公共管理的过程

1、公共管理的过程篇一：公共管理的运作过程第五章公共管理的运作过程5.1 学习要求要求学生掌握公共管理问题确认的环节和公共管理目 标确定的过程。理解公共管理决策的特点；了解公共管理决 策的过程；掌握公共管理运作方案抉择的满意标准。掌握公 共管理运作方案修正的必要性。5.2内容简述公共管理作用的充分发挥离不开对社会问题的准确把 握和确认，离不开对管理目标、运作方案、运作机制的合理 发挥，而对运作情况的经常性评估和总结是改善公共管理运 作效能的必要条件。公共管理问题的确认和目标的确立公共管理起因于社会问题的出现。但并非任何社会问题 都会有相应的公共管理项目和方案的产生。由社会问题到方 案产生需要经过许

2、多环节。首先，必须确诊问题是什么，它 为什么会发生。其次，问题的重要性是什么，也就是解决它 有何社会意义，对社会生活有何影响。其三，对问题加以比 较，在各种各样的问题中选择最重要、最急需解决的问题。 其四，对现实条件的把握，以使那些“应该”解决和“能够” 解决的问题得到最有效的解决。在确定公共管理目标时, 公共管理人员必须综合考虑多种因素，一是要考虑社会需要 和现实条件；二是要考虑人们之间的各种利益关系；三是综 合人们利益的最佳方法；四是效果预测，包括对目标实现障 碍的估计等。正确地确立公共管理目标以及根据目标合理地拟定项 目计划是公共管理的基础性工作，是其正常运作的前提。公 共管理人员无论是

3、高层的还是中低层的都应予以高度重视。 这既是公共管理运作的需要，也是公共管理机构存在的必要 条件。为有效地进行项目管理，可以在公共管理中实施目标管 理法。目标管理法是使每个时期所要达到的具体目标标明确 化的方法，这些具体目标必须始终与项目的最终目标相一致。因此，在目标管理法中项目总目标与公共管理目标一 致，而项目总目标又划分为若干具体的小目标，项目分目标 与项目总目标一致。在许多情况下，项目分目标又可能包含 着许多具体的子目标，从而形成树状式的目标体系。公共管理运作方案的决策当目标确定后，公共管理的主要任务就是运作方案的决 策。对决策主要有两种观点。一种观点认为，决策主要是直 觉和创造性活动的

4、结果，它主要是一种艺术；另一种观点认 为，决策是一个理性过程，它包括一些基本步骤，而直觉式 决策是不可能划分明显的思考步骤的。据此，决策可分为程 序式和非程序式两大类。在公共管理中，决策大多是集体作 出的，分工负责和专业化使得管理人员个人只能在决策中起 很小的作用，因而决策主要是程序式的。民主程度越高，公 共管理决策的程序化则越强。程序式决策是理性决策，非程 序式决策是直觉性决策。拟订方案是指对决策目标进行深入具体的分析、假设、 推理和判断，为实现决策目标而准备一系列行动方案的过 程，也就是要解决 “做什么”、“谁来做”、“什么时间做”“什么地点做”、“怎么做”等问题的，它是技术性决策阶 段。

5、拟订方案具有如下几个特征：第一，围绕决策目标必须 拟订多种方案。第二，拟订方案的同时就开始了方案的检验 和审定。第三，拟订的方案是以预见性来指导实践的。拟订方案需要遵循目的性原则，拟订备选方案时必须对 准决策目标。可行性原则，拟订方案时必须从实际出发，根 据决策环境的主客观条件以及发展过程变化，对方案进行深 入分析，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。 整体详尽性原则，拟出的方案应当包括所有实际上可以实施 的方案。互相排斥性原则，所拟订的各个备选方案的内容应 各自独立、相互排斥，不能只有形式上的不同而无实质上的 不同。在拟订方案过程中必须满足三个基本要求：首先，方 案要具体明确，具有目

6、的性。其次，方案要多样化，具有层次性。再次，方案要有新意，具有创造性可行性分析是指对决策环境实际现有的人力、物力、财 力、科技能力、时间、后果这样一些主客观条件以对决策方 案有无承受能力进行分析的方法。可行性分析具有如下特 点：超前性、调整性、有效性。公共管理方案抉择就是决策者在对智囊团的制订的多 种备选方案进行全面的对比和评价基础上，最终确立一个最 满意方案的工作。首先，抉择环节的重要职责对决策者的决 策素质提出了严格的要求。现代决策科学的发展。其次，抉 择方案的过程实质上也是备选方案优化的过程。再次，科学 合理的抉择是方案实施成功的基础。备选方案的抉择需要遵循全面性原则、客观性原则、对 比

7、优化原则、可行性分析原则、集体抉择原则等。在现代决策过程中，决策方案的选择是一个复杂的认识 和评价过程，它通常包括以下几种类型：多中选一、合多为 一、重新拟定、暂缓抉择。公共管理决策者需要遵循的决策标准只能是满意标准。 满意标准是指：决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和 实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意，去寻求 绝对的最优不仅是徒劳的、也是不必要的。首先，人们的认 识规律具有渐进性特征，需要通过反复实践，才能逐渐形成 完整准确的认识。其次，从理论上说最优结果的前提是列出 全部的备选方案，但是，在实践中不可能列出全部方案，那 么，也就无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最 优

