浦东新区财政政策管理现状分析及对策建议

1、浦东新区财政政策管理现状分析及对策建议编者按：2010年以来，浦东新区积极探索建立财政扶持经济发展政策体系， 研究制订并陆续出台了新一轮财政扶持政策。按照新区区委、区政府“创新驱动， 转型发展”的工作要求，本文梳理了近三年新区“十二五”财政扶持政策管理现 状，分析了新区新一轮财政扶持政策总体成效和存在问题，进而从完善实施机制、 建立健全工作机制、控制财政风险等方面提出相关对策建议，进一步研究探索、 逐步完善政策管理运行机制，确保各项政策规范有序运行，以充分发挥财政扶持 经济发展政策效应。一、政策概况（一）政策体系框架总体框架：根据上海市财政局关于进一步规范和完善本市区（县）财政 扶持政策的意见

2、精神，新一轮财政扶持政策由新区统一研究制定并发布，总体 框架为“ 1+x+1”。其中：“1”为浦东新区财政扶持经济发展的实施意见的 指导性意见，是作为具体产业政策（“x+1”）制定和管理的依据和基础，明 确了指导思想、基本原则、扶持重点和工作要求；“ x ”为支持金融业、航运业、 总部经济、高新技术产业、商贸业、新兴服务业、文化创意等重点产业发展的财 政扶持政策，以及支持、引进海外高层次人才及各类专业人才（自主创新人才、 律师等）发展的政策措施；后“ 1”为关于浦东新区特殊、重大项目（企业） 财政专项扶持的实施办法，对特殊、重大项目（企业）采取一事一议支持。其他专项政策和市级政策：主要有科技基

3、金、文化基金和中小企业发展专 项资金等财政性专项基金（资金），以及节能减排和市级高新技术成果转化、月艮 务业发展引导资金等扶持政策。区域性政策：除张江十条、临港双特政策和金桥现代服务业政策外，“十 二五”起，各开发区、镇原则上无对外成文政策，按照新区统一政策实施，并结 合工作实际采取积极灵活的扶持方式做好招商引资、安商稳商和企业服务工作。（二）扶持方式、力度机构引进一次性补贴。对新引进的金融、航运机构根据规模等级给予5001500万元一次性入住补贴。新引进的跨国公司总部市政策给予500万元一次 性补贴（市、区共担）。企业贡献补贴。对新引进企业，按所属行业、企业能级，按企业对新区地方 财力贡献部

4、分分别给予36年内一定比例的补贴（以6年为例，前三年100%， 后三年50%），其中对总部经济等扶持力度较大。同时，为做好安商稳商工作， 支持存量企业更好发展，新一轮政策增加了存量企业支持政策，即企业享受政策 期满后，按不超过到期日政策力度，一定年限内继续给予补贴（一般不超过5 年）。此外，对存量企业获得总部经济等新认定的，其对新区的增量贡献部分可按 照新引进企业的扶持力度享受财政扶持。人才激励补贴。对金融、航运、总部等高管、中层管理人员、专业技术人 员，以及自主创新人才、律师业人才、引进海外高层次人才，一定年限内给予一 定比例的人才补贴。金融、航运企业高管还给予20万元安家补贴。此外，为营造

5、良好的投资环境，对于金融、航运、总部等重点企业给予购房 或租房1.5%的补贴；相关公共服务平台建设补贴、相关服务业态补贴；品牌建 设补贴，中小企业融资担保、贷款贴息、上市激励补贴等政策措施；相关人才在 户籍、子女入学、就医及人才公寓等方面给予便利支持，为企业和人才在工作、 生活配套等方面提供服务。二、政策实施情况（一）政策实施管理新区财政扶持经济发展工作，由区政府统一管理，区级财政协同相关部门组 织实施。开发区管委会等相关职能部门根据区政府的授权，负责财政扶持经济发 展的具体落实工作；镇级按区级统一发布的财政扶持经济政策执行，具体工作按 相应的职责进行管理。具体分三个层面负责落实：区政府统一管

6、理新区财政扶持经济发展工作，包括颁布财政扶持政策规定， 组织实施特殊、重大项目（企业）一事一议等。相关职能部门，主要涉及财政及相关委办局。财政主要协同相关部门就相关 政策的研究制订、组织实施，以及制定操作规程、统一开发应用软件等、扶持资 金保障和统筹平衡、政策执行的监督管理；相关委办局具体负责相关前置认定， 以及一次性补贴和人才激励补贴的受理、审核。开发区、镇作为招商引资、安商稳商和企业服务责任主体，具体落实企业贡 献度、房租补贴等政策措施，包括受理、审核、审批等日常工作。街道协同开展 所辖区域的安商稳商和企业服务工作。（二）补贴资金负担区层面统一落实的企业一次性补贴、人才激励补贴等，由委办局

