全过程跟踪审计对造价进行控制

1、全过程跟踪审计对造价进行控制国际审计学院学年论文2009 级工程管理系5 班级题目基于跟踪审计的建设项目造价控制研究学生姓名享B海健学号09011329指导教师刘雷职称副教授2012 年8 月21 日国际审计学院学年论文指导记录、评语及成绩论文题 目学生姓 名专 业指导教 师职称指记录论文评语评分项目分项得分签名： 日期：论文创见性50%论文结构20%论证深度与 广度20%规范化10%最终成绩基于跟踪审计的建设项目造价控制研究【摘要】：建设项目全过程跟踪审计作为工程造价控 制的一种新方法被应用到建设项目造价控制中，建设 项目全过程跟踪审计是由事后结算审计向事前、事 中、全过程延伸的一种审计方法

2、，这种方法使整个工 程实施处于受控状态，能有效地克服事后监督的局限 性，在促进相关管理单位提高投资效益方面发挥重要 作用，更好地达到控制造价的目的，并可以从源头上 遏制工程建设领域的浪费，从而对廉政建设产生积极 的作用。克服事后监督的局限性的对策建设项目全过 程跟踪审计是由事后结算审计向事前、事中、全过程 延伸的一种审计方法，这种方法使整个工程实施处于 受控状态，能有效地克服事挥审计“免疫系统”功 能。【关键词】：建设项目、建设项目审计、跟踪审计、 造价、控制一、 引言改革开放以来，随着我国经济高速发展，改革进 程不断加快，我国的建设项目在不断地增多，建设项 目的规模也在不断地加大。但是由于我

3、国建设项目发 展过快，很多制度，监管还不健全，因此在工程建设 过程中会出现很多资金浪费乃至贪污腐败现象，导致 在建设项目过程中产生很大的浪费，使投资不能够发 挥出最大的效益。随着我国综合国力的增强，国家投 资项目也在不断增多，如果依然没有办法对建设项目 进行有效控制，将会对国家资源造成巨大浪费，最终 不能达到预期的效果。因此，本文希望利用全过程跟 踪审计方法对建设项目造价进行有效控制。建设项目审计是指由独立的审计机构和审计人员 接受委托或者根据授权，依据政策法规和相关的技术 经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审 核、监督和评价，以促使建设活动过程中的受托经济 活动得以全面有效地履行。

4、相比于普通的审计方法， 全过程跟踪审计解决了事后审计的弱效性问题，强调 事先预防和控制，体现监督、控制、鉴证和评价多项 职能。它在有效地控制工程造价，完善建设项目管 理，提高投资效益等方面发挥着越来越重要的作用。 跟踪审计与传统的审计相比并未改变审计的本质，只 是改变了审计的方式，国家建设项目跟踪审计是以堵 塞建设项目漏洞、完善项目管理机制、控制工程质量 为目的，作为第三者的身份介入项目建设，而不是建 设项目负责人。近年来，建设项目全过程跟踪审计作 为工程造价控制的一种新方法被应用到建设项目造价 控制中，使整个工程实施处于受控状态，有效地克服 了事后监督的局限性，在促进相关管理单位提高投资 效

5、益方面发挥了重要作用，更好地达到了控制造价的 目的，并可以从源头上遏制工程建设领域的浪费，从 而对廉政建设产生了积极的作用。长期以来，审计机关对政府投资项目的审计基本 上都是事后监督审计模式，面临着时间滞后、职能弱 化、风险加大等问题的逐渐加剧，审计工作在规范项 目建设管理方面未能起到应有的作用，例如，查出管 理漏洞，但是问题已经无法纠正；查出浪费损失，但 资金已经无法挽回；查出工程质量问题，但是木已成 舟形成安全隐患。建设项目的跟踪审计是一种过程审 计，为切实加强对建设项目的全过程跟踪审计监督， 加强工程建设的各项管理、严格控制工程造价，随时 纠正和解决工程建设过程中出现的问题，项目审计人