8、的。再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是 公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用 更加突出。从公共管理的实践来看，决策方案选定后并不等于决策 过程的终结。对于重大的决策，最好不要马上付诸实施，一 般应先采取小范围试点，加以验证、补充和完善，然后再具 体实施。公共管理运作方案的实施和修正公共管理运作方案的实施是一个完整的过程，它主要包 括以下三个阶段：(1)准备阶段。主要是为公共管理原作方案的贯彻落 实做先期准备工作，创造必要的主客观条件。第一，制订实 施方案。公共管理运作方案本身尚比较抽象，应该把决策目 标分解为具体的执行目标或阶段目标，从而确定具体的、操 作性较强的行

9、为步骤。第二，思想准备。即运用新闻媒介、 会议、公文等多种形式进行广泛的信息沟通与传播工作，使 公共管理运作方案的执行者、方案所影响的相关人员充分理 解方案的目标、精神、含义、内容，并对方案产生认同感， 从心理上、精神上和思想上做好参与和配合方案实施的准备 工作。第三，组织与人力的准备。应根据公共管理运作方案 的具体性质、内容和要求，安排一定的组织机构和部门、一 定数量的执行人员分头负责实施的各项具体工作，并应制定 出相应的实施办法和规章制度。第四，财物准备。公共管理 运作方案的实施离不开一定的财力和物力，应预先进行详尽 的开支预算，筹措所必需的各种物资材料。(2)落实阶段。一旦公共管理运作方

10、案实施的准备 工作就绪之后，就应着手于具体的落实。为了保证方案的落实，必须注意：第一，设置一 定的指挥中心。有些重大方案的落实工作繁琐复杂，可视情 况成立统一的指挥中心。第二，搞好沟通、协调工作，明确 各级组织与人员的权责。第三，实行有效控制。使参与执行 的各级组织和人员能按照方案目标实施行动。这种控制既包 括在准备阶段进行预先控制，又包括执行过程中由相应的高 级管理人员直接进行现场控制，还要通过反馈，进行反馈控 制。(3)评估阶段。公共管理运作方案落实之后，应对整个活动过程及其效果进行检查和评估，以总结经验教训，为 今后的方案实施工作提供借鉴，同时也对方案本身的正确与 否加以检验。评估阶段的

11、主要内容有：第一，效果检测。将 落实后所产生的结果与预定的方案目标相对照，看实施的效 率与效果如何。第二，绩效考核。对有关组织机构和人员的贡献、能力、控制与管理水平等进行实事求是的评价。第三,总结经验。采用群众评议与领导评估相结合的方法，找出优 缺点及其原因，为今后公共管理运作方案的决策及其实施提 供有益的经验。公共管理运作方案在实施过程中可能发生的问题和偏 差，大致可以分为下列三种情况：（1）执行方案的人员没有按运作方案规定的程序和内容 执行，出现了诸如“上有政策，下有对策”的情况，导致方案 目标的偏离。（2）方案实施中由于种种不可控因素的干扰， 造成了方案执行中的困难，如自然灾害、客观环境

12、条件和社会 问题变化等等。（3） 一定的方案经决策而实施了一个阶段之 后，不但没有解决社会问题，反而加重了问题的严重性，或者 有时该方案的实施不能产生任何效果。公共管理运作方案修正之所以是不可缺少的，是因为：（1）任何方案的制定都是一个复杂的认识过程，有可能在 某一方面或某些方面考虑不周，认识发生偏差，导致方案偏 离目标。（2）任何公共管理运作方案都带有预测性、风险性和 探索性，没有完全现存的答案供参考。这种探索性本身就决定了相应的方案有失败或非预期性结果出现的风险。（3）在民主制度还不完全健全的情况下，决策在某些情况下会受 到种种因素影响而缺乏科学性。（4）由方案提出到实施的“时间推移”会影

13、响方案本身的修正。但是，方案的修正和补充本身可能产生一定的负效应:（1）它可能会影响到公共管理机构的形象或声誉。（2）它会影响方案实施的进度和效率。（3）从经济角度看，方案修 正在一定程度上会浪费社会资源，使人力、物力、财力产生不 必要的多余支出。（4）方案修正会对人们的信心产生不利影 响。5.3本章知识点1、公共管理问题确认2、公共管理目标确定3、公共管理决策的特点4、拟定方案的涵义、特征和原则5、公共管理决策的满意标准6、公共管理运作方案修正的必要性5.4思考题1、公共管理决策中拟订方案需要遵守哪些原则？2、方案抉择在公共管理决策中具有什么重要作用？3、为什么公共管理决策只能遵循满意标准？

14、4、为什么公共管理方案实施后的修正过程是必不可少的？5、公共管理方案的修正有可能产生哪些副作用？5.5例题与习题例题：1、方案抉择在公共管理决策中具有什么重要作用？答：方案抉择在决策程序中处于关键地位，在整个决策 过程中有十分重要的意义。首先，抉择环节的重要职责对决 策者的决策素质提出了严格的要求。其次，抉择方案的过程 实质上也是备选方案优化的过程。再次，科学合理的抉择是 方案实施成功的基础。2、为什么公共管理决策只能遵循满意标准？答：公共管理决策的满意标准是指决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一 定程度的满意，去寻求绝对的最优不仅是徒劳的，也是不可 能的。公

15、共管理决策之所以只能是满意标准：首先，人们的 认识规律具有渐进牲，需要通过反复实践，才能逐渐形成完 整准确的认识。其次，在实践中不可能列出全部方案，也无 法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。再 次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出。3、公共管理方案的修正有可能产生哪些副作用？答：(1)它可能会影响到公共管理机构的形象或声誉， 因为这会在一定程度上导致方案的多变性，如果经常发生这 样的事情，就容易使人们怀疑方案制定者和决策者的能力。(2)它会影响方案实施的进度和效率。假若方案决策正确, 实施中不需要或很少需要修改和补

