制的占比平均不超过20%,甚至有些农村地区 存在“有园无编”的现象；第二，编制资源流失现象 严重。各市公办幼儿园的教师都存在流失现象，一般 流转到当地中小学，流失率甚至高达50%，进一步恶 化了公办幼儿园编制紧缺情况。2.3幼儿园教师编制配置标准缺失在发展普惠性学前教育的过程中，北京、天津、 黑龙江等15个省份根据各地实际情况摸索出公办幼 儿园编制管理的方法，并先后出台了本省的公办幼儿 园教职工编制标准。但是到目前为止河北省尚未出台， 缺少适合本省实际的幼儿园教师编制标准。通过与河北省S市相关人员访谈了解到，在实际 工作中，S市对公办幼儿园教师编制进行配置和调剂 的依据主要是幼

7、儿园教职工配备标准（暂行）和关 于制定中小学教职工编制标准意见。虽然配置流程 比较清晰，也有相关规章制度支撑，但是由于没有明 确的配置标准，使得公办幼儿园教师编制配置缺乏科 学性、合理性和针对性。访谈中还了解到，由于县（区）公办幼儿园的事 业编制数量只降不升，加剧了市区幼儿园教师资源的 紧缺。其他市也像S市一样，截止到目前幼儿园教师 编制数量并非随编制需求的增加而增加的，而是自然 延续的结果。在普惠化趋势下，随着新增乡镇幼儿园 数量增加，教师的人员需求随之增加，但目前新增乡 镇幼儿园使用的是差额拨款事业编，由于在编教师不 愿意流动到乡镇，而导致了乡镇幼儿园出现了 “有编 难补”的怪象。2.4幼

8、儿园教师的编制结构不平衡通过调查发现，公办幼儿园教师编制呈现明显的 结构不平衡，主要表现为城乡、性别、年龄及岗位结 构的不平衡。调查结果显示，公办幼儿园教师的编制情况城乡 差距明显，城区的编制占比远远高于乡镇。城区公办 幼儿园在编教师占比基本接近或超过50%，而乡镇公 办幼儿园的在编教师占比很低，绝大多数乡镇公办幼 儿园采用的是聘用合同制；无论城区还是乡镇公办幼 儿园，在编的女教师占比高达90%以上，男教师极低， 仅占不到10%。如果仅核算一线教师，这个比例的差 距还要拉大，甚至很多地方的在编男教师为0;在编 教师的年龄结构偏大，与学前教育行业的“青春性” 特质相比，明显趋于“老龄化” 了；在

9、现有的编制中， 主要集中在后勤岗位或管理岗，从事一线工作的在编 教师占比仅为1/3左右。目前在岗的幼儿园教师绝大 部分是通过外聘、中小学教师转岗及其他事业单位转 岗而来的。2.5公办幼儿园教师编制管理不规范教师编制的调整一般需要“三年一调整”。但是 通过调查发现，调研地区对公办幼儿园教师编制的调 整要么超过了五年的时间没有进行过调整，要么调整 缺乏依据，相对每三年调整一次的理想频率相差较远， 随意性较大。通过实地调查了解到，各市相关部门缺乏对基层 进行深入调研，对基层的公办幼儿园教师编制的情况 并不完全了解。有些市（县）编办的工作人员仅掌握 城区公办幼儿园教师的编制情况，对县区特别是农村 地区

10、的情况了解甚少。于是公办幼儿园教师编制管理 往往仅通过行政手段来发号施令，不能实现对教师编 制管理的有效监管。2.6公办幼儿园教师编制动态管理难以实现中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革 的指导意见明确指出，要建立机构编制动态调整机 制。限于上级政策，河北省各地对新增全额拨款事业 单位编制难以随实际需要实现动态管理。由于教师编 制资源紧缺，公办幼儿园教师增编困难，影响了教师 编制系统正常运转。同时，由于编制的总量控制，公 办幼儿园编制管理中很难考虑一些必要的增编因素， 如病假产假、轮岗交流、进修学习等等，于是不能设 置灵活的流动编制，难以实现动态的编制管理。3公办幼儿园教师编制管理的优化建

