南海区行政体制综合改革的启示

1、南海区行政体制综合改革的启示一改革重点及成效一是“政经分离”，稳步推进基层管理体制综合改革。“政经分离”即选民资格分离、组织 功能分离、干部管理分离、账目资产分离和议事决策分离。在农村，“三位一体”的治理模 式注重经济却疏于社会治理，也无法提供足够的公共服务。该治理模式实际上使得农村的党 组织和自治组织被集体经济组织“绑架”了。南海的“政经分离”模式，创新了农村基层治 理模式，实现了自治职能与经济职能二元化，不仅保证了集体经济的独立性，也增强了自治 组织的治理能力，在体制上理顺了基层治理格局。第一，通过创新基层党组模式牵头基层改革。在南海区，农村党员人数占全区党员人数七 成。根据这一情况，南海

2、区将全区224个行政村（含“村改居”社区）党支部全部升格为社 区党总支部，设立了 4个社区党委，并在集体经济组织、村民小组中设置了 422个党支部， 实现了基层党组织全覆盖。此外，还提高党组织、自治组织和社区服务中心的任职交叉率， 建立健全了党组织、自治组织与集体经济组织联席会议制度以及党组织领导下的村（居）民 主生活会、述职述廉、民主评议等制度，建立了 75个党代表工作室，组建了 118支党员志 愿服务队。第二，通过四分开厘清基层各组织职能，构建高效基层行政体制。职责分开，出台了9个南 海区村（居）工作细则，确保了各个组织按照职能规范运作；选举机制分开，村（居）党组 织、村（居）民委员会、集

3、体经济组织的领导成员分别由所在党组织的全体党员、具有选民 资格的村（居）民和具有选举资格的股民选举产生；干部使用分开，村（居）党支部书记不 能兼任经济组织领导成员，村（居）委员会成员不能再与经济组织成员交叉任职，也不能直 接参与集体经济经营活动；任期分开，集体经济组织领导成员任期年限由3年变为5年，与 党组织和自治组织任期错开。第三，通过坚持独立选举和规范资产管理建立集体经济管理新模式。据统计，南海区已有 218个经联社和1821个经济社完成了选举，选举完成率分别为97.76%和99.02%。至此，村 （居）社区自治组织、村小组自治组织与经联社基本完成政经分离。在广东省率先建立了农 村集体资产

4、管理交易中心，建立了农村集体资产管理和交易两个平台，开创了集体资产“智 慧”管理和“阳光”交易。截至2012年4月19日，南海区进入农村集体资产管理交易中心 成交的集体资产有10962宗，标的总金额达36.45亿元，成交价格比底价高出27.33%。第四，通过完善财政供给和投入机制推进基本公共服务均等化。区财政每年向因“村改居” 而设立的社区居委会提供35万元办公经费；每年给“村改居”后的社区两委成员补贴6万 元，稳定了干部队伍。区、镇（街）两级加大了公共财政转移支付力度，按照城市化建设和 管理标准提高了社区社会管理和服务水平。创建了“三大中心”，即社区服务中心、文化活 动中心和综治维稳中心，促

5、进了公共服务由户籍人口向常住人口覆盖，实现了居住社区的城 乡居民和外来人员生活服务、文体活动、医疗保健、矛盾调解“四个不出社区”。统筹了“无差别”城乡公共服务和社会保障制度。相继实现了城乡一体化的居民基本医疗保险、最 低生活保障、五保供养，并在实施个人免缴费的全征地农民基本养老保险和推进“新农保” 基础上，鼓励和引导农村居民以灵活就业人员身份参加城镇职工养老（“大社保”），初步 实现了城乡同水平的社会养老保障。二是“便利、贴身、贴心、高效”，网络行政实现最公开的大部制。“便利、贴身、贴心、 高效”是南海政府行政体制改革的目的，即改革要围绕解决自身的问题，要走南海自己的 路，要致力于打造自己的行