6、员应参与项目实施的全过程，包括项目的招投标、施 工合同的签订、设计变更及工程现场签证的计量和计 价、对工程进度款的支付进行审核等内容。跟踪审计 是在过程中解决工程决算审计中出现的有关问题，在 保证工程质量和进度的前提下，最大限度地节约资 金。二、文献综述下面将从全过程跟踪审计的演变过程、控制造价 的主要方法、通过审计控制造价三个方面进行陈 述。随着我国综合国力的增强，在国家投资的基本建 设项目中，一些“巨无霸”型国家重点基本建设项目 不断上马，如：三峡工程总投资约 1800亿元；南水 北调工程总投资可能超过5000亿元；西气东输二线 管道工程项目总投资约为1435亿元。这些项目假如 不能顺利建

7、成并发挥预期作用，将造成国家资源的巨 大浪费和生态环境的严重破坏，影响国计民生。为了 降低国家重点基本建设项目投资风险，保证它们的投 资效益，避免出现“工期无穷期，投资无底洞”的情 况，传统的投资审计已经很难达到预期目标，迫切需 要建立全过程跟踪审计监视机制。传统的投资审计重 心停留在正当合规性方面，尽管取得了一定的成就， 但审计价值并没有得到充分实现，很难进行事先的预 防和控制。也正是基于此，审计署在审计署 2008 至2012年审计工作发展规划中旗帜鲜明地提出， 对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与 环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策 措施的执行试行全过程跟踪审计。政

8、府重点建设项目 跟踪审计是适应我国经济发展和基本建设规模增大的 背景下而采用的新型审计模式，也是审计理论的发展 和创新。浏览有关的法律法规制度文件，对跟踪审计 的规定并不多，并且大部分是属于工程建设方面的。1999年国务院在关于加强基础设施工程质量管理 的通知中提出“审计部门要依据中华人民共和国 审计法对国家拨款的基础设施建设项目加强审计。对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”，可以说是 国家层面上对跟踪审计的最早要求，2001年审计署 颁布的审计机关国家建设项目审计准则明确“对 财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项 目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投 产的全过程进行跟踪审

9、计。”为多年来审计机关进行 建设项目全过程跟踪审计提供了法规依据。2008年，国务院制定发布的汶川地震灾后恢复重建条 例规定“审计机关应当加强对地震灾后恢复重建资 金和物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程 跟踪审计，定期公布地震灾后恢复重建资金和物资使 用情况，并在审计结束后公布最终的审计结果”，才 在国家法规层面上提出了在建设项目之外的领域开展 的跟踪审计，可以看出，跟踪审计的制度建设仍任重 而道远。由此可见，全过程跟踪审计工作越来越受到 重视。尤其是国家近几年新颁布国家审计准则和十二五审计发展规划为我们审计人员奠定了新的 审计依据，使我们审计人员能够运用的法律武器更加 充分了，但是还

10、有待完善，随着全过程跟踪审计制度 的进一步施行，越来越多的漏洞会被发现，更加详细 的法律规定也会出台。随着社会主义市场经济体制的建立与完善和国家 “扩内需”等措施的实施，政府投资项目的资金投入 有越来越大的趋势，上千万、几亿甚至几十亿的项目 越来越多，同时，“三超”现象的普遍存在又严重困扰着政府投资效益管理，工程造价如何将有限的资 金在项目中得到合理的分配，使这些项目更好的实现 经济效益、社会效益和环境效益，实现效益最大化， 是当前亟待解决的核心问题之一，对提高政府投资效 益有至关重要的意义。因此，许多业界专家都提出了 自己的观点，希望能够有效控制工程造价，使建设资 金能够发挥其应有的作用。阮

11、明越(2009)以内部审计对基建工程的必要性为 出发点，以工程量和单价为主要内容，阐述了审核工 程量和审核材料价格的重要性和方法。并提出如何对 基建工程进行内部审计的具体策略1。他的论文中非 常具体的提到了该如何对工程量和材料价格进行审 核，但是他却忽略了建设项目的前期阶段对建设项目 造价的控制。尽管如此，我还是从他的文章中得到了 很多的启发，对我的研究起到了很大的推动作用。隋丽蓉等人(2009)从造价和投资的区别与联系 入手，详细分析了如何通过控制造价来控制投资。并 提出了应利用全过程跟踪审计对造价进行控制的观点2。他的论文中观点新颖，分析具体，但我有些过程 分析的深度有些欠佳。尽管如此，他