11、议3.1扩大幼儿园教师编制的来源推动有条件的地区在总量控制基础上，将公办幼 儿园全部纳入编制管理中。各地要加大将事业编制资 源向幼儿园教师倾斜的力度，优先保障公办幼儿园的 用编需求，提高在编教师的占比。对于公办幼儿园编制新增的情况，可通过其他事 业单位调剂解决，编制不足可通过精简压缩或改革空 出编制予以满足；对于区域内教师编制结构不合理的 情况，建议借鉴贵州省的经验，通过教育行政部门统 筹管理，根据需要在教育系统内部调剂编制资源，及 时补充公办幼儿园的编制缺口；对于农村公立幼儿园 教师编制不足的情况，要做到核定编制“接地气”， 通过深入调查了解农村公立幼儿园实际情况，据此统 筹分配编制；增设编

12、制“再倾斜”，向乡村幼儿园倾 斜增设，严禁“有编不补”和“占用编制”；定向培 养“量身定制”，专门为农村公立幼儿园培养从教者， 并纳入编制计划。3.2制定幼儿园教师编制配置标准在“保证基础教育发展的基本需要”的基础上， 制定幼儿园教师编制配置标准。在关于制定中小学 教职工编制标准的意见的指导下，通过借鉴北京、 天津、黑龙江等省份的经验做法，本着“因地制宜， 区别对待”的原则，明确教师编制核定比例，探索制 定适合本省的幼儿园教师配置标准。依据公办幼儿园 编制标准，实行控制数管理，从而实现公办幼儿园教 师编制的有效管理。3.3促进幼儿园教师编制结构平衡切实促进幼儿园教师编制的结构平衡。设置含专 业

13、、学历、性别、年龄等结构标准，采取多元化的措 施吸纳学历高、能力强、专业素质高、热爱幼教事业 的中青年教师，特别要吸纳更多的男幼师加入幼教行 列，促进幼儿园在编教师的学历结构、年龄结构及性 别结构的平衡。另外还要平衡专任教师与保育员的结 构及一线岗与后勤岗、管理岗的结构，明确专任教师 和保育员的结构比例，调整一线岗与后勤岗及管理岗 的配比，根据需要配置保育员编制，实现岗位结构的 优化。3.4创新教师编制管理制度河北省C市在积极探索建立辅助人员备案管理制 度，建立入编人员电子数据档案，将编制信息管理平 台移至“政务云”，与省委编办同步实现编制管理系 统云上部署，可将其经验做法推广至全省用于创新教

14、 师编制管理。尝试探索创新编制管理政策，可通过保留原身份 和待遇的方式鼓励全额事业编制的幼儿园教师到实行 差额拨款事业编制的幼儿园进行交流，在交流过程中 逐步过渡，增加幼儿园教师的人才来源；创新公办幼 儿园经费划拨方式。借鉴山东省和其他省的做法，对 传统的依据编制对幼儿园核派人员和划拨经费的做法 进行改革创新。河北省应按照公办幼儿园生均经费每 生每年400元最低标准进行拨款，并足额纳入同级财 政预算；通过购买服务性岗位的方式缓解教师人员不 足的压力，对聘用教师实行劳动合同管理，采用岗位 工资的薪酬形式，按时足额发放薪资，依法缴纳社会 保险，推动全员聘任制，实现同工同酬；积极推进公 办幼儿园将后勤服务进行社会化改革。通过将公办幼 儿园的后勤服务外包，降低后勤服务的人员编制压力， 逐步实现后勤服务人员不占用编制。3.5实现教师编制的动态管理建立流动的教师编制机制。打破“铁饭碗”现象， 根据专业素养、保教能力、专业发展水平等设置教师 的流动编制；严格教师考核制度，建立清退制度；