6、政审批服务的品牌。依托自身良好的信息化基础和优势，再加上 现在先进的网络资源，南海区通过网络行政倒逼流程再造、再完善，实现了最高效、最公开 的网络式大部制。第一，发挥网络优势，倒逼流程再造。南海区利用网络倒逼整个行政流程再造再完善，推动 区、镇（街）、村三级整个行政服务体系的确立，是南海行政体制改革的一大特点。南海充 分利用网络建设的基础性先发优势，利用南海政务网打造虚拟集中审批大厅，目前南海有1 个行政服务中心、15个镇（街）的行政服务中心、270多个村居的行政服务中心，基本实现 了区、镇（街）、村（居）三级网络全覆盖。而且通过网上审批大厅等方式，村（居）已经 可以办理70多项服务事项，计划

7、今年底前50%行政审批事项可以在村级中心办理。网络审 批带来了很多便利，仅组织机构代码证年审一项就免去了南海13万工商户往区里跑的麻 烦，每年节约社会成本1000多万元。第二，整合政务微博，打造微博航母。南海利用“南海一点通”母模块平台，整合了区委、 区政府等500多个政务微博，并按功能分为政务、社区、平安、城市、教育、健康、文化、 企业、督查和公益共10类，具有微议题和微新闻功能。这种做法打破了以往“信息孤岛” 的状况，打造了统一、协同、“一站式”的信息发布和管理平台。目前南海区已实现18个 部门的数据共享和交换，注册政府信息资源达5567项，每月跨部门数据交换超过600批 次。其中建设较突

8、出的有2010年开通的“南海公安”微博和“南海新闻办”微博，也是全 国较早开通的政务微博。由此，南海形成了阵容强大的“政务微博航母”，实现了从区级党 政机关、镇（街道）到村（居）委会的全域覆盖，政务微博成为当地党委政府权威信息发 布、沟通社情民意和高效便捷服务群众的重要平台。第三，注重信息建设，促进审批服务。（1）打造智慧城市四级审批网络，南海区拥有自主 知识产权的三级行政审批管理系统与佛山市行政审批电子网络一体化运行平台进行了无缝对 接，构建了市、区、镇、村四级的审批网络，实现了审批信息化系统全覆盖，结合网上申 报、电子监察、移动审批等系统全方位为群众服务。（2）推广应用网上审批服务大厅，试

9、 行网上远程预审，与审批人员进行实时互动、沟通，即时解答问题，提升网上审批准确率。 自2012年10月20日起，南海80%行政审批服务事项可网上办理。现阶段南海32个审批职 能部门共608个保留实施的行政审批（管理）事项全部可实现网上预约，其中有74项事项 只能在网上办理，“增值税专用发票认证”等21项事项可直接在网上办结。（3）网络阳光 行政，利用南海一点通和行政服务中心网站，采用全市统一审批流程设置标准：受理一承办 一审核一批准一发证，对审批业务流转进行全程公示，并可查询到当前审批人，统一审批规 范，明晰责任。（4）在“两中心一平台”搭建成功的基础上，构建了网络问政、网络行 政、网络监察“

10、三网融合”的新格局，网络问政利用网上咨询和政务微博广场为群众提供信 息服务，网络行政利用网上办事大厅为群众提供网上办事服务，同时利用电子监察系统对两 者进行网络监察。三是“向上争取、向下释放、向外转移”，深化事权改革。为争取省、市级行政审批事项下 放，南海区根据自身实际和履行职能的需要，由区政府统一或由区直各部门分别向上级申 请，争取省、市级部门下放符合本区社会和经济发展需要的行政审批事项。尤其是佛山国家 高新技术产业开发区和广东金融高新技术服务区，作为佛山市行政体制综合改革试点，更加 积极争取省、市两级政府赋予更大、更多的行政和经济管理权限。南海区在重塑政府公共治理格局的过程中，向下放权、服