7、审核后报区 财政统一拨付，在区财政设立的扶持经济发展专项中支出。开发区层面落实的企业贡献补贴等，由开发区管委会审批、支付，资金由其 部门预算中安排的财政扶持资金自行平衡承担，财政扶持资金实行专款专用。镇层面落实的企业贡献补贴等，由镇审批，报区财政统一支付。属于新区统 一政策部分，按财政体制明确的分享比例实行区、镇分担。（三）政策效应随着新区新一轮财政扶持政策的实施，其效应也正逐步显现。加快了上海“四 个中心”建设、深化了浦东“二次创业”，促进了重点行业集聚发展，推进了创 新驱动转型发展。据统计，截止2013年，新区银、证、保类持牌金融机构794 家，比“十一五”增加145家；各类股权投资及管理

8、企业1452家，比“十一五” 增加1005家；小额贷款公司19家；融资性担保机构16家；金融专业服务机构 465家i。截止2012年底，经认定的企业研发机构数508家，比“ 一五”增加 115家；期末高新技术企业认定数1085家，比“ 一五”增加311家ii。全球航 运业务虽处于历史性低谷时期，但新区航运产业重点领域相关企业（含新引进和 重点企业）新增注册资本规模仍达到130亿元的水平。近三年来，通过节能降耗 专项资金大力推进了节能降耗，加快形成了资源节约、环境良好的生产方式和消 费模式，增强了可持续发展能力。产业结构调整节约标煤每年约50000吨，节能 技术改造项目节约标煤每年约5000吨。

9、同时积极开展银政合作，推进新区小微 企业专项信用贷款试点工作，开展小微企业信用贷款服务工作，营造新区中小企 业良好投资环境，促进新区中小企业做大做强。三、需重视和关注的方面总体而言，通过三年的实施，新区新一轮财政扶持政策总体成效显著。一方 面，有力支持了新区经济实现平稳较快发展，对加快金融、航运、高新技术、总 部经济等重点行业的集聚发展，优化产业结构、促进发展转型发挥了积极作用； 另一方面，政策执行较为规范有序，企业反响良好。当然，也存在着需重视和关 注的一些方面，需结合相关工作的开展研究完善。一是政策的决策机制与适应形势方面。在区政府统一颁布财政扶持政策的前 提下，协商主要在相关职能部门与财

10、政部门之间展开。相关职能部门出于对支持、 促进所管理行业产业加快发展的角度，总希望能获得最优、最好的政策支持，往 往处于“攻势”；而财政部门出于面上统一、政策平衡、统筹角度，以及财力负 担适度的总体把控的职责，往往处于“守势”。由于缺乏统一的协调机制，政策 的酝酿、研究、协商较为随意，及时性、有效性也受到了影响。开发区、镇的一 事一议机制也尚无制度性安排和规范。同时，随着上海自贸试验区建设启动，浦东招商引资、经济发展引来了新的 战略机遇期，大批企业纷纷入驻注册，有关战略新兴产业和不断涌现的新的商贸 运行模式，需要财政政策与之相适应与衔接。不仅自贸试验区内现有政策需适应， 外围政策措施也需研究、

11、对接，以着力提升自贸试验区建设对浦东经济发展的辐 射效应。此外，浦东开发初期，中央给予了浦东企业所得税15%的优惠政策，在此政 策下一大批成熟的能级较高的企业纷纷入驻浦东，浦东的经济、税收规模快速扩 大。然而这些企业中大部分（尤其是贸易企业），只是注册地的变更迁入，实际 经营地未变（大多在浦西）。2008年起随着内外资企业所得税的并轨，浦东新区原享受企业所得税15% 税率的企业，在新税法施行后5年内，按18%、20%、22%、24%、25%税率逐年递 增，过渡到法定税率，至2012年已过渡到位，目前已与面上一致。这些企业占 用着外区（县）的一定资源，多年来外区县招商工作力度不减，企业压力也很大

12、， 往往处于“被外迁”状态。因此，对于经营地在外的企业的安商稳商工作，尤其 是当前优惠政策已到期情况下，需要特别引起重视和关注，采取更为有效的安商 稳商工作措施，并提供更为贴近企业的优质服务，支持企业发展，稳定好企业户 管。二是政策执行的规范有序与效率方面。虽然财政部门制定了统一的操作规程, 开发了应用操作系统，政策实施的规范化和便利化得到加强，基本实现了网上查 询、下载、申报、审核等功能。但由于各部门内部受理和内控机制的不一，政策 执行的规范有序与效率问题依然存在，需研究探索形成统一、规范的工作制度。 各相关职能部门，以及开发区、镇的工作“手势”不尽一致，内部管理与操作流 程、做法、口径各有

13、不同，涉及的区级六、七个职能部门（主要包括金融局、经 信委、商务委、科委、文广局、司法局等），“7+1”管委会和25个镇，共40来 个操作部门各有各的做法，其内部还设有诸多的处（科）室，仅商务委就有8 个内设处室分别管理与操作着一项或多项政策条款，并分别对口财政和开发区、 镇。此种操作模式，导致同一行业企业，甚至同一企业到不同的职能部门，或开 发区、镇申请办理享受政策的流程、要求不一样，对此企业反响颇多。这些问题 的存在一方面影响了政策实施的工作效率，另一方面对政策实施的效应也带来了 影响。三是财政支出的不断膨胀与财政风险方面。浦东开发开放以来，每五年新区 均会出台新的一轮财政扶持政策，且政策

