规范行政事业单位内部控制的思考

1、内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分, 是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是以一种强调以预防为主的制度 ,目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊 的发生 ,提高管理的效果及效率。行政事业单位的内部控制是指主要通过会计工作和利用会 计信息对行政事业单位各项活动所进行的指导、调节、约束和促进等活动,以提高行政事业单位的工作效率和社会效率。在行政事业单位的基础建设中 ,总有各种舞弊、 作假等现象的发生 ,导致工作效率和社会效 率的低下 ,影响社会主义现代化建设。而在行政事业单位基础建设的内部控制方面,又存在着不少漏洞 ,制度也不是很完善。文章试图从建设中出现的漏洞、目前的控制制度

2、以及设想以 后比较完善的控制制度等几个方面来分析和解决问题。一、基础建设中的问题在行政事业单位的基础建设中 ,存在着不少问题 , 可以从会计工作和财务管理两个方面对 其进行分析。在会计工作方面 ,会计基础工作薄弱。从会计凭证看 ,忽视签字 ; 多见事后批准 ,少见事前控 制; 对货币资金支付 ,缺少授权付款凭据 ,支票签发印章由一人保管 , 相关内部控制不能实现 ; 对 会计凭证的装订 , 只考虑时间顺序 ,未考虑业务类型 ,各种业务混装在一起 ,不利于汇总和核对。 从会计账簿看 , 重视分类账 ,忽视备查账 ;重视金额记载 ,忽视事由记载。在财务会计报告中 , 只 重视会计报表的提供 ,忽视

3、财务情况分析和会计报表附注编制; 只研究如何满足有关行政管理部门指标考核需要 ,很少利用财务会计信息研究单位管理中的问题,发现问题 , 没有为加强内部管理提供帮助 1-2 。在财务管理方面 ,财务管理混乱。一是预算资金项目不详细,使用缺乏计划性。年度预算执行不严格 ,存在着一定的随意性 ,不能使有限的资金使用在刀刃上,有时还导致使用超支 ,影响事业发展。二是收支管理不严。任意扩大开支标准和开支范围,对项目资金的使用未能做到专款专用 ,存在一些巧立名目 , 挤占资金 ,挪作他用的问题。三是财产管理不严。由于行政事业 单位在会计上没有成本核算要求,因此轻视了实物资产管理 ,如购买低值易耗品 ,直接

4、作支出 ,不入财产帐 ,领用不办理手续 , 又缺乏应有的财产清查制度 ,使这部分财产无帐无实。 在财产的 购置上 ,有的单位盲目购买 ,重复购置 , 造成浪费 ;有的事业单位之间相互攀比 ,通过多种资金渠 道, 竞相购买现代办公设备、高档交通工具 , 造成办公成本高、利用率低等问题。由上可以看出 ,在行政事业单位的基础建设中 ,问题很多 ,比较严重 ,只有通过严密的内部控 制制度 ,才能堵住漏洞 ,解决问题。二、目前的控制制度分析针对建设中存在的问题 , 各行政事业单位有相应的内部控制制度来堵住漏洞, 防范风险。 但在实际操作执行中由于控制环境难尽人意,政府预算约束弱化 , 并且缺乏严密的内部

5、财务控制体系等原因 ,导致大多行政事业单位内部控制作用不明显,并在一定程度上成为问题、漏洞存在的保护伞。具体表现在以下三个方面 :第一、相当一部分单位缺乏内部控制理念,对内部控制在基础建设方面的作用认识不足尚未建立起健全有效的内控制度 , 或者说是以财经制度甚至是工作经验来代替;即使有内控制度, 现存的内控制度在内容方面也有许多不合理的地方,如生搬硬套其他单位的制度 ,没有考虑本单位的实际情况 ,根本无法实施。因此 , 对建设中出现的漏洞没有一套可行的制度、程序 来堵住漏洞的发生 ,致使财务管理混乱 ,极易造成损失 ,更谈不上什么效益。第二、有的单位虽然有比较完善的内部控制制度,但是流于形式

6、,更多的是 “有章不循 ,有律不依” ,将已订立的制度挂在墙上 ,变成应付检查的条文 , 未能发挥其有效作用。第三、内部控制制度执行比较困难。如有的单位领导凌驾于内部控制制度之上,自己都不遵守制度 ,经常使用例外原则 ,使内部控制制度的信任度和威慑力下降,单位其他成员也不重视; 又如有的制度执行人员素质不高 ,能力不强 ,执行力度有限 ,造成内部控制制度失控 ;还有一 种更可怕的现象 , 就是许多重大事项的决策与执行程序有一定的随意性,部门预算在实际执行中约束不够 ,存在“重大无标准” 、“决策无名主现象” ,导致内部控制制度根本无法执行。因此,必须有一套完善的内部控制制度来控制基础建设中出现