16、充，这就无疑会减少方案 实施的障碍，加快实施速度，有利于社会的发展。反之，就会在一定程度上减缓这种进度。（3）从经济角度看，方案修正在一定程度上会浪费社会资源，使人力、物力、财力产生不必要的多余支出。（4）方案修正会对人们的信心产生不利影响。如果方案修正过多，人们对新方案的可靠性和持 久性产生动摇，持某种怀疑和观望态度。这会使新方案的执 行和贯彻效率受到限制。4、20世纪90年代以来， 我国对医疗保障制度实施了重 大改革。此项改革涉及社会公众的重大利益，应该采取慎而又慎的态度。改革的过程分为三个阶段：第一个阶段是80年代末到1994年的研究阶段，主要是调查研究、制定方案；第二个阶段是1994年

17、到20XX年的试点阶段，先在九江市和镇江市进行试点，后扩大到全国100多个城市进行试点；第三个阶段是 20XX年以后在全国各地逐步推开。请分析：（1）我国医疗保障制度改革的根本原因是什么？ （2）为什么此项改革要进行不同范围的试点？答：（1）我国医疗保障制度改革的根本原因是，改革 前的城镇职工医疗保障制度存在较大缺陷，包括医疗费由国 家、企业完全包揽，个人可享受及医疗单位属于大锅饭，导 致医疗经费很大浪费。缺乏合理的医疗经费筹措积累机制。覆盖狭窄，享受医疗保险的仅2亿人。因此，改革的目标是完全通过社会保障税来增加，个人自己承担部分医疗费用，建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会医疗 保

18、障制度。(2)医保制度改革要进行不同范围试点的原因是：第 一，医保制度改革涉及到社会所有成员的利益，是一种利益 的调整过程，必然会引起社会成员的普遍关注。第二，通过 医保制度的改革，要改变原有的各种弊端，需要引入一些新的机制和做法，如医保经费的多元化、赋予病人选择医院的 权利等。但这些新的机制和做法会产生什么结果，会引起什 么变化，需要进行试点才能反映出来。第三，由于我国各地 条件差异较大，医保制度改革不能搞一刀切，应该允许各地 结合自身的条件进行试点，才能使问题充分暴露出来，有利 于正式出台的医保制度改革方案更加切合各地的实际。习题：一、名词解释1、拟订方案2、方案抉择3、满意标准二、简答题

19、1、公共管理决策中拟订方案需要遵守哪些原则？2、方案抉择在公共管理决策中具有什么重要作用？3、公共管理方案的实施需要经过哪几个阶段？4、公共管理方案的修正有可能产生哪些副作用？三、论述题1、为什么说公共管理决策过程必须遵循规定的程序？2、为什么公共管理决策只能遵循满意标准？3、为什么公共管理方案实施后的修正过程是必不可少的？四、分析题1、20世纪90年代以来， 我国对医疗保障制度实施了重 大改革。此项改革涉及社会公众的重大利益，应该采取慎而又慎的态度。改革的过程分为三个阶段：第一个阶段是80年代末到1994年的研究阶段，主要是调查研究、制定方案；第二个阶段是 1994年到20XX年的试点阶段，

20、先在九江市和镇江市进行试点，后扩大到全国100多个城市进行试点；第三个阶段是 20XX年以后在全国各地逐步推开。请分析：(1)我国医疗保障制度改革的根本原因是什么？ (2)为什么此项改革要进行不同范围的试点？篇二：公共管理学第五章本章学习要点一、公共政策的概念、性质二、公共政策与公共管理的关系三、公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终四、公共权力与领导 五、领导方式与效能六、公共管理中的激励与控制公共管理学是在公共行政学的基础上学习借鉴企业管理方法来管理公共组织，具有显著的管理学特征。公共管理从属于一般管理过程，同样具有政策制定、执行、领导、控制、创新等基本环节。本章通过对公共管理过程中

21、的公共政策设计、执行与评估以及公共管理中的领导等重要的、基本的环节的探讨，使我们对公共政策、公共管理中的领导等管理过程有一个基本的了解。第一节公共政策的设计、执行与评估现 代社会中，公共问题层出不穷，而且性质越来越严 重，解决和处理的难度和复杂程度较以往大大增加。公共组 织及其管理者如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，也是公共管理的重要职责所在。公共政策是各 级公共组织在职能范围之内为了解决和处理公共问题，经过政治协调和管理过程，达成公共利益或公共目标的过程。在此过程中所制定和实施的各种行动方案以及发展出来的各 项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和，是公 共政 策的主要

22、表现形式。政策问题、政策议程、政策规划 和设计、政策执行、政策评估、政策修正或调整、政策终结 等过程，构成了公共政策的基本内容。一、公共政策与公共管理在公共管理领域中，公共政策越来越受到重视，已经成为公共管理学研究的核心内容之一。公共政策是公共组织管 理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵 魂。.公共政策概念(1)从公共政策制定过程看公共政策。公共政策研究 最早是在政治学中兴起的，公共政策的早期学者兰尼认为，“至少从1945年以来，美国的政治学家们就将他们的职业注意力主要集中于制定公共政策的过程，而不是它们的内 容”。早期的公共政策研究主要是从公共政策制定的角度看公共政策，强调公共

