基层治理《当代中国政府与政治》课件

1、当代中国政府与政治第1页，共25页。 近代以来，在急剧的现代化转型过程中，城乡基层治理的组织建制、治理体系、运行机制及价值取向都在发生深刻的变化。中华人民共和国成立后，以政党权力为轴心的国家与社会高度同构的政治体制给基层治理打上了深刻的烙印，并突出地体现于政党领导、党政一体、政经不分和政社融合的基本形态之中。基层治理 2第12章当代中国政府与政治第2页，共25页。12.1 中国基层治理的现代化变革12.1.1 帝国时代的基层治理及其特征 自夏商至清王朝，“中国历史上的地方政治可以分为前、后两大时期：前期即夏商西周春秋时代，是以分封制为核心的地方政治；后期即战国至明清时代，是以郡县制为核心的地方

2、政治”。3当代中国政府与政治第3页，共25页。12.1 中国基层治理的现代化变革12.1.1 帝国时代的基层治理及其特征 王权只达于县，郡县既是代表“王权”直接处理基层民众和社会事务的机构，也是基层政权组织和法定治理单元。 尽管帝国时代王权只达于县，但这仅仅表明王朝正式的行政机构止于县而已。事实上，历代县以下都存有不同类型、多层次的治理组织，如乡、亭、里、党、闾、邻、族、牌、都、图、村、团、社、区、保、甲、什、伍等。4当代中国政府与政治第4页，共25页。12.1 中国基层治理的现代化变革12.1.1 帝国时代的基层治理及其特征 帝国时代基层治理是以州县官府为核心、乡里组织为载体、家族宗族为依托

3、、乡绅精英为主持者的治理模式。基层治理体制既不是完全的自治体制，也非完全的官治或吏治制度，而是一种“官督绅办”或“官督绅治”治理体制，王权及官府通过亦官亦民的乡里组织和乡土士绅对基层社会实行控制。5当代中国政府与政治第5页，共25页。12.1 中国基层治理的现代化变革12.1.1 帝国时代的基层治理及其特征 一方面，乡里组织本身并不是正式的政府机构，乡官、乡绅、里长等通常无俸禄，且常常由民间推举产生，保持了一定程度上的“自治”；另一方面，乡、里保、甲等组织的建制和运行受制于官府，协助官府从事乡村社会的组织与管理，承担王朝税赋征缴、维持治安及社会教化等责任。6当代中国政府与政治第6页，共25页。

4、12.1 中国基层治理的现代化变革12.1.2 近现代基层治理的危机与变革 19世纪中后期至20世纪初，既是中华帝国趋于没落、民主共和兴起的时代，也是中国社会、经济、政治及文化观念急剧变革的时代。这一时期我国基层治理也发生了重大的变革，最为突出的是国家权力向基层社会渗透，基层治理日益国家化、行政化、官僚化。同时，近现代自治民主观念不断传播，地方自治兴起，基层治理的组织与运行方式也开始向现代转型。7当代中国政府与政治第7页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.1 新中国基层治理的改造与重建1.农村基层治理的改造与重建 新中国成立初期，农村基层组织与管理主要有两种体制。一种是实行

5、区、村两级政府体制，即在县以下设立区政权和村政权，分别召开区、村人民代表大会，选举产生区政府和村政府，对本地区实施行政管理。 另一种是区乡建制，即在县以下设立区公所，作为县政府的派出机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，而在村一级不再设立村政权。8当代中国政府与政治第8页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.1 新中国基层治理的改造与重建1.农村基层治理的改造与重建 这一体制具有鲜明的特征：其一，“政社合一”，国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。其二，“三级所有，队为基础”，形成公社、生产大队、生产队三级组织架构。其三，“党政不分”，实行党

6、的一元化领导。其四，集体化和集中化。其五，封闭性和二元化。9当代中国政府与政治第9页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.1 新中国基层治理的改造与重建2.城市基层治理的改造与重建 新中国成立后，对城市基层治理体制也进行了根本性改造，其核心是废除民国时期的保甲制度，在基层建立街、闾两级行政组织，将原来的保改为街，甲改为闾，街设正副街长，闾设正副闾长。1950年，各城市成立了居民组织以取代闾组织，但其名称不一，天津、常熟是居民小组，武汉是治安保卫委员会，上海是冬防队，有的直接取名为居民委员会。10当代中国政府与政治第10页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.

