现代大学制度下高等教育

1、现代大学制度下高等教育质量保障体系改革探析朱雁津 朱旷怡 陈艳明内容提要: 根据教育规划纲要的要求,我国高等教育的发展任务,将定位在全面提高教育质量为重点,更加注重提高人才培养质量,特别要求高等学校优化结构办出特色。但是,我们尚未建立起适应高等教育形势发展的现代大学制度下的教育质量保障体系,特别是一元化的教育质量保障体系已成为制约高等教育质量进一步提高的主要原因。我国应适当借鉴国外高校的有益经验,探索多元化教育质量保障体系。关键词: 高等院校 教育质量 保障体系 多元化 中共中央政治局2010年审议并通过国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020年)(以下简称教育规划纲要),是本世纪

2、我国第一个中长期教育改革和发展规划,是今后一个时期指导教育改革和发展的纲领性文件。据统计,2011年我国高等教育总规模已达3105万人,毛入学率达到26.5%,居世界第一,并初步形成了一批向国际一流水平冲击的研究型大学。大学的发展模式开始了由规模扩张向全面提高教育质量的战略转型,提高人才培养质量日渐成为高校发展面临的主要矛盾。但是,我国高等教育发展还面临着体制性、机制性障碍比较突出,创新型杰出人才培养能力薄弱等问题。教育规划纲要的发表,标示高等教育发展理念实现了战略性转变,改革已步入“深水区”。今后的发展任务,将定位在全面提高教育质量为重点,提升科学研究水平,增强社会服务能力,优化结构和办出特

3、色。然而,我们尚未建立起适应形势发展的现代大学制度和与之配套的教育质量保障体系,特别是现有的一元化的教育质量保障体系已成为严重制约教育质量进一步提高的主要原因。第一,大学独立法人的主体地位没有真正建立起来,大学依然在政府直接控制之下;第二,大学依然是官本位体系,官僚体制制约大学功能性的正常发挥;第三,办学仍然按计划体制运行,教育教学、科学研究和社会服务没有按大学自身发展的逻辑与机制运行;第四,与社会联系弱化,大学功能泛化。一、构建现代大学制度下的高等教育质量保障体系教育规划纲要中“建设现代学校制度”一章特别提到,要“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监

4、督、社会参与的现代学校制度”,构建政府、学校、社会三者之间协调共进、良性互动的新型关系。逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理。建立现代大学制度目的是要解决我国大学在现实办学与发展中面临的基本问题,保护大学功能性活动,发挥大学作为现代社会的轴心作用。袁贵仁认为:“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下,大学面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”笔者以为至少关乎三个层面的问题.(一)大学和政府的关系法国启蒙思想家孟德斯鸿认为,一个自由的健全的国家,必然是一个权力受到合理合法限制的国家。政府职能无限扩张的直接后果是大学的权利和自由不断收缩,行政权力不断侵蚀甚至替代学术权利。也正因为中国的教育制度

5、是政府主导型的,所以建立现代大学制度关键在政府,政府应转变职能,因为“有限政府”角色的形成有利于大学体制的改革。现代大学制度的核心要件是大学自治和学术自由,自治的前提在于大学是独立行事的法人实体,是自我负责的办学主体。1998年我国颁布的高等教育法虽然赋予了大学自主办学的法人地位,但实际情况是,大学法人制度至今没有真正建立起来。只有真正地建立大学的独立法人制度,才能保障大学独立的办学,依法规范政府和大学的关系,大学不再唯一地向政府负责,而主要是向法律负责。这是处理大学和政府关系的基本准则。其基本含义是:政府和大学分属两种不同性质的机构,大学是一个学术共同体而非行政机构,更不是政府的隶属和附庸。

6、依照国家法律和宏观政策,自主开展教学、科研、技术开发和社会服务;自主聘任、管理和使用人才:制定学校规划并组织实施;管理和使用学校财产及经费,确定内部收入分配等。(二)大学内部治理结构大学治理的实质就是通过精心设计的一套组织结构和制度规范,平衡行政权力和学术权威之间的微妙关系,从而实现大学目标的过程。它给出利益相关方的关系框架,为权力的配置、决策方式等定制规则。通过制度的科学设计和组织的规范运行,使系统中任何一方,都在制约他方的同时亦受到制约。参与大学治理的多元主体包括政府、教师、行政管理人员、社会组织、学生、出资人等。实现大学内部治理的要务之一是制定“大学章程”,大学要按章程施行治理,即依法治