23、政策的政治过程。主张政治一公共行政分开的学者古德诺认为，“政治涉及的是政策和表达国家 的意愿”，而行政“涉及的是政策的实施”。这种观点主要是将公共政策视同一些法律和法规，而这些法律与法规又是政治家们制定出来的并由公共管理者执行的。这种观点过于狭隘，仅将公共政策局限于公共政策的制定过程，甚至于只是一些法律、法规。也有学者从具体制定政策的角度去界定公共政策，如戴伊认为“公共政策是政府所选择去做或 不做的任何事情”。事实上，制定公共政策的主体不只是政 治家，还有各个利益团体、阶层、社会公众等；执行公共 政策的不仅是公共管理者，也包括政治家、各利益团体和社会公众等(2)从公共政策的职能看公共政策。美国

24、学者帕拉洛 认为公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。持类似观点的政治学家伊斯顿认为公共政策是政府对社会上的价值所作的权威性的分配O这里，所谓的“价值系社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、 财富、技能、知识、安全与声誉等。这些观点强调公共政策对资源或价值的分配作用和 功能。(3)从公共政策的目标导向看公共政策。有学者从公 共政策的目标和价值导向的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”。拉斯韦尔指出，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”，强调政策是为某种特定目标而制定和实施的一种计划。中国的部分学者也赞同这

25、 种观点，认为“政策是国家和政党 为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为人们的利 益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。(4)从公共政策的全过程看公共政策。公共政策问题 的提出，公共政策制定、执行、评估、调整、终结的整个过程，构成了公共政策的全部内容。持“过程论”的学者认为，公共政策过程是一个复杂的系统，不能孤立地看问题， 应全面认识和掌握公共政策的整个过程。尤其是应该注意到公共管理者在公共政策过程中的作用。以往的公共政策过程存在的缺陷，正如瑞尼所指出的那样，是“过于看重政策 决定以及政策形成和贯彻的广泛过程，而忽视在这些过程中 组织实体的管理者的实践和作用”。关于公共政策的定义有许

26、多种，概括起来可以归纳为两大类：一类观点认为，公共政策是公共决策的产品，仅局限于公共政策的制定过程与结果，包括公共政策制定过程中的政策目标选择、价值导向、法律法规等结果；另一类观点认为，公共政策是一个过程，它与公共管理融合在一起，难分彼此，是一种动态的过程。这一观点包括公共政策制定及其结果，公共政策作用和效果的评估等。第一类观点强调公共政策是处理公共问题的各种行为规范和制定这些规范的选择过程；第二类观点则偏重于公共政策的制定、执行与评估的过程。显然，公共政策的“过程论”包含着宽泛的内容，它包括了政策目标、价值取向以及公共政策的制定、执行、评估、调整和终结的整个过程。在此，我们倾向于这样去界定公

27、共政策：公共政策是公 共行为主体，在职能范围内为了某一特定的目的，经过政治 活动所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要 表现形式。.公共政策与公共管理的关系公共政策的品质和水准，与公共管理的绩效有关。从某 种意义上讲，公共管理的绩效事实上是政策绩效的综合反映。因此，从公共管理的角度来研究公共政策，可促使政府公共管理者获取政策知识，发展公共政策分析的方法和技术，从而设 计出符合实际的政策，以有效地解决公共问题。(1)公共管理贯穿于公共政策过程始终。从来看，始 终都包括了公共政策的过程，

28、即设计、执行、评估和修正的循环过程；同时，公共管理寓于公 共政策过程的每个环节中。公共政策的制定既是公共管理的起点，又是公共管理的阶段性结果或终结。一个简单的公共政策过程主要包括四个步骤：公共政策设计；公共政策执行；公共政策评估；公共政策终结或公共政策调整。一个复杂的公共政策过 程是由多个简 单公共的过程构成的。如果初始的公共政策目标 没有实现，就应在对原公共政策实施结果的评估基础上，对原 政策进行调整，进而形成新的公共政策，并开始新一轮的过程循环。在公共政策过程中的每一个环节，都包含有，政策过程 每个环节的终止都是下一个环节的开始，如此循环往复，直至实现了总的政策目标后该政策过程才会终止。持

29、“静态”观点者认为，公共政策是公共政策 制定的结果，而公共管理是执行或实施公共政策的过程。这一 “静态”观点是将公共政策过程分离为公共政策与公共管理两个部分。实际上公共政策设计或制定过程的本身也是一个管理过程，不能简单地将公共政策理解为一些法令、条 例、原则、措施。这些行为规范是公共政策，但公共政策不 完全等同于这些行为规范，应该将公共政策理解为这些行为规范加上管理过程共同构成了公共政策，这样理解可以更准确地掌握公共政策的内涵。(2)公共管理是公共政策实施的重要手段。公共政策 的设计制定、执行与评估过程的每一个环节过程都包含管理过程，同时组成公共政策的重要内容。如法规、措施、策略等行为规范，在

30、管理过程中一直发挥着重要作用，它不仅 规范公共组织的行为，而且也是公共组织对其管理对象进行规范的手段。公共政策的目标与公共管理的目标是有机地结合在一起的，公共政策过程每一个阶段的政策目标都决定 了该阶段的管理目标，目标必须通过来实现。公共政策决定 了公共管理 活动的方向和目标，没有公共政策的公共管理 是没有灵魂的、盲目的行为，不仅会造成公共资源的浪费而 且也无法实现公众利益的目标。公共政策过程提出的一些策 略、措施应运用到公共管理的实践中以指导实践，在公共管 理实践中进行公共政策绩效的评估和修正，使公共政策更符合现实发展的需要。同时，在公共管理过程中，公共管理还会遇到新的公共问题，需要新的公共

