关于加快农村土地承包经营权流转的法律思考研究与分析报告

1、关于加快农村土地承包经营权流转论加快农村土地承包经营权流转以省市为例.土地承包经营权是农民土地权利的主要形式。如何完善土地承包经营权流转制度，是深化农村土地制度改革的重要内容。加强土地承包经营权产权，保护农民利益。重要体现。农村土地承包经营权出让率高达15.82%，是沿海地区最高的。一些乡镇创新了转移方式，形成了可借鉴的模式。但随着流转承包农户数量的增加、流转形式的多样化、流转主体的多元化、流转利益的复杂化，土地流转中也暴露出一些亟待解决的问题。确保土地流转不改变土地集体所有制性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权。如何准确引导农村土地经营权流转，优化土地资源配置，成为当前农村工作的重大课

2、题。为此，我们走访调研了市内部分重点县（市、区）和乡镇，对土地经营权流转情况进行了深入调查研究，分析了土地流转中存在的主要问题，探讨了具体改进制度的对策。首先要做的是定义土地所有权。即土地所有权虚拟化，强化经营权，土地承包经营权真实化；二是在明确产权基础上，加快培育土地流转市场。三是创新土地流转机制。四是充分发挥政府加大对农业设施投入的作用，统筹引导土地流转的科学性，重点支持和鼓励地方流转形式。一、农村土地承包经营权流转的客观必然性从国外工业化、城镇化和农业现代化进程来看，农村土地流转是现代化进程中的必然趋势。从我们的调查来看，农村土地流转的客观必然性主要体现在： （1）土地流转是工业化、城镇

3、化发展的必然。随着我国工业化、城镇化进程的加快，二、三产业的快速发展，为社会创造了大量就业机会，急需大量劳动力，为农村劳动力创造条件向第二、三产业转移。外出打工已成为农民增收的重要途径。据统计，2008年农民人均纯收入6506元，其中工资性收入2606元，非农收入1031元，占农民收入的56%。由于农业比较效率较低，农村劳动力向高效二、三产业的流动不断增加。因此，农村中青年劳动力外出打工，农村留下的劳动力是妇女、老人，甚至儿童。这必然导致农业经营效率和农业生产积极性下降，甚至一些乡镇出现了“没有耕耘者”、“门口躺着一条狗，家里还剩下老人”的现象。 。”二”现象。这一现象为土地流转提供了可能，大

4、规模流转给农民带来更多收入，必须有效促进流转。据我们调查，外出打工成为土地流转的主要原因之一(2)土地流转是现代农业产业发展的必然。技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品、以流通技术及其营销水平、产供销结合、工贸结合为基础的新型农业与农业、高效、高效益相统一，其中机械化、集约化化是现代农业的基本特征。现代农业机械化、集约化的前提是土地的集中、规模化经营，而小规模经营是现代农业的障碍。小规模经营的农业技术进步速度很慢，难以适应现代农业发展的要求。此外，分散的小生产与大市场的矛盾日益激化，成为农业增产和农民增收的障碍。要解决这个问题，只能提高生产集约化水平，引导农村专业大户，

5、培育壮大农民专业组织。 ，发展现代农业，实施产业化经营，实现传统农业向现代农业的转变。这在客观上迫切需要促进土地经营权流转。 (3)土地流转是“三农”问题的必然解决之道。土地是农民赖以生存的最基本的生命保障来源，也是农村经济发展的最基本条件，是决定“三农”问题的基本因素。 “三农”的关键是增加农民收入。目前，农民增收的主要途径有：一是依靠发展生产，实现规模经营，提高效率，增加收入；和工资收入；三是土地升值带来的收入。这三种增收方式都依赖于土地流转。在当前形势下，通过土地经营权流转，将劳动力从有限的耕地中解放出来从事非农业生产，带来工资性收入，从而增加农民收入。土地流转不仅给农业生产带来了规模经

6、济，也给当地农业生产带来了先进的技术和管理，对农村经济的发展起到了带动作用。通过流转，农民按照市场价格放弃经营权，真正体现了土地资源的价格，从而实现土地升值带来的实际效果，获得实实在在的收益。这也是一些地方政府采取较为积极的态度支持和鼓励土地流转的原因。二、市政土地流转过程、现状及模式（一）市政土地流转过程1、自发流转阶段（1982-1998）。 1980年代初，农村基层突破重重障碍，实行以家庭承包为基础的责任制。到1982年，除市区前峰村实行大队核算外，已有2万多个生产队实行包干到户的生产责任制。随后，稳定山林权、划定私山、落实私沙滩和负责任的沙滩政策。当时很多人都不愿意转，不敢转。随着时间