11、务下移、治理下移是其一贯坚持的 路径。按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，明确区镇（街）之间的职责定 位，理顺权责关系，通过直接放权或委托等方式，依法下放与镇（街）经济社会发展水平相 适应的行政审批、行政许可和行政执法权，切实扩大了镇（街）行政事务的管理和处置权 限。据统计，南海区在全省事权下放最多最彻底，几年来南海共向基层下放了 260多项审批 管理事项，依法赋予南海区8个综合指数在400以上的特大镇（街）县级经济社会管理权 限。此外，2010年起，在广东省开展农村社区建设全覆盖工作试点的同时，南海区抓住时 机，将行政服务网逐步深入到村（居）。目前南海区已有社区服务中心、服务站、便

12、民服务 点284个，在佛山市率先实现村（居）行政服务中心全覆盖。为推动政府职能由内至外向社会转移，南海区加大了向社会组织放权和政府购买服务的工作 力度，将政府部分管理服务事项委托给专业机构和社会组织运作。按照承接政府职能转移的 目标，既充分发挥工青妇、工商联等传统群团组织的作用，又大力培育发展社会组织，重点 培育区域商会、行业协会、专业机构。积极鼓励和引导社会组织承接政府转移出去的社会管 理和公共服务职能，优先考虑转移与企业服务和群众生活直接相关的管理和服务职能。制定 社会组织考核评估办法，加强规范监管，提高社会组织的公信力。四是“三集中三到位”，内部变革打造高效南海。“三集中三到位”就是部门

13、的审批职能向 一个科室集中到位，审批量大的部门应内设审批服务科；实施行政审批首席代表制，以首席 代表为中心收拢审批权限；审批服务科和首席代表向行政服务窗口集中到位，对受行政服务 中心场地和单位人力限制、暂时不能向行政服务中心窗口集中到位的，要利用行政审批管理 系统集中审批，打造虚拟集中审批大厅。自2003年初提出建设“高效南海”后，南海区就着手清减管理幅度，提高部门间协调能 力，持续优化政府组织架构和流程，不断加强内部变革提升效能，力争实现“三集中三到 位”，从政府机构内部推动行政体制改革。以工程竣工联合验收改革为例，南海推行“5+5+3”模式，24个部门并联审批，实现工程验收单一窗口化，将整

14、个工程验收手续缩短 为13个工作日。启动改革至今，验收时间最长的12个工作日，时间最短的只有3个工作 日，项目平均办结时间为9.2个工作日。二启示第一，全面推进行政体制改革，需始终秉承“以民为本、为民便民，一切从实际出发”的先 进理念。南海区行政体制综合改革成效的取得，源于“以民为本、为民便民，一切从实际出 发”的改革理念。从高效南海、网络问政、政经分离到“三网融合”，再到利用网络倒逼行 政流程再造、再完善，南海的行政体制综合改革无不体现和贯穿着这个理念、这个思想。“以民为本、为民服务”就是要把人民群众的利益作为改革的出发点和落脚点，一切为了方 便人民群众，一切为了利于人民群众；“一切从实际出

15、发”就是要实事求是，与时俱进，因 地制宜，在改革的过程中切实结合自身实际情况，清楚知道自身优势所在，充分利用当前先 进的科学技术手段。当前在我国行政体制改革的进程中，伴随着政治经济社会环境的复杂多 变，利益格局的交替轮换，先进信息技术的不断涌现，“以民为本、为民服务”的改革才是 民心所向，才是正确的改革之路，“一切从实际出发”才能最大限度地发挥自身优势，建设 高效政府。第二，全面推进行政体制改革，需充分利用网络信息手段倒逼行政流程再造。南海区充分发 挥自身在网络建设方面的优势，适应网络时代大趋势的要求，以群众和企业评价为标准，对 政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组与优化，从而构