14、门类越来越多，扶持方式越来越丰富， 支出的规模也越来越大，2012年度支出总额已占到了新区财政支出总盘子的1 /5。尽管如此，大体还是以企业对新区的财力贡献作为扶持依据，新区面对的 竞争压力亦由兄弟区县，更多的转向深圳和天津滨海等外省市。在此背景下，单 纯地较多依靠财政扶持去招商引资可能已难以为继。随着财政支出规模的不断增 加所带来的财政压力，以及政策门类、扶持方式的不断丰富带来的政策间交集重 复问题的凸显，一定程度上造成了政策的碎片化，影响了政策聚焦的力度，未来 也可能隐含着一定的财政风险。四、相关工作建议综上所述，我们认为：新区现有的财政扶持政策，相关的运行体制、机制， 在现阶段总体保持稳

15、定和延续的基础上，针对上述需重视和关注的方面，需结合 下阶段相关工作的开展，适时研究探索，逐步完善。（一）完善政策管理与实施机制结合当前政策实施过程中操作环节，从规范、有序管理角度存在的不足，需 研究、完善统一、规范的工作制度要求。使新区财政扶持政策的运行实施在各职 能部门、开发区、镇之间做到程序、流程、做法、口径等方面的统一，形成全区 上下、左右间工作“手势”的统一。同时，全面启用财政扶持应用系统（软件） 严格在系统内统一操作，并研究延伸拓展系统功能，尽早实现与内部审批流程与 财政支付系统的有效、统一对接。同时会同相关部门探索研究，并逐步建立新区 统一的财政扶持申报、受理、评审平台。（二）建

16、立健全“一事一议”工作机制为进一步发挥开发区管委会、镇招商和企业服务责任主体作用，建议完善“一 事一议”职责分工，采取分级负责的办法，即“一事一议”分区级和开发区、镇 两个层面：区级层面按照关于浦东新区特殊、重大项目（企业）财政专项扶持 的实施办法规定，主要负责区级特殊、重大项目（企业）的“一事一议”财政 专项扶持；开发区、镇开展所属区域内特殊、重大项目（企业）的“一事一议” 财政专项扶持，主要针对成长性好、发展后劲足，按照政策规定目前无法享受， 或享受力度不够的项目（企业）。从规范管理角度，可研究制定全区统一的“一 事一议”工作规则，明确开发区、镇议什么、怎么议，给出一把丈量“尺子”， 具体

17、的组织实施由开发区、镇负责。（三）积极避免与控制财政风险一是完善现行财政专项资金管理办法，充分发挥财政扶持专项资金和财政性 专项基金（资金）的资金保障效应，加强资金的管理和保全，进一步完善资金从 预算、执行到监管、追踪、问效的全过程管理。二是严格政策管理，比如：针对 服务业引导资金等出现的企业将工作重心放在申请财政扶持，而忽视企业自身的 发展及财政资金的使用效益，甚至骗取财政扶持资金等问题，采取加强对项目的 日常跟踪与管理，发现问题及时制止并督促企业纠正，甚至可采取收回财政已扶 持资金等措施；针对人才流动性强的特点，对于人才激励政策，有必要研究制定 相关的风险可控的制约机制；针对个别享受财政扶

18、持企业外迁现象（持续经营问 题），甚至无正当理由外迁的问题，需在进一步加强企业服务和及时掌握企业动 态信息的同时，需研究探索行之有效，合理合法的防范机制。三是建立操作层面 制度性沟通、协调工作机制，即建立相关委办局之间、委办局与开发区、镇之间 的工作例会制度，及时交流沟通情况、信息，解决碰到的问题，形成新区上下、 左右全方位的工作合力。除了在以上几方面做好工作外，考虑到新一轮财政扶持政策实施已近三年， 按照历来五年一轮的做法，目前已进入中期，需要在作中期评估的基础上，及时 解决存在的问题，并着眼长远，为探索建立适应浦东“二次创业”和“创新驱动， 转型发展”要求的较为完备的财政扶持政策体系作准备。目前，我们已着手会同 新区发改委开展政策中期评估工作，通过对政策的详细梳理和分析，抽样调查相 当数量与比例的企业，召开不同层面、不同对象的座谈会听取意见和建议等方式， 对新一轮财政扶持政策、实施管理及成效作出较为客观、全面的评估，并在总结 归纳工作经验与不足的基础上，从政策扶持方向、政策扶持力度、政策扶持方式 和政策扶持机制等方面提出政策优化的方向性建议。此外，根据浦东新区建立“ 8+1”工作平台的要求，新区财政局将在区统一 部署下，会同相关部门就如何进一步改进政