7、1 新中国基层治理的改造与重建2.城市基层治理的改造与重建 1954年12月31日，一届全国人大四次会议通过了城市街道办事处组织条例、城市居民委员会组织条例，据此全国城市设立街道办事处，作为政府的派出机关，办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。11当代中国政府与政治第11页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.1 新中国基层治理的改造与重建2.城市基层治理的改造与重建 1958年前后，各地居民区党支部（上海为“里弄党支部”）普遍成立，基层治理的核心是党支部，支部书记兼任居委会主任，居委会主任、副主任皆由上级党委直接任命，其

8、政治职能占据主导地位，从事由行政指令所摊派的各项任务。12当代中国政府与政治第12页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.2 改革开放以来基层治理的变革及特征1.农村基层治理的变革及特征 20世纪70年代末，我国农村实行家庭联产承包责任制的改革，农民获得了生产经营自主权，改变了人民公社时期的单一集体、集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式，从根本上动摇了农村人民公社体制，人民公社治理体系迅速崩塌和解体。 1982年底，中央决定废除人民公社，重建乡镇政权，实行村民自治制度。13当代中国政府与政治第13页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.2 改革开放以来

9、基层治理的变革及特征1.农村基层治理的变革及特征 1998年通过的新的村民委员会组织法对此再次予以确认。由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。第一，统合性基层组织体系开始分离，实行政社分开。第二，集中化的经营方式开始分散。第三，单一的产权结构开始多元化。第四，国家与社会的关系开始调整。14当代中国政府与政治第14页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.2 改革开放以来基层治理的变革及特征1.农村基层治理的变革及特征 从实践来看，改革初期有的目标并没有完全达到，人民公社体制的一些核心制度安排并没有完全改变。其一，一体化的组织形态。其二，一元化的党的领导。其三，全能

10、式的基层管理。其四，压力型的行政方式。其五，条块分割的管治权。其六，二元化的城乡分治。15当代中国政府与政治第15页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.2 改革开放以来基层治理的变革及特征2.城市基层治理的变革及特征 随着“以经济建设为中心”的口号取代“以阶级斗争为纲”的口号，城市基层社会管理的街居两级管理体制又得到了恢复和发展。1980年，国家连续重新颁布了与街居制相关的四个法律法规，1989年专门制定城市居民委员会组织法，规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。16当代中国政府与政治第16页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征

11、12.2.2 改革开放以来基层治理的变革及特征2.城市基层治理的变革及特征 随着单位制的解体，不仅城市个体有了相当的自由流动与自主选择的空间，而且大量脱离了单位制约束的零散的、原子化的“社会人”纷纷涌现，其中主要包括三部分人。 一是下岗和失业人员。 二是退休职工。 三是一开始就属于非单位人员的城镇个体和私营经济的从业人员。17当代中国政府与政治第17页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.2 改革开放以来基层治理的变革及特征2.城市基层治理的变革及特征 单位制解体带来了“社会人”的涌现，随着城市化进程的推进，中国的流动人口规模在改革开放后的30多年中持续增加，尤其是20世纪9

12、0年代中后期放开劳动力市场管制后，流动人口的数量大大增加。18当代中国政府与政治第18页，共25页。12.2 当代基层治理的重建及特征12.2.2 改革开放以来基层治理的变革及特征2.城市基层治理的变革及特征 社区建设成为国家应对这一挑战的新选择：国家试图通过社区建设，一方面把脱离于国家控制之外的社会人和流动人群重新组织起来，使之纳入有效的控制框架之中；另一方面在党委领导、政府负责的前提下，协同基层自治组织，有序扩大民众参与，以实现社区有效治理，为社区居民提供优质的公共服务。19当代中国政府与政治第19页，共25页。12.3 基层治理的创新与未来12.3.1 城乡基层治理面临的挑战1.农村基层

13、治理面临的挑战 首先，开放社会与封闭治理的矛盾。 其次，经社不分造成的政经难题。 最后，城乡融合与城乡分治的错位。20当代中国政府与政治第20页，共25页。12.3 基层治理的创新与未来12.3.1 城乡基层治理面临的挑战2.城市基层治理面临的挑战 社区治理目前面临许多难题，其中最为突出的是社区组织的资源短缺、任务过重与公共服务提供能力不足等问题。 从城市社区层面看，社区组织在财力、人力与权力资源方面的短缺问题十分明显。首先是经费不足。其次是人力资源短缺。最后是权力资源短缺。21当代中国政府与政治第21页，共25页。12.3 基层治理的创新与未来12.3.1 城乡基层治理面临的挑战3.城乡基层

14、治理中的共性问题 从整体上看，在党领导的国家体制下，城乡基层治理面临着共同的矛盾与冲突：政府行政与基层自治的冲突。虽然目前我国城乡不同地区的基层政府与自治组织关系的实际状况呈现出不同的形态，但是，从总体上看，无论是乡镇与村委会之间，还是街道与居委会之间，总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”相去甚远。22当代中国政府与政治第22页，共25页。12.3 基层治理的创新与未来12.3.2 基层治理的探索与创新1.农村基层治理的探索与创新 改革开放30多年，是我国农村基层改革创新的30多年，其中，影响最大的创新表现在如下几个方面：其一，农村政经和经社组织的分离。其二，乡村基层民主的拓展。23当代中国政府与政治第23页，共25页。12.3 基层治理的创新与未来12.3.2 基层治理的