12、的论文对我完成 我的论文仍然起到了很大的作用。杨玉林（2007）认为应把工程造价控制的重点放 在施工阶段，于是在他的论文中十分详细的阐述了施 工阶段的一些控制方法网。他的论文中有很多有价值 的观点和方法，给我带来了很大的启发。但是他的论 文中为过多提到怎样通过控制施工图预算来控制造 价，在我的研究中补充了这一点。冯竹盛（2011）从各阶段造价控制的特点入手， 阐明控制造价的关键在设计阶段，以及针对实际当中 的问题，如何在设计阶段控制造价4。他的文章很好 的说明了控制造价应在设计阶段进行，但是并没有明 确的说明在设计阶段控制造价的具体方法。尽管如此 看了他的论文对我完成写作还是有很大帮助的。朱光

13、2006年就提出了目前在全过程造价控制方 面存在的一些问题，并且对这些问题提出了他的相关 建议5。在阐述过程中，他将建设项目分为四个阶段 并分析了每个阶段中存在的主要问题，在最后针对每 个问题提出了自己的意见。在他的论文中值得我们学 习的是他将建设项目造价贯穿于建设全过程，并对每 个过程提出了自己的看法，但是我认为他提出的建议相对来说比较简单，方法比较简单、单一。但是他提 出的问题是现实状况下确实存在的，在我的论文写作 中给我带来了很大的启发。以上是学术界的专家们对工程造价控制的方法上 的一些主流观点，那么审计是怎样控制工程造价的 呢？让我看看一下几位专家的观点和看法。赵琳2004年在对国家重

14、点建设项目审计监督机 制的研究中提到：建立投资决策、建设管理、审计监 督“三分离”的监管新体制；建立事前预防、事中控 制、事后监督“三统一”的全过程监督体系；建立跟 踪审计、延伸审计、专项调查“三结合”的多层次监 督网络；建立真实性、合法性、效益性审计“三同 步”的全方位监督模式。在他的研究中提到了将审 计提前到事前预防这一观点，但是却缺乏对其更进一 步的研究，但是阅读了他的文章之后让我获益匪浅。廉振东（ 2006）认为工程项目审计的重点应包 括：审查立项程序、规范重大项目决策；重点审查招 投标，选好优良施工队伍；重点审计工程项目的施工 预算、预算和竣工决算，严把建设资金关；重点审查 施工管理

15、及监控，搞好后续监督7。在他的观点中以 体现出全过程跟踪审计的部分要点，但是在他的阐述 中，跟踪审计具体流程并不是十分清晰。在完成我的论文写作过程中对我的论文观点的进一步完善起到了 很大的推动作用。刘艺（2011）以跟踪审计出现的原因以及必要性 为出发点，分析了跟踪审计的主要方法和跟踪审计人 员的基本技能，并举例分析了怎样通过控制审计关键 点来控制造价8。他通过实例生动形象的为我们讲解 了跟踪审计控制造价的方法。然而他的论文中也有些 许瑕疵，就是有些过程叙述的相对简单不够详细。但 是他的论文对我的写作起到了很大的推动作用。郭靖（2009）从目前工程造价审计面临的困难出 发，阐述了目前工程审计的

16、主流方法，并做了进一步 分析希望来提高工程造价审计的效率9。在他的论文 中提出了很多提高审计效率的方法，但没能过结合建 设过程全面阐述。尽管如此，在他的论文中在审计效 率方面给我带来了很大的启发。路伟（2011）提出了利用全过程跟踪审计的来控 制造价的观点。他的文章中阐述了建设项目全过程跟 踪审计的方法和观点，并对一些问题给出了建议划。 在我写作的过程中给我很多启发，并且还纠正了我心 中原本一些错误的想法。三、建设项目造价跟踪审计研究以上是关于建设项目造价控制的研究，分别从跟 踪审计的演变过程、工程造价的控制方法以及如何利 用审计控制造价三个方面进行了综述。然而却没有具 体的表述怎样利用全过程