7、的问题。但是 ,不同的事业单位有不同的情况 ,对于不同单位的实际情况必须要有不同的制度, 才能发挥内部控制的效用3。三、完善内部控制制度的建议针对不同事业单位的不同实际情况 ,我们要有不同的内部控制制度。 从总体上考虑 ,我们可 以从以下几个方面进行完善 :第一、领导重视。在制定内部控制有关规定时,要明确单位负责人应负的责任 , 只有这样 ,才能使单位由上而下共同执行内部控制要求, 从而推动内部控制的健康发展。还可以在事业单位内部推行法人经济责任制 , 将责任风险直接与决策层挂钩。经济责任制即按领导分工予 以纵横监控 ,规定职责 ,相应授权 ,从而实现各尽其职、 相互协调、 相互制约的控制目的

8、。 同时 , 要建立必要的信息披露制度 ,以此接受社会公众的监督和约束。政府也应把内部控制作为一 项日常工作来抓 , 可以把内部控制的好坏作为领导政绩的一个方面。第二、提高人员素质。行政事业单位内部控制的成败关键在于公务员素质的高低程度,其素质控制的目的在于保证工作人员具有忠诚、正直的品质和勤奋、有效的工作能力,从而保证内部控制有效实施。它对财会人员的素质有更高要求,不仅要求专业技术性强 ,要求他们的政策性、法制性强 ,并且还需要有一定的职业道德水准。行政事业单位的内部控制涉及到所 有公务员 ,不仅仅是财务部门的事。所以单位应注重公务员的后续培训,以适应管理的要求。第三、建立财务状况预警机制

9、,加强财务风险预测。各行政事业单位可以借鉴国际先进经 验并运用现代科技手段 ,逐步建立风险监控、评价和预警系统。通过一系列指标的横向和纵 向数据比较 ,对财务运作中潜在风险预警预报,提出控制措施 ,将可能萌发的财务风险予以化解。第四、建立和健全内部控制制度。各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度,并具体要求记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、 经办人员、 财物保管人员的职责权 限应当明确 ,并相互分离、相互制约 ;重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督 , 相互制约程序应当明确 ;财产清查的范围、期限和组织程序 应当明确 ;对会计资料定期进行内

10、部审计的办法和程序应当明确4 。各单位还应该建立单位内部稽核制度、 内部牵制制度、 内部审计制度。 内部稽核制度和内部牵制制度的建立应该结 合会计人员岗位责任制度一并考虑,但两者是不同的 ,前者的主要内容包括 :稽核工作的组织形式和个体分工 ; 稽核工作的职责、权限 ;稽核工作的程序和基本方法等。后者的主要内容包 括:内部牵制制度的原则 ,包括机构分离、职务分离、钱账分离、账物分离等;对出纳等岗位的职责和限制性规定 ;有关部门或领导对限制性岗位的定期检查办法。内部审计则是内部控制 的一种特殊形式 , 它是一个企业内部经济活动和管理制度是否合规、合理和有效的独立评价 机构 ,在某种意义上讲是对其

11、他内部控制的再控制。第五、内部控制的执行要掌握一定的方式方法。行政事业单位的内部控制要注意抓重点 针对本单位的工作实际 ,抓本单位的薄弱环节。重点要把握好以下几个方面:一是预算控制。按照财政预算改革的要求 ,财政将加强对计划预算的审查监督,保障计划的科学性 ,强化预算的约束力 ,堵塞腐败漏洞。所以行政事业单位应适应财政发展的需要,建立一套以预算管理为基础的内部控制体系 ,主要包括预算的编制、审定、执行、监控、分析、调整、考核等。二 是授权批准控制。单位在处理经济业务时,必须经过授权批准以便进行控制。在授权批准控制时 ,一定要明确授权批准的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序。同时

12、要把授权批准权限的分解和审批额度的分配与核算管理制度的建立、 财务公开性制度的建立 紧密地结合在一起 ,以防止滥用职权审批情况的出现。三是关键点控制。在一个业务处理过 程中 ,往往有些控制环节很容易出现错误和弊端,达不到既定目标 ,这时要注意寻找业务关键控制点。如 :在设置岗位或职务时 ,为了保证业务正常开展 ,防止出问题 ,不相容岗位或职务要由 不同的人来承担 , 这就是关键控制点 ;在进行会计核算时 ,为保证会计记录的正确性 ,明细账和 总账之间的核对是关键控制点 ;为保证银行存款金额正确性 , 由非出纳员核对银行对账单和存 款余额这也是关键控制点。四是会计电算化控制。会计电算化的迅速发展

13、和普及,促进了会计工作的规范化 , 提高了会计工作的质量。通过会计电算化特别是会计管理电算化,利用会计核算提供的数据和其他有关数据 , 结合单位的实际情况 ,借助计算机会计管理软件对单位内部 管理从事前、事中、事后三个方面对实施控制, 保重控制工作有效、快速的运行。内部控制是一项不断推陈出新、 任重而道远的工作 ,随着时代的不断变化 ,内部控制制度也 要跟着不断的修改 ,以达到其有效性 ,切实控制各种漏洞的发生。行政事业单位是一个特殊的 单位 , 不同于企业 ,有它自身的特点 ,特别是在社会主义市场经济大发展的情况下,行政事业单位的建设也面临着新的挑战 ,因此内部控制制度的健全也显得犹为重要。为保证行政事业单 位的正常运行 , 除了要建立起比较完善的内控制度外,