7、的推移，农村个人的、隐蔽的、临时的、自发的土地流转现象层出不穷，主要包括劳动力短缺的家庭和与家人外出的个体家庭。这一时期，缺乏政策引导和条件，流通初期显得小而散。随着农产品加工业的兴起和部分农民进城务工，土地流转逐渐浮出水面。为解决基层农业税征收难和“三提五单”问题，当时出现的“两地制”也可以说是土地流转的一个特例。据1997年底调查，当时“责任田”达35.74万亩，占应扩耕地248.55%的14.4%。在这些“责任田”中，72%以劳务、人口承包方式承包，28%以招标或协议方式承包。也就是说，有10万亩“责任田”通过招标或协议“无形”转让。 2.探索指导阶段（1998-2003）。第一轮承包合

8、同期满后，1999年底全市基本完成土地承包合同延期工作，1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延期发证，分别占95.11%和95.51%。分别颁发的许可证数量。这大大增强了农民的土地稳定意识，土地流转有了制度基础。随着非农产业化、农业专业化、产业化经营的快速发展，土地流转条件日趋成熟。针对这一情况，为适应农业和农村生产力发展的需要，适时适度发展农业规模经营，在调研的基础上，1999年，原农业经委印发农村集体农地使用权流转规则和农村农村地区。 集体农田使用权分包合同（见格式）积极引导土地流转，强调土地流转必须遵循“合法、自愿、有偿”的原则，必须经人民政府批准。原缔约方。 2000年，经市

9、委主要领导同意，市委办公厅转发农经委张卫办20008号农村集体农田使用权流转规定，要求试点方案要通过，经验要认真总结，要积极稳妥引导。到2000年底，我们在观察点了解了后坂、南树、梅溪、仙岭、林5个村。这5个村耕地使用权出让面积1115亩，占总面积的16.49%。从时间上看，季节性面积480亩，占流通面积的43%；一年以上的635亩，占流通面积的57%。从流通方式看，转包554亩，占比50%；公司（企业）承包160亩，占比14%；公司统一管理，原承包方原种植401亩，占比36%。由于观测点代表平原、沿海、山区农村，也可以大致确认全市的流通情况。 3、机制创新阶段（2003年至今）。公众的法律意

10、识逐渐增强，一些地方开始通过协议或合同来规范流通关系，保护农民利益，但总体上还是以公司和大户为主，一户人家的农民还在地位较弱，地盘难分。通过增值实现的超额利润。颁布农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法、农民专业合作社法等相关法律法规，培育土地流转主体，规范农村土地承包经营权流转，维护双方流转。维护当事人合法权益，促进农业农村经济发展，营造良好法治环境。一些大型食品加工企业，如食品企业，积极引导农村有能力的人成立相关专业合作社，建设示范基地，实现品种、技术、质量、价格等统一，建立更紧密的制度创新合作关系的流通。 .一些有实力的农民专业合作社也充分发挥市场优势，通过异地扩张实现大规模土地

11、流转。如陇海农信经营规模已达5000多亩。近年来，国家加大对“三农”工作的支持力度，社会服务迅速崛起，非农产业快速发展，土地流转的外部环境有所改善，条件有所改善。更成熟。 （二）全市农村土地承包经营权状况目前，全市土地流转面积35.7万亩，占农民承包耕地总量的15.8%。详见统计表。市农村土地流转表县（市、区）耕地面积（万亩） 耕地流转面积（万亩） 流转率（%）相城区 6.46 0.83 12.8龙文区 4.07 0.14 2.67陇海市 25.86 11.46 44.32漳浦县 41.44 5.72 13.8 Yunxiao县16.03 2.05 12.8 Zhaoan County 32.