31、政策来指导解决，因 此，公共管理又是获取公共问题信息的重要渠道。通过上述分析可知，公共管理不仅是公共政策的源泉，又是实施、评估、修正公共政策的重要手段。二、公共政策的性质.公共政策的利益倾向性在现实社会中，各公共政策主体都有其相关的利益，每一个体都因为在某一公共问题上有共同的利益而结成共同的利益集团。当某一公共问题进入到公共政策议程时，各利益集团为了维护自身利益，纷纷通过各种方式施加影响，希望制定的公共政策对本利益集团更加有利。如果某一利益集团较其他一些利益集团而言具有绝对优势，或者具有统治地位，则该利益集团就决定了公共政策的利益导向。有时，为了维护自己的统治地位，缓和利益冲突，优势利益集 团

32、往往会作出某种让步、妥协，一定程度上满足其他一些利益集团的要求。公共政策实际上是这些利益集团相互斗争和相互妥协的结果。任何一项政策的制定与实施都不可能让所有人满意，即使都满意，但对每个人而言，满意的程度也是不同的。因此，公共 政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。.公共政策的目标导向性?公共政策的选择行动是一种有意识的行动。正如美国学者J. E.安德森所说：“政策是一个有目的的活动过程我们所关心的是有目的的或者有明确方向的活动，而不是无意识的或偶然的行为。”首先，由于各利益集团的价值取向存在差异，各集团要实现的目标也不一致，任何一个公共政策都不

33、可能满足所有利益集团的目标，因此，公共政策 主要体现了优势利益集团价值取向。其次，即使对同一个公 共问题，为了同一个目标，持相同价值观的公共政策主体在 不同时期也会制定出不 同的公共政策。这些不同时期的公共政策都是为实现阶段性目标而制定的，所有这些阶段性政策构成的一组政策目标都是指向总目标的。第三，任何公共政策的目标都是为了解决特定社会问题的，都是针对特定 社会问题而制定的。因此，公共政策的目标导向实质上就是问题导向，即公共政策的主要目的在于解决社会问题，如果一个社会没有任何社会问题，公共政策也就没有存在的必要。公共政策所处理的公共问题可能是单一的，也可能是系列的、相互关联的。 一般而言，一项

34、公共政有一个或一组特定的目标，有一个基本的方针，有一条选定的行动路线或方案。公共政策的选择始终是有意识、有目的的。.公共政策的合法性与强制性公共政策的合法性主要是指公共政策内容和形式上的合法。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和，只是一些规则，指出其作用对象应该做什么或不应该做什么。但公共政策的执行必须有权威作保障，否则将无法实现政策目标。为了保证公共政策目标的实现，要求公共政策主体执行的政策必须符合多数人的利益，公共政策的制定、执行、评估和调整的过程必须是按照法定程序进行的活动。一般而言，公共政策是由政府机关制定、实施的。当然，这并不意味着社会其他组织对

35、政策制定不发生影响作用，在政策的制定、评估和调整过程中，各利益集团都可对公共政策产生影响。但是,公共政策最终是由公共权威当局颁布并实施。所谓公共权威 机构是指对公民个人的行动或私部门及其他社会组织的行为具有强制治理权和合法权的机构。公共政策也包括了对公共权威当 局的行为规范，并对公共权威机构进行授权。公共政策既然是各利益集团相互斗争、相互妥协的结 果，那么公共政策过程决定了它是符合大多数人的利益的。但社会各利益集团对同一社会问题的利益差异的存在，导致公共政策的作用对象在对政策的服从程度上也存在不同。为了维护公共政策的合法性和权威性，公共政策的执行机构，必须通过各种手段保证公共政策的贯彻实施。这

36、种强迫 他人服从的权力即为强制权，公共政策的实施必须具有强制 权作保障。这说明了公共政策在对社会生活进行干预、解决 社会问题时，具有合法性和强制性。.公共政策的稳定性与时效性公共政策的稳定性指公共政策的基本目标是稳定的。公共政策是各利益集团斗争和妥协的结果，它反映了具有统治地位的利益集团的价值导向。这些统治集团通常将长期目标分解成多个阶段性目标，并相应制定出一系列阶段性政策，分阶段逐步实现。公共政策的稳定性主要表现在政策的连续性和价值导向的一致性。公共政策的稳定性并不排斥公共政策的时效性和可变性。公共政策的时效性指公共政策只是在一定的时期内起作用。公共政策的时效性主要表现在：一是公共政策的作用

37、对象随时间变迁而改变，需要公共政策的调整或终止；二是随时间变化，公共政策主体对原来公共问题的认识更深入，导致对公共政策进行调整或修正；三是公共政策的目标实现了，该公共政策就不再有存在的价值；四是公共政策产生的效果 不符合原先的预期，需要对政策调整或终止。.公共政策的多样性和多效性公共问题的多样性决定了公共政策的多样性。随着社会生产方式的进步，人类社会逐步从低级向高级演进，但社会问题并没有因此减少，而是其数量及复杂程度均在增加，诸如人口膨胀问题，资源短缺、环境污染问题，大量失业劳动人口，部分地区仍处在贫困线下以及社会治安问题等，均不同程度地困扰着世界各国。政府作为重要的公共组织，其管理的职能范围