17、跟踪审计对建设项目造价进 行控制，针对此种情况，下文我将对此问题做详细分 析。在研究当中我将整个建设项目分为决策阶段、设 计阶段、施工阶段、竣工结算阶段，对每个阶段主要 工作以及其重要性进行分析，并对如何通过跟踪审计 对建设项目造价进行控制提出办法。1、重视投资决策阶段工程造价的确控。重大建设工程跟踪审计应从决策阶段开始，从源 头抓起，强化事前监督，在项目前期准备阶段，严把 立项关，从源头上监督建设行为。投资估算贯穿于 整个建设项目投资决策过程之中，投资决策过程可划分为项目的投资机会研究或项目建设书阶段，初 步可行性研究阶段及详细可行性研究阶段，因此投 资估算工作也分为相应三个阶段。不同阶段所

18、具备 的条件和掌握的资料不同，对投资估算的要求也各 不相同，因而投资估算的准确程度在不同阶段也不 同，进而每个阶段投资估算所起的作用也不同，自 然而然对其利用的审计方法也不相同。（1）投资机 会研究或项目建设书阶段。这一阶段主要是选择有 利的投资机会，明确投资方向，提出概略的项目投 资建议，并编制项目建议书。该阶段工作比较粗 略，投资额的估计一般是通过与已建类似项目的对 比得来的，因而投资估算的误差率可在 30%右。 这一阶段的投资估算是作为相关管理部门审批项目 建议书，初步选择投资项目的主要依据之一，对初 步可行性研究及投资估算起指导作用，决定一个项 目是否真正可行。 在此阶段中，应重点对项

19、目建议 书的准确性进行审计，并对其中存在的不足提出有 价值的建议。（2）初步可行性研究阶段。一阶段主 要是在投资机会研究结论的基础上，弄清项目的投 资规模，原材料来源，工艺技术，厂址，组织机构 和建设进度等情况，进行经济效益评价，判断项目 的可行性，作出初步投资评价。该阶段是介于项目 建议书和详细可行性研究之间的中间阶段，误差率 一般要求控制在20%&右。这一阶段是作为决定是 否进行详细可行性研究的依据之一，同时也是确定 某些关键问题需要进行辅助性专题研究的依据之 一，这个阶段可对项目是否真正可行作出初步的决 定。对于此阶段审计的重点依然是其得出的报告， 审计人员依然要对其准确性进行检查。（3

20、）详细可 行性研究阶段。详细可行性研究阶段也称为最终可行性研究阶段，主要是进行全面，详细，深入的技 术经济分析论证阶段，要评价选择拟建项目的最佳 投资方案，对项目的可行性提出结论性意见。该阶 段研究内容详尽，投资估算的误差率应控制在10%以内。这一阶段的投资估算是进行详尽经济评价， 决定项目可行性，选择最佳投资方案的主要依据， 也是编制设计文件，控制初步设计及概算的主要依 据。此阶段应把审计的重点放在可行性研究报告 上，对其得出的结果要进行重点审计，以防止其作 出错的决定，因为如果一旦作出了相反地决定产生 的损失将是很大的。项目决策的深度直接影响投资估算的精度，因 此，在工程建设前期投资方向、

21、规模等进行决策性审 计，能保证建设项目严格执行国家关于固定资产投资 政策、法规和制度，防止决策失误，能使建设工程造 价全面、准确的反应建设项目所需要的投资额，为建 设项目的正确投资提供可靠的经济技术指标。在这一 阶段的审计要把握一定的前瞻性，重点是审查建设项 目的整体造价是否齐全合理、设计标准和当地的造价 水平、工程造价是否符合项目建议书、可行性研究等 的要求。并对建设项目进行投资决策阶段的工程造价研究和论证，作出相对比较准确的工程造价，作出合 理的选择，进行工程造价控制。2、设计阶段是建设项目工程造价控制的龙头。在投资计划得以合理确定以后，进入设计阶段， 它是把技术与经济有机结合在一起的过程