12、4 5.35 16.5东山县5.8 0.61 10.6 Nanjing County 33 0.56 1.68 Pinghe县31.2 3.80 12.80 12.80 12.80 12.18土地流转呈现以下特点：一是流转进度不平衡。沿海地区二、三产业相对发达，农民外出务工农村土地流转较快；在交通便利、农业基础设施比较完善的地方，农村土地流转较快。如陇海市农村土地流转最为活跃，流转率为44.32%。二是土地流转形式多样。有转包、转让、互换、租赁、入股等，流通方式以转包、租赁为主，约占流通总面积的70%。三是转会期长或短。流转周期的长短与流转土地的使用和农作物的生产周期密切相关。种植蔬菜，流转周

13、期多短，一般只有一年，如陇海东园现代农业园；种植花卉、水果、茶叶，流通周期大多较长，如南京的花地。 ，平安果地。 （三）市政土地流转的主要方式1.农民和农民的转型。这种模式主要是基于人们的口头同意。转移的对象一般是当地的农业专家和亲属。他们主要依靠相互信任或亲属关系。对转让的成本和期限没有具体的合同条款和限制。土地被国家开发利用后，青苗补偿费归经营者所有，土地安置费归承包人所有。这种类型占陇海的3/4。在相城区，出让面积4353亩，约占农村土地出让面积的52.61%。在农民与农民之间的过渡中，农民和大户的转移是值得提倡的。大种植户和大营销人员对市场敏感，承担风险的能力强，有一套管理技能，与小户

14、比较亲近。他们是连续规模经营的主力军。例如，在诏安县，20多个种植大户通过流转经营3000多亩土地，平均每户达到150亩。 2、农户和企业的流量改造。这种模式主要是农产品和食品加工企业。出于质量安全的需要，他们通过土地流转方式与农民建立生产基地。主要有三种方式：一是农民与企业之间的直接转移。例如，在东山县的农业开发中，以每年每亩250-305元不等的价格，在澳角村和城村租用400多亩土地，发展大葱、萝卜等蔬菜的种植。 .公司已投资200万元以上，统一平整土地，建设节水排灌设施，改善耕作条件，增加土地经济效益。同时，周边近百名农民也被吸引到这里工作。二是农民与企业之间通过大户（或经纪人）的间接转

15、移。例如，亚太国际蔬菜通过龙源镇农业研究所，承包了1200多亩土地，为岗边和东宝村的770名农民种植了生菜。生产的低残留、无公害蔬菜符合出口标准，销售情况良好。在陇海市，紫山集团、绿宝集团、同发食品、东海冷冻食品、振发食品、亚洲食品、绿色食品、绿兴果蔬等龙头企业通过大型经销商直接建立了农业生产基地。三是农民和台企流通。台资农业企业通过出租农民承包地，发展水果、茶叶、花卉等优质休闲农业。天人集团总裁、世界茶业王瑞和先生天福集团在漳浦县盘沱镇建设了占地300余亩的茶园基地，并在赤土建设了占地数百亩的观光茶园乡镇开展集中生产和生产。规模化经营有效带动了周边地区茶产业的发展。台商黄文光先生投资500万

16、美元建设南京南坑咖啡种植观光园，将400多亩土地流转给农民，引进经过驯化种植的成熟咖啡品种，打造咖啡观光休闲中心和咖啡加工厂。和其他项目。 3.农民和合作组织的转型。农民与合作社的转型主要有两种方式：一是农民与合作社。陇海农信果蔬专业合作社实行产、供、销一条龙模式。目前，它拥有156名股东和会员，带动了1100多名农民。合作社先后流转陇海、漳浦、诏安等地6000余亩承包地，远至种植马铃薯、马铃薯。合作社创始人黄晓明还被农业部授予“全国粮食大生产十佳模范”荣誉称号。诏安县“泰盛蔬菜专业合作社”陆续向周边农户出租土地，扩大种植规范。种植面积现已达到1000亩。比如，东峡镇村民方武惠组织了69户农户

17、，每户农民投入10亩土地，成立了农业发展专业农业合作社，土地规模近700亩，实行企业化经营，大大提高了业务效率。二是农民和协会。例如，长泰县延溪镇桂后村通过成立蔬菜协会，帮助农民在农户之间进行土地流转。 4.农民和农贸市场的改造。如龙文区龙门蔬菜批发市场，年销售蔬菜56万吨，销售额3.4亿元。市场覆盖全国10多个省市。为了保证蔬菜的季节性需求，迫切需要建立自己的生产供应基地。 .西浦村土地约360亩，紧邻九龙江北溪。村民只能种甘蔗，产值不理想。要改变这块土地的现状，就需要对土地进行整平整治，完善农田基础设施。初步测算，需投资1亿元以上。分散的农民根本无法完成如此复杂的工作量。这片土地一直像鸡肋