38、日益拓展，所面临的要解决的社会问题越 来越多，为此，公共组织必须有针对性地推出各种政策，以 适应社会的需求。公共政策可能是针对某个社会问题提出的，但其作用则 远远超出了该公共问题的范围和预期目标。公共管理组织为 了解决各种社会问题，在它们各自的职权范围之内，针对亟待解决的公共问题制定出政策，这些公共政策实施后产生 的政策效果可能是政策制定者预期的，也可能是出乎他们意 料之外的。某些公共问题是综合型的，它可能涉及经济、政治、社 会、文化、科技、军事、外交等多个领域，我们针对综合型 的公共问题制定的公共政策，也一定是综合型的公共政策,其同时发挥着多种功能。由此可见，公共组织推出的各种公 共政策，因

39、社会问题日益复杂、政策效果的无法预测以及政策的综合功效，显示出公共政策的多样性和多效性特点。三、公共政策的设计公共政策规划与设计乃是政府为了解决公共问题，采取 科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案 的动态过程。公共政策设计包括公共政策问题和公共政策制 定过程。也有学者将这些过程都归为公共政策制定过程或公 共决策过程。.公共政策问题公共政策设计的目的是为了解决公共问题，而公共问题 与一般社会问题是有区别的，因此我们有必要对公共问题进 行一些界定。(1)公共问题的概念与特性第一，公共问题的概念。公共问题与社会问题并非两个相同的概念。社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期 望之间的

40、差距而引起的矛盾或冲突。它泛指那些由于社会关 系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃 至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注并需要动用全社 会的力量 加以解决的问题。由于人们主观期望与客观现实的 差距是普遍而持续地存在着，社会问题因而具有广泛性和持 续性的特征。同时，由于社会问题也影响了社会生活，因而 它也具有社会性的特征。但并不是所有的社会问题都会转化成为公共问题，只有那些有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。这就是说，社会问题既包括私人问题，也包括公共问题。公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。 第二，公共问题的特性。实际

41、存在的公共问题往往牵涉到较为广泛 的社会关系，甚至影响到为数众多的民众。这说明了公共问题具有两个基本特性：公共问题具有影响的广泛性。这集中表现在：它不仅仅影响单个的个人或团体，而且将对多数甚至 绝大多数人或团体产生普遍的影响。同时，公共问题可能超越地域的 篇三：公共管理公共管理学第一部分：简答1、组织理论发展脉络答：第一阶段：科学管理时期的组织理论代表人物：泰罗的职能组织理论法约尔的组织过程理论厄威克和古利克的组织设计理论韦伯的组织结构理论主要观点：、忽视人的主动性研究组织的内部结构、制度规章和 设计原则被称为是“图纸设计”，“组织信条”具有静态性、内部取向，忽视组织环境 第二阶段：行为科学时

42、期的 组织理论代表人物：梅奥的人际关系组织理论麦格雷戈的组织行为动力理论赫兹伯格的组织激励理论主要观点：、关注组织成员的需求，注意提高组织成员的积极性、关注组织内部的群体及其对组织目标的影响、关注组织目标与成员目标的协调 、关注组织管理的伦理性、具有一定动态性 第三阶段：科学决策时期的组织理 论代表人物：巴纳德的组织平衡理论西蒙的组织决策理论主要观点：、组织活动包括两部分：决策和作业。而决策又比作业更为基本，因为决策先于作业。传统理论，缺陷就在于忽视决策(或者仅把决策视为高层的行为)，专注于作业。、在组织中，各个层次皆有决策。组织运行的实质是第四阶通过向其成员提供决定前提来影响成员的决策，使

43、成员都把实现组织目标作为自己的奋斗目标。段： 系统科学时期的组织理论代表人物：本尼斯的组 织发展理论费德勒的组织权变控制理论卡斯特(F.E.Kast )和罗森茨维克的系统与权变控制理论主要观点：关注环境与组织的互动“内适应”与“外适应”结合。第五阶段：管理文化时期的组织理论代表人物：沙因的组织文化模型理论 路易斯的组织文化渊源理论斯默西奇的组织共有意义理论主要观点：、组织中存在着一种固有的行为假定，成员自主不自 主地按照这种假定行事。即，组织文化总是隐藏在组织的公开活动的背后，它是一种活力，指引着组织成 员，并让他们作出具体行动。、认为以前的组织理论更多是通过实证分析、量化、 经验化的方式开展

44、研究，组织文化理论则是另外分析路径，研究的是组织的气质问题。2、公共组织理论发展脉络？答：第一阶段：传统公共组织理论源于20世纪初期的韦伯）和泰勒等人的著作 ，它以“官僚制”作为主要的研究对象，将官僚制当作公共组织的最佳表现形式 ，视规则、精确性和专业分工为组织结构和生产力的关键。从20世纪60年代开始，官僚制从理论到 实践都受到了人们的质疑和批判。美国组织理论家沃伦本尼斯在官僚制的灭亡即将到来一书中说：“20至 50年间，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”不 仅官僚制的实践发展遇到了严峻挑战，以官僚组织理论为基础并囿于“行政原则”探索的传统公共行政学也面临困境。第二阶段：20世纪60年