16、建了政府、社会、 市场三者相互协调、良性互动的格局。政府流程再造是以信息技术为支撑，以政府门户网站 为实现形式，利用网络技术推进行政改革，转变以职能分工和计划控制为中心的工作流程设 计观念，打破政府内部的传统职责分工与层级界限，将分散式、串联式、封闭式、纸质公文 的工作流程转变为集成式、并联式、公开式、电子公文网上处理等工作方式。南海的经验告 诉我们，我国现阶段的行政体制改革应充分利用发达的网络信息资源，以群众和企业需求为 出发点，彻底改变传统政府以自我为中心的管理理念与方式，进一步实现政府从管理主导型 向服务主导型转变。网络是政府流程再造的核心，基本思路是：一是把政府内部和部门之间的业务关系

17、由原来的 单纯行政关系转变成平等服务关系，政府内部的每个部门和个人既是服务提供者又是服务接 受者。二是将群众和企业的服务请求视为“订单”（或称“外部订单”），把政府提供服务 的过程看成是履行合同的过程，政府提供服务获得的支付是公众对政府的满意、拥护和忠 诚。三是把“外部订单”转变成政府相关服务部门或公务员的系列“内部订单”，形成以“订单”为中心，上下级和岗位之间相互咬合、自行调节运行的网络，从而实现“政务信息 网上公开、投资项目网上审批、社会事务网上办理、公共决策网上互动、政府效能网上监 察”。第三，全面推进行政体制改革，需适当发挥社会组织对政府职能的承接与转移作用。政府既 要由上至下地放权，

18、更要由内至外地分权，没有大社会就没有小政府。南海行政体制改革的 方向是培育、发展、强化、提升社会组织，政府干该干的事。大力培育发展和规范管理社会 组织，建设包容南海。凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都要逐步地交给它们。 我国深化行政体制改革，应积极推动政府职能由内至外向社会转移，将大量工作委托给专业 机构和社会组织运作。一是提供财政自助。建立社会组织的公共财政资助机制，为其提供活动经费补助、启动资 金、工作经费补助等多项专项资金支持，将社会组织发展专项资金列入财政预算。尤其要挑 选并重点扶持一批具有示范意义的公益服务性社会组织。二是降低准入门槛。将市场竞争机 制引入行业协会，明确规定允

19、许合并组建和分拆组建，允许行业协会一业多会，允许按国民 经济行业分类的小类标准设立行业协会，允许港澳台人士在南海境内工商注册的企业（包括 独资、合资）为会员。三是提供更多的税收优惠政策。财政、税务等部门要在法律框架内创 新各种税收优惠办法，增加优惠税种，并保证政策的执行落实。四是保障社会组织专职工作 人员权益。要明确社团、民非工作人员的保险性质和享受的福利待遇；制定适合社工具体情 况的入户、人员流动、职称评定、工资福利、社工招聘、档案管理等具体措施；推动社会组 织人才队伍建设职业化和专业化。第四，全面推进行政体制改革，需加快完善社会化与科学化的政府决策咨询体系。积极推动 决策咨询的社会化。一是

20、充分与高校、社科院等专业咨询组织合作。审慎进行采购决策咨 询，通过及时向社会通报有关决策咨询课题和有关背景资料，增强决策咨询研究课题的透明 度，建立公开、公平的招标制度，把各个智囊团体真正纳入决策咨询之中。二是重视民间决 策咨询机构。民间决策咨询机构是由民间发起成立的，其研究成果更具客观性、正确性、全 局性和有效性，这是民间决策咨询机构的最大特点。三是培育并逐步健全决策咨询中介组 织。决策咨询中介组织不仅能够为委托单位发布决策咨询研究的信息、课题和资料，还能够 为政府重大决策和重大政策提供咨询论证，甚至能够检查、督促决策咨询机构研究的速度， 评估验收决策咨询机构研究的成果。推动政策咨询机制的科学合理化。应进一