18、一样困扰着西浦村民。本案龙门蔬菜批发市场经营者与犀浦村委会协商，最终龙门蔬菜批发市场以每亩500元/年的价格租用犀浦村360亩土地，租期30年。 .他们与150多名农民一起，投资100万元以上，平整土地，完善机耕道路、排灌等农田基础设施，开展蔬菜大种植。 （四）我市农村土地流转存在的主要问题1、农民对土地流转的顾虑较多，影响了土地流转。农村土地流转的组织形式仍以自发流转为主。流转慢，既有转出的原因，也有转入的原因。转出户积极性不高，担心土地出让后失去土地经营权，缺乏就业机会.他认为，打工经商的收入虽然高，但也存在风险。知道种田收益低，他觉得自己的工作有保障。虽然有些人外出打工，但他们仍然没有放

19、弃自己的土地。他们担心失去工作后会失去土地。虽然他们出去打工，但他们宁愿土地荒芜也不愿外包。此外，农民热爱土壤和小农经济的意识很强烈，极少数农民甚至有不换金银的想法，宁愿粗放经营也不愿流转土地。近年来，国家不仅取消了农业税，还实施了惠农政策。有的农民认为，不仅不用缴纳农业税，还可以获得一定的农业补贴，觉得弃之可惜。受让方需要连片经营，人多地少，涉及农户多，工作量大，协调难度大。 2、农业产业风险大，开发商难以引进。由于农业是一个受自然和市场双重影响的薄弱行业，收益低，风险大，业主对农业发展的投资极为谨慎，很少有真正有实力的民营企业或业主参与土地流转和农业规模化经营。 .一些地方缺乏大型农业经营

20、者，难以推动适度规模经营，影响土地流转。有的地方因为没有农业企业，缺乏出租土地和吸纳丰富农村劳动力的能力。因此，一些农民虽然想将承包地转出，却找不到合适的对象。农业基础设施比较薄弱，土地零星散落。这些土地是从分散的农民手中收集并由所有者开发的。没有更高的吸引力或新的政策规定。部分业主不愿承担昂贵的土地开发成本，导致土地集中开发困难，影响土地流转和规模化经营。 3、流通机制不完善，服务管理跟不上。相对完整的土地出让市场无法建立，农用地出让价格中没有能够反映市场规律的基本价格。低于常规种植亩产标准。基层重视不够，服务管理跟不上。一些村缺乏农村土地承包经营权流转的服务和管理，特别是乡镇机构改革后，一

21、些乡镇根本没有专人负责农村承包经营权的管理。没有人接受，因此留下了许多弊病和隐患，其中一些已经成为农村的不稳定因素。 4、经营不规范，纠纷难以解决。这种情况主要表现在以下几个方面：一是大部分农户之间的土地流转只是口头协议，没有书面合同。二是部分土地出让合同未按规定签订，合同不完整，条款和标的不明确，在某些方面没有法律效力，甚至与现行规定相抵触。一些曲线炒作土地，实施耕地“农转非”。三是部分合同未经管理机构审核、签证或公证处公证，双方纠纷难以解决。 5.农村社会保障跟不上，影响流通。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不完善，农民除了外出打工获取部分收入外，主要依靠土地收入解决口粮、医疗、

22、医疗等问题。学校教育，尤其是对年长的农民。依存度较高，有土地流转之忧。三、完善我市土地流转的对策考虑到土地流转是一种经济现象，必须符合经济规律，按照市场规律行事。同时，土地出让市场不同于一般的商品交易市场。这是一个特殊的市场，两者之间有重要的区别。因此，必须立足实际，因地制宜，准确把握农村土地经营权流转市场的总体要求和基本原则，采取积极措施，进一步推进和完善土地承包经营流转。权利。 (1) 一般要求。完善农村土地经营权流转市场的总体要求：明确流转主体，规范流转行为，完善流转机制，优化流转环境，实现规模经营，加快发展现代农业。明确转让主体的核心是依法明确和充分尊重和保护承包农户的转让主体地位。流