22、，是项目建 设过程中承上启下的重要阶段，是控制工程造价的关 键环节，因此加强此阶段的监督管理工作，对有效的 控制工程造价费用有着重要的意义。在此阶段，设计 阶段要对项目进行设计概算，其根据初步设计或技 术设计编制的工程造价的概略估算，是设计文件的 组成部分。经过批准的设计概算是控制工程建设投 资的最高限额。建设单位据以编制投资计划，进行 设备订货和委托施工；设计单位作为评价设计方案的 经济合理性和控制的依据。因此，审计人员应严格 检查设计概算的编制是否合理，并对其经济性、合理 性进行有效控制。审计工作的重点在于审查编制依据 的合法性、时效性和适用范围。采用的各种编制依据 必须符合国家出台的相应

23、规定，不符合规定的不能采 用。还要审查概预算编制内容的深度、建设标准、规 模及费用的完整性和造价的合理性等。有效控制工程 造价要求在施工图设计中严密、全面。要求设计部门进一步提高图纸设计的质量和深度，建立比较完善的 图纸会审制度，避免因设计图纸原因而引发的错、 漏、缺现象，为招投标打好基础。3、加强施工阶段对工程造价的控制。此阶段应深入施工现场，重点项目、重点环节重 点监督。重点建设项目应在项目现场设立办公场所， 做到及时跟进。重点关注建设程序执行、被审计单位 的职责履行、现场变更签证及隐蔽工程的取证工作， 做好审计风险的防范工作。一是重点工程审计要采取 施工全过程监督，工程质量、施工进度及工

24、程款拨付 是施工阶段的重要控制内容，要与监理部分配合协 作，抓好工程质量、施工进度情况。严把资金关口， 确保资金安全。主要审查建设项目资金来源和使用情 况，及时掌握建设资金到位情况和工程进度款支付情 况；重点检查账务设置是否规范，资金使用是否合 理，有无违反规定挤占工程成本和挪用项目资金等现 象，确保建设资金的安全运行。二是在施工中会涉及 到大量的隐蔽项目，隐蔽项目工程量的确定是否属实 会对最终工程造价产生直接影响，又由于隐蔽工程在 隐蔽后无法看到，因此也是最难监督、最容易产生争 议的地方。所以跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，检查隐蔽工程验收，避免在隐蔽工程 中出现以次充好、偷工

25、减料、虚报高估的现象。在隐 蔽工程的审查监督过程中，要重视审计证据，确保审 计质量。加强审计证据的取证工作，做好隐蔽工程及 现场取证工作，并按时记录审计工作底稿和跟踪审计 工作日志以便日后核对。三是严格控制设计变更。虽 然出于建筑工程的复杂性难免出现施工图在会审中或 在施工过程中会有这样那样的问题，但要求设计部门 严格把关，避免先干后变的状况，也是避免工程造价 突破概算，有效控制工程造价的重要环节。同时加强 合同管理，保障发方与承包方平等互利。4、做好工程竣工结算工作。重视工程竣工结算工作，应建立工程量核对备案 制度和内部复核制度，定期跟踪检查、监督管理。在 进行工程竣工结算时，必须到工地现场

26、核对，严格审 查工程量计算是否准确，材料调价是否有依据等，使 工程造价结算确切、合理。竣工决算是项目的终结阶 段，也是对前期跟踪审计成果的汇总阶段，重点关注 工程造价及财务决算的真实性、合法性，防止利用项 目资金弄虚作假。一是审查建设项目竣工决算。重点 关注竣工决算编报是否及时、正确、完整。竣工决算 报表数据是否真实，报表间的勾稽关系是否正确。二 是审查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设 施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊 是否合理，有无挤占工程投资支出；已摊销待摊投资 是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配 比。三是加强审计成果的转化，提高开发利用水平。 要采取多种方