45、代末70年代初，乔治弗雷德里克森等人提出了 “新公共行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有的公民”，赋予公共组织更为宽阔的含义以及更为任重道远的社会服务使命。弗雷德里克森指出，传统的公共行政学研究局限于“预算”、“人事管理”、“组织与管理” 一类的范畴上，过于狭窄，过于以“组织内部”取向，理论上过于空洞；新公共行政学要求一种新的组织理论，认为在公共组织中存在着四种基本的作用过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，这四种过程适应于理解和改善旧的公共行政学第三阶段： 从20世纪70年代开始，经济学范畴的 “理性人假设”、“交换范式”、“公共选择”等概念逐步融

46、入了公共行政的话语体系，将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。与以往公共行政学相比，公共管理更注重公共组织的政策目标选择和公共服务运作的方法、效率和回应性等现实层面，由静态的组织机构、过程和程序研究转到动态的项目、结果与绩效的研究，并探讨公共组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务，强调用私人组织的管理技术来改进政府绩效。3、传统公共行政学的基本内容？答：、代表人物：托马斯？伍德罗？威尔逊(T.W.Wilson ):行政学研究，1887 年。弗兰克？ J.古德诺(F.J.Goodnow ):政治与行政，1900 年。马克斯？韦伯论官僚制1911年、主要观点：官僚制提供了公共

47、行政的组织框架政治一行政两分法界定了公共行政的独立领域文官制度提供了公共行政的人事制度泰勒主义提供了公共行政的管理方法4、公共管理理论的发展脉络？答：、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期(1887-1967 )。A、托马斯 ？伍德罗 ？威尔逊(T.W.Wilson ):行政学研究 ，1887年。B、弗兰克 ？ J.古德诺(F.J.Goodnow ):政治与行政，1900年。C、马克斯？韦伯：论官僚制，1911 年。D、怀特(Leonard D.White )公共行政研究导论，1926年E、古利克(Luther Gulick )和厄威克(Lyndall Urwick ) 行政科学论文集 19

48、37年。主要观点：官僚制提供了公共行政的组织框架；政治一行政两分法 界定了公共行政的独立领域；文官制度提供了公共行政的人 事制度；泰勒主义提供了公共行政的管理方法。主要特点：第一，公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正 式的政府组织（官僚机制）作为主要研究领域。采用静态的 研究方法。第二，二分法是公共行政学的理论基础。第三，公共行政学致力于行政管理的一般或者普遍原则 的探索。第四，公共行政学以效率原则为最高标准。、公 共管理理论的第二阶段：新公共行政学时期（1968-1979 ）。这一阶段可以称为“理论流变”。因为出 现了三个理论流派：“新公共行政学派”、“公共政策（政 策分析）学派”和“

49、公共选择学派”。、公共管理理论的第三阶段：新公共管理理论时期（世纪八、九十年代）。、公共管理理论的第四阶段：反思与多元化发展（世纪八、九十年代至今）。包括：（一）公共治理理论（二）新公共服务理论（三）整体性政府理论（四）新制度主义（五）网络理论5、市场失灵的表现?影响答：市场失灵的表现 收入与财富分配不公。到消费 水平而使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资 源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。外部 负效应问题外部负效应是指某一主体在生产和消费活动的过 程中，对其它主体造成的损害。竞争失败和市场垄断的形 成。竞争是市场经济中的动力机制。竞争是有条件的，一般来说竞争是在同一市场

50、中的 同类产品或可替代产品之间展开的。但一方面，由于分工的 发展使产品之间的差异不断拉大，资本规模扩大和交易成本 的增加，阻碍了资本的自由转移和自由竞争。另一方面，由于市场垄断的出现，减弱了竞争的程度，使竞争的作用下降造成市场垄断的主要因素。失业问题失业是市场机制作用的主要后果，失业的 存在不仅对社会与经济的稳定不利，而且也不符合资本追求 日益扩张的市场与消费的需要。区域经济不协调问题 市场机制的作用只会扩大地区之 间的不平衡现象，影响社会和谐。公共产品供给不足从本质上讲，生产公共产品与市场 机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而 公共产品是全社会成员所必须消费的产品，它的满足

51、状况也反映了一个国家的福利水平。这样一来公共产品生产的滞后与社会成员与经济发展需要之间的矛盾就十分尖锐。公共资源的过度使用由于生产者受市场机制追求最大化利润的驱使，往往会对这些公共资源出现掠夺式使用，而不能给资源以休养生息。6、政府失败的表现？答：（1）、公共决策失效公共政策是政府的主要“产 出”之一，但是政府经常会制定出低效的公共政策，或者低 效地执行公共政策；、公共物品供给的低效率，由政府供给公共物品会导致社 会资源的浪费与产品或服务的质量低下；内部性和政府扩张，公共机构尤其是政府部门及其官员 追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部性。政府会千

52、方百计地为自己争取预算并且扩大自身规模。寻租和腐败，寻租活动导致严重的经济低效率。7、宏观调控的基本目标？答：（1）、经济的平稳增长，经济增长是经济和社会 发展的基础。持续快速的经济增长是实现国家长远战略目标 的首要条件，也是提高人民生活水平的首要条件。（2）、物价的基本稳定，在市场经济中，主要以市场 调节为主，但政府可以运用货币等经济手段对价格进行调节，必要时也可以采用某些行政手段(如制止乱涨价、打击价格欺诈)，以保持价格的基本稳定，维护社会和谐。(3)实现充分就业，就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。政府有责任通过宏观 调控来促进就业。(4)实现国际收支平衡，国际收支是