7、校,而我们的大学大多还没有制定自己的章程。在治理中有一个行政权力和学术权利的关系问题,在学术领域应更加尊重教授在治学中的作用。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价中的作用。由于目前官本位的大学组织结构没有根本改变,办学资源仍掌控在行政部门手中,学术受制于行政,这是不符合大学作为学术机构特征的。大学行政管理不是大学的功能性活动而仅仅是辅助活动,它是为功能性活动的有效展开起辅助、支持作用的,它的价值应体现在服务教学科研的活动之中。在大学治理中还包含人性化的教育制度问题,大学教育应当充满人文关怀。目前我国的大学教育制度缺乏人性化,学生学习缺乏自主选择性,无论在学校、专业、课程的自主选择和自我管理等

8、方面,都未能从学生的角度给予更多余地和灵活性.让大学围绕学生个性发展组织教育教学活动,设计人才培养模式,是现代大学制度建构中不能回避的重大课题之一同时还要完善教职工代表大会和学生代表大会制度,增加他们的话语权,健全议事规则和决策程序,实行民主管理。(三)大学和社会的关系建立大学联系社会的机制是现代大学制度构建的重要环节之一。我国大学与社会的联系薄弱,从大学的经费构成中可略见一斑,大学获得社会捐助和通过科研及社会服务的收入占整个经费的比重很小,占比最大的仍然是国家拨款和学费收入,这说明国家控制力量仍然非常强大。与社会联系渠道狭窄,本质上说是由于大学没有摆脱行政本位的束缚。现代大学制度的关键在于构

9、筑大学与社会的新型关系,建立一个能够主动反映社会需求的机制,缺少了这一环节,就不能真正独立,就无法最终实现自主办学和学术自治。大学自主办学需要社会的参与、支持和监督,教育规划纲要提出探索建立高校理事会(或董事会)制度,健全社会支持和监督学校发展的长效机制,就是一种社会参与质量保障的形式。公众对大学有知情权,大学要向社会公开信息。鼓励专门机构和中介机构对高校水平和质量进行评估。所谓高等教育质量保障实质是一种管理活动,是指相关主体如政府、社会和高校,通过运用质量管理、质量监督、质量控制、质量审计、质量认证和质量评估等手段进行的高等教育质量的持续促进活动。建立质量保障体系的关键在于规范政府、社会和高

10、校三大利益主体间的相互关系,它与现代大学制度的内涵具有一致性,二者具有密切的相关性。我国亟待建立起一套完整而有序的具有中国特色的现代大学制度下的高等教育质量保障体系。教育规划纲要的颁布,不仅为质量保障体系的重建提供了一个良好的外部环境,同时还为探索高校内部质量保障系统的改革提供了政策上的可能和支持。在以往的改革实践中,一方面我们曾过分地强调和依赖政府一方,另一方面我们忽视了高校内部质量保障体系制度的设计和完善,而作为体系中的重要一方社会组织,则完全处于被忽略甚至缺失状态。建立社会组织和中介机构并有效地发挥其作用,是健康社会发展的标志之一,也是实现管理科学化、民主化的重要途径。中介的参与不仅是高

11、等教育管理模式的转变,更是现代大学制度运行机制上的必要一环。中介机构一般通过研究、咨询、评价、指导等功能的发挥,沟通大学与政府、大学与社会之间的联系。但前提中介须是真正意义上的中立机构,而不能是政府的代言或附属。我们应借鉴发达国家行之有效的中介运作模式,尽快建成具有中国特色的与现代大学制度相适应的中介制衡系统。二、多元化的高等教育质量保障体系探析(一)现代大学制度的政治条件和社会基础只有政治民主才能确保学术自由,政治民主是学术自由存在和生长的土壤。潘光旦先生在自由之路中指出“从教育的立场看,唯有一个真正的民主政治环境,始能孕育真正自由或通达的教育”。大学作为社会系统一个重要组成部分和特殊的知识

12、生产机构,一方面要服从社会整体目标,追求系统利益的最优化,另一方面又相对独立地追求自身理想,大学就是在这两种追求中不断发展前行的。大学与政治的博弈从未停止过,长期以来迫于国际国内严峻政治形势和意识形态领域的激烈斗争,国家对高校实行全面渗透和强力干预,这在特殊历史时期或许是必要的,但另一方面在很大程度上忽视了大学发展的内在逻辑,教育之外的因素介入过多,大学使命政治化,政治因素干扰学术权利,政治原则和标准成为大学办学的最高准则,办学目标功利化、学术管理行政化等,大学功能工具化,使大学的本体功能日益萎缩和退化.新中国成立60多年来,我们在政治上犯过许多错误,在办大学上绕过不少弯路。现在国家不仅具有了

13、足够的经济实力和物质基础,同时经过邓小平同志一再倡导的思想解放运动和教育科学的进步发展,为大学的深入改革奠定了坚实的思想基础,初步建立了社会主义法律体系和民主政治。应当说,建立社会主义的现代大学制度的政治条件思想基础、社会基础,法律基础基本齐备,大学改革不仅是国家政治体制改革的重要组成部分,同时必将有力地促进和推动政治体制改革。因此,探索现代大学制度下的多元的具有中国特色的教学质量保障体系已是国家刻不容缓和必须审慎面对的重大政治课题和社会课题。(二)多元化教育质量保障体系架构现代大学制度建设的基本框架应当是,政府宏观管理,社会广泛参与,市场适度调节,高校自主办学,我国也正在朝着这一方向努力。教