23、通监管的重点是要求流通依法自愿、依法有偿、“三不得”等法律政策进行。完善流通机制的重点是推动形成有利于流通的流通信息采集发布机制、流通价格形成机制、流通利益协调保护机制、流通纠纷调解机制。优化流通环境的重点是营造良好的流通政策环境，提高流通社会服务水平，不断改善农业生产条件。 (2)基本原则。党的十七届三中全会指出，完善农村土地管理制度，必须按照“产权明晰、控制用途、节约集约经营、严格管理”。土地流转是资源优化配置的一种形式，既要符合国家政策要求，又要遵循市场经济的资源配置规律。因此，我们认为在推进农村土地流转过程中应把握以下基本原则。一是产权清晰，农民自愿。中央多次强调，土地是农业最基本的生

24、产资料，是农民生产生活的基础。农民是土地流转的主体。我们对土地经营权流转效果和效率的评价取决于农民是否满意。因此，在实践中，要进一步落实和保护农民土地承包权益，依法明确流转主体，强化承包经营权产权，坚持“农民”原则。自主性”。不能用强制手段强迫农民离开土地，要防止不顾农民意愿片面追求土地流转速度的倾向。二是节约集约、积极审慎的原则。坚持土地流转与农村经济发展和农业劳动力转移过程相适应的原则。在调查中我们发现，二、三产业发展较快的地方土地出让比例较高，经济发展较弱的地方土地出让比例较低。农村土地流转的过程也是农村城镇化的过程，是农业比重下降、非农产业比重上升的过程。农地流转主要受两个因素制约。一

25、是要有合理的农地流转制度，二是要有农业剩余劳动力流转的就业空间。从某种意义上说，即使有合理的农地流转制度，但没有农业剩余劳动力转移的空间，土地流转也无法完成；成本。推进农村土地流转，必须立足于经济发展和农村剩余劳动力转移。因此，应从当地经济发展现状出发，按照节约、集约、严格管理的要求，建立合理的农地流转制度。三是坚持使用控制、严格管理的原则。土地、空气和海洋都是国家不可再生的战略资源。我国是世界上人均耕地资源最少的国家之一。随着工业化和城镇化进程，耕地面积将不可逆转地减少。如何控制我国耕地减少趋势，是保障我国未来粮食安全的重要课题。十七届三中全会强调：“土地承包经营权流转不得改变土地集体所有制

26、，不得改变土地用途，损害农民土地承包权益。”事关耕地保护制度的落实，18亿亩耕地的底线能否保住。这是衡量土地出让工作成败的关键。 （三）具体对策。根据中央精神和我市实际，我们建议从以下六个方面完善和推进土地流转： 1.加强宣传，提高思想意识。要充分利用报纸、电视、广播等多种新闻媒体，通过会议、公示、派发宣传单、政策问答等形式，广泛宣传农村土地承包法和合同法。 关于做好农民承包土地使用权流转工作的通知等法律政策等法律政策，提高公众的思想认识和法律观念，使之家喻户晓，使人人知法、知法、用法。要让群众真正了解农村土地承包经营权的性质、流转方式、流转期限和流转成本等，了解土地流转的程序和操作程序，并在

27、农村土地流转。依法合理，确保自身利益不受损害，并尽量减少不必要的麻烦。要注重政策服务，营造良好流转氛围，解除群众思想疑虑，转变观念，认识土地流转的重要性。树立土地流转典型，用身边的事教育身边的人，让农民看到实实在在的效果，放心流转。要加强领导，组织对乡镇干部和相关农村人员进行专业培训，提高他们的政策法规水平、业务素质和工作能力，更有利于依法处理农村土地流转中出现的问题。 ，并协调和解决转让中的冲突和纠纷。 2.加大投入，加快基础设施建设。实施农业基础设施建设，不仅可以增强农业抵御自然灾害的能力，提高农业综合生产能力，还可以促进农村土地流转，实现适度规模经营的前提。因此，要着力实施农业综合开发和土地整治工程，加快中低产田改造、大型商品粮基地建设、重点水库建设、管理低洼易涝土地、骨干河流治理、灌区建设、植保工程、农业机械化、农村等。为建设道路等项目创造条件，促进土地流转和产业发展。 3.搭建平台，实现供需对接。探索建立以村级组织为主体的县、镇、村三级土地流转综合服务平台，形成长效机制。建立县级土地流转