53、指一个国家或地 区与其他国家或地区之间由于各种交易所引起的货币收付 或以货币表示的财产的转移。8、市场规制职能的基本内容？答：规制理论的基本内容、公益事业政策中的规制，主要以处理自然垄断为目 的，以维持帕累托效率。、保护消费者权益、公开信息、保护知识产权等法律中的规制，主要以处理信息不对称为目的。、针对外部不经 济问题进行的社会性规制、针对非价值物品进行的社会性规制。有些物品或经济活动市场可以有效地调节，但与社会公德相冲突，如色情、毒品等，则需要借助规制禁止。、财税、金融政策中的规制，主要以保正分配的公正和经济稳定增长为目的。、社会福利和社会保障制度中的规制，主要是为了保 证弱势群体的利益，实

54、现社会公平。、民商法及反不正当竞争法中的规制，主要是为了解 决不正当竞争问题。、产业政策和振兴科技政策中的规制，以处理多样化 市场失灵相关问题为目的。、保护环境、土地及自然资源、劳动保护等政策中的 规制。9、非盈利组织在解决公共问题的作用方面有哪些特征？答：(1 )非营利组织与大多数政府部门一样，均为服务导向；(2)非营利组织可以成为政府与服务对象之间的桥梁；(3)非营利组织针对服务对象直接提供服务；(4)较之企业或政府组织，非营利组织的结构通常较少(甚至没有)，层级节制，更具弹性；(5)非营利组织通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；(6 )多数非营利组织更关注公共服务和产品对消费

55、者或社会的影响，它们扮演的是捍卫公共利益的角色。10、公共管理顾客导向的意蕴？答：(1 )实行“站在顾客的立场考虑”。组织所关心的是顾客，而非组织，重视问题而非产出。(2 )将顾客视为主要资产。组织真正的资产不再收支 平衡或盈利的增加，而是顾客。当组织失去顾客的同时，也 就失去了其它资产。(3)顾客满意即组织目标。顾客的满意就是组织的目 标，工作的重点在于达成顾客的合理期待和愿望。(4)建 立与顾客之间的长期互动关系。针对顾客的需求，设计、提 供理想的产品或服务，加强与顾客的直接互动，了解顾客的 期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。11、公共组织与私人组织的基本区别？答：(1)、活动的母

56、的不同。公共组织追求的是全面 的社会效益和经济效益，是全体社会成员的整体效益。私人 组织的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服 务。(2)、为社会所提供的服务不同。私人组织。以从事 商品生产为主，向社会提供私人物品，消费必须付费。公共 组织则为社会提供公共物品。(3)、管理对象不同。私人组织只能以本组织成员为 管理对象，本组织外无法干涉。公共组织管辖的范围可以是 全社会的公共事务为自己的管辖对象，对其职权范围内的管 理措施，全体社会成员必须遵从。(4)、活动依据不同。私人组织服从价值规律，其权 利建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家 强制权力为活动依据。12、公共管理与私

57、人管理的区别?答：(1)、政治权威与经济权威，公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力 量。(2)、多元制衡与自主性，公共管理只有有限的自主 权但却有着复杂的政治界面而而私人管理相对有充分的自主权。(3)公共利益与私人利益。政府具有促进和实现公共 利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要 特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。(4)法的支配与意思自治。对于政府而言凡是法律未 允许的便是非法的，而对于私人领域而言无禁止便自由。(5)政府与市场。公共管理与私部门的管理的一个最 重要之处在于政府与

58、市场的区别与差异。这种差异主要表现 在：垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润 与支出等。(6)多元理性与经济理性。公共部门处在社会各种力 量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政 府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私 部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性 的考虑。13、官僚科层制发展中所表现出来的困境有哪些？答：、决策权威集中化造成管理的恶性循环。(2)、专业分工原则的扭曲(3)、制式化对组织效能的可能影响(4)、遏制组织学习(5)、科层制与民主价值的冲突(6)、科层价制与人格成长的冲突防卫型的官僚人格14、为了解决科层制缺陷而提出的方法

59、？答：、建立弹性化组织。委员会制、自我包含的部门结 构与分离的结构、矩阵式组织、跨越功能的团队、网络组织。(2)、公共服务的民营化。民营化的类型包括：撤资、 委托、替代。公共服务民营化可以：降低成本、提高服务质量、选择 机会增加、整合民间资源用于国家发展、示范效果。(3)、注重政府回应建设。注重政府回应的法制建设, 注重政府回应流程的设计与运作，注重政府公务员培训，注 重回应能力的提高，注重政府回应绩效评估，注重政府回应 基础设施建设。(4)、在公共管理中加强公民参与。完善和发展人民 代表大会制度、坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度、实行依法行政，规范政府决策的公民听 证制度、建立健

60、全决策咨询制度、建立健全民主恳谈制度。(5)、政府与非政府组织的互动。非政府组织与公共 管理的互动，非政府的出现，对公共管理带来了变化：公共 行政与管理意涵的扩大、公共管理的价值、对公共服务的强 调、设计更民主、开放的公共组织、参与机制的建立。政府 对非政府组织的帮助：补助、租税诱因、委托公共服务、法 律管制、辅导监督。(6)、有限政府的构建。在政府宗旨上：公共安全、 市场秩序、社会公平。在政府范围上：限定于公共领域。在政府规模上：“小政府”、“低税收”。在政府运行上：人民利益、公共利益的回应性和强，依 法运作。在政府运作上：政府公开、透明行政。在政府责任上：廉洁自律的责任政府。在政府发展上：