14、育规划纲要提出:“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”,行政化倾向严重主要表现在两个方面:一是政府对学校的管理,二是学校内部的管理。可以说,我们在教育质量保障的内外两个系统都出了问题。笔者以为,所谓高等教育质量保障体系是指促进高等教育质量工作持续发展的组织构及其运行机制。概括地说,可分为“两系三方”,即外部保障系统与内部保障系统“两系”和政府、学校和社会组织“三方”。 多元化教育质量保障体系示意图 外部质量保障系统主要包括政府和社会组织两方(如图所示),相对整个系统是一种宏观的教育质量保障。包括国家和政府制定的教育法律法规、方针政策

15、,各类教育基金会、协会等社会组织以及处于中立地位的教育评价机构等。其主要功能是在法律规范、方针政策、办学经费、社会评价、大型科研实验设备和条件、教学实践场所等方面,为高等学校提供必要的社会环境、物质条件和激励机制。外部系统另一重要作用是要帮助高校建立内部质量控制系统,使之卓有成效地运转,尤其是促使其自觉增强质量保障意识。教育规划纲要还提到要建立专门机构和社会中介机构对高校学科、专业建设水平,课程质量等进行评估。建立科学、规范的评估制度等。国家要制定法律法规,廓清政府和高校各自管理教育事务的责任边界,界定政府与高校权力关系,尤其是政府权力实施过程中的程序规范化问题。政府要转变观念和职能,改变直接

16、插手学校一切事物的行为习惯,树立服务意识,改进管理方式,规范并减少对学校的行政审批事项,充分给予学校依法治理的权力。高校要从隶属政府的行政机构转变为依法面向社会自主办学的独立法人和学术机构,要从按行政规律管理高校转变为按教育自身发展规律治理大学,高校内部的行政部权力需要刚性的成文制度加以规范和约束。要改革校长的产生方式。向校院学术委员会赋权。作为内部保障系统的高校,相对整个系统是一种微观的教育质量保障,但却是整个质量保障体系最为重要的主体部分,居于主导地位,当然要成为高等教育质量保障的第一责任人。学校要通过改革现有的体制,完善治理结构,探索新的治理模式,按照大学章程治理学校。尊重学术自由,营造

17、宽松的学术环境。自主设置教学、科研、行政管理机构。自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主制定学校规划并组织实施,全面实行聘任制度和岗位管理制度,自主管理和使用人才,改革现行教师培养模式,确立科学的考核评价和激励机制等。 内部保障系统和外部保障系统既相互依存又相互制衡,内部系统为主,外部系统为辅,内外融合,形成一个有机的开放体。在我国,由于绝大部分高等院校属公立性质,经费的主要来源是政府财政拨款,作为全体国民利益主要责任者和托管方的政府,责无旁贷地要承担保障高等教育社会效益最大化和监督其办学效率的责任;作为出资人(纳税人)即公众利益的代表社会组织,则具有了解高等学校办学状况及保障教

18、育质量的权利;高等院校在法律赋予的治理权和办学自主权范围内,负有保障教育质量、接受政府及社会组织监督、提供和披露必要信息、向公众开放、让国民了解学校和为社会提供服务的义务。 (三)借鉴国外成功经验汲取于我有益的原则 笔者以为,我国高等教育质量保障体系应借鉴国外大学的有益经验,从国外大学制度的成功经验中汲取于我有益的原则,如美国公立大学通行的以大学董事会、校长和教授会三部分组成的多元管理体制。现以加州大学为例。,大学董事会,是大学的最高决策机构。成员由州长、议会发言人、教育厅长、校友会长、大学校长以及企业界知名人士等组成。大学的行政职权属于大学校长和分校长,负责管理日常事务。教授会,又称学术评议会,在大学中占有非常重要的地位,管理学术事物,不受其他部门干涉。 笔者设想,在我国的教育质量保障系统中可设立大学理事会(私立大学为董事会)、校长和学术委员会。大学理事会(或董事会)是学校的最高权力和决策机构。成员应由政府官员、大学校长、教职员代表、工会领导人、学生代表、社会组织成员(大学校友会会长、学会、协会、投资人以及企业界知名人士)等组成。构成的多元化,有助于大学与社会的联系、沟通和了解,增强社会服务意识和功能,有助于决策的民主。理事会成员根据国家法律法规,共同协商制定大学章程;在章程的规范下依法治校,健全议事规则与决策程序;理事会应在大学校长的选拔聘用中发挥重要作用,改革大学校长的