27、式、多种途径开发审计成果，努力提高 审计成果的转化利用水平，扩大跟踪审计的影响。建设项目全过程跟踪审计覆盖了从项目立项决策 到竣工的全过程，涉及的单位多、专业性强、时间跨 度大，审计内容大大超出了传统结算审计的范围，这 对审计人员素质、经费保障、计划安排等提出了更高 的要求。因此，必须尽快提高审计人员素质，完备相 应技术手段，克服机构不健全、专业力量不足等困 难。在工作中努力探索、不断完善跟踪审计的方法， 从而更好地为工程建设服务，为社会主义经济建设服 务。四、案例分析下面我通过对汶JI地震灾后恢复重建跟踪审计 这一案例进行分析来进一步说明跟踪审计的作用。 2008年9月起，审计署以“促进灾后

28、恢复重建顺利进 行，保障灾后恢复重建不出重大问题”为目标，组织 审计机关对汶JI地震灾后恢复重建进行了连续 3年的 全过程跟踪审计。2010年11月至2011年10月底对第五 批规划总投资3231.44亿元的13 635个重建项目进行 了跟踪审计，其中审计署直接审计了规划总投资 2031.80亿元的939个灾后恢复重建项目，并对完成投 资132.17亿元的188个工程项目实施了工程结算或竣 工决算审计。在审计人员进行跟踪审计过程中发现，22个项 目超标准超规模建设、未经批准改变建设内容、设计 变更未办理审批手续。13个项目存在财务核算不规 范、投资控制不严的问题。15个项目不符合国家基本 建设

29、程序，5个项目进度较慢，6个项目未经验收就投 入使用，4个项目建成投入使用后仍未办理土地审 批。26个项目施工单位存在借用资质承揽工程、不按 合同规定配备工程管理人员，施工中存在不按规范操 作、不按设计施工等问题，其中14个项目存在某些缺 陷或隐患。4个设计单位存在未按设计规范要求设 计，设计方案不周全、不细致，致使 4个重建项目存 在工程缺陷的问题。8个监理单位存在对有关项目未 按合同要求配备监理人员，或未按规定到场执行监理 任务，或监理日志记录无监理人员签字、监理资料不 完整，以及个别监理单位违规收取施工单位补助等问题。审计署重点跟踪审计的5批560个项目中，截至 2011年9月底，仍有1

30、18个项目尚未完工，有277个已 完工项目未按规定编制竣工财务决算报表，导致上述 395个项目无法开展竣工决算审计。在本案例中，存在的问题涉及了建设项目全过 程。在建设前期决策阶段存在相关手续文件未进行审 批。在设计阶段设计单位存在未按设计规范要求设 计，设计方案不周全、不细致等问题，直接导致了在 施工阶段存在很多设计变更，不仅延长了建设时间， 而且增加了建设成本。在工程施工阶段施工单位存在 借用资质承揽工程、不按合同规定配备工程管理人 员，施工中存在不按规范操作、不按设计施工等问 题。这些问题导致工程存在较大的安全隐患。在竣工 结算过程中，有些项目因未按规定编制竣工财务决算 报表，导致无法开

31、展竣工决算审计。以上这些问题必 须通过全国程跟踪审计才能及时发现，进而及时提出 审计意见，以便各方进行整改。因此，在一些大型项 目中，跟踪审计是必不可少的审计方法。五、结论全过程跟踪审计应以建设项目全过程为主要研究 对象，通过对建设项目各个阶段的造价进行控制，从而 达到对整个建设项目造价进行控制的目的.全过程跟 踪审计作为一种效益审计的新方式，对于控制建设工 程项目的造价、防患问题于未然、节约财政资金、提 高财政资金投资的性价比都能起到更好的作用。本文 从对造价控制的必要性出发，并进一步阐述了对建设 项目造价进行跟踪审计的紧急性与必要性。同时，又 梳理了跟踪审计法律制度的发展脉络。作为研究依据 还特地列举了学界各位专家对此方面问题的研究结果 并对其加以总结、评论。随后又将建设项目分成投资 决策、设计、施工、竣工决算四个阶段分别加以研 究，并对每个阶段该如何控制造价提出相关建议。最 后，还以审计署对汶川灾后重建进行跟踪审计的案例 进一步阐述了跟踪审计的必要性。从而知道建设项目 造价审计一定要从投资决策阶段就开始进行，并一直 持续到建设项目竣工后，贯穿整个建设过程，只